CC BY
148
^ >
V
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ПРАВОЗАЩИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Неправительственные правозащитные организации (НПО) — это разновидность общественных объединений, а значит, правовые нормы, регулирующие деятельность общественных организаций, в полной мере относятся и к регулированию деятельности этих организаций. Для более эффективного анализа рассмотрим нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность всех общественных объединений в РФ, которые являются общими по отношению к нормативным актам, регулирующим деятельность НПО.
К международным актам, устанавливающим основы статуса общественных объединений, относятся: Устав Организации Объединенных Наций; Всеобщая декларация прав человека от 30 декабря 1948 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Международная конвенция о запрете всех форм дискриминации; Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г.; Венская декларация и Программа действий от 25 июня 1993 г. и ряд региональных и специальных договоров1.
Важную роль играют документы межгосударственных организаций: конвенции и резолюции Международной организации труда (МОТ); Конвенция № 87 от 9 июля 1948 г. «О свободе ассоциаций и защите права на организацию»2.
А. П. АЛЕКСИЙ
В перечисленных документах право на ассоциацию рассматривается как естественное право человека. Так, согласно Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. «каждый человек имеет право на свободу... ассоциаций. Никто не может быть принужден к вступлению в какую-либо ассоциацию» (ст. 1). В Международном пакте о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. в ст. 22 говорится о том, что «каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими...». Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений использования этого права лицами, входящими в состав вооруженных сил и полиции (ст. 2).
Признание права на ассоциации в сфере защиты прав человека было закреплено на Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в 1993 г. В итоговом документе конференции отмечалось, что «неправительственные организации и их члены, активно занимающиеся вопросами прав человека, должны иметь права, признанные во Всеобщей декларации прав человека, пользоваться свободой осуществлять свою деятельность в области прав человека без какого-либо вмешательства и защищаться законами своей страны3.
В национальном законодательстве ведущая роль принадлежит Конституции. В ст. 30 Конституции РФ закреплено право граждан на создание общественных объединений и свободу их деятельности. Как уже отмечалось, НПО выступают в качестве одной из организационно-правовых форм общественных объединений. В соответствии с этим их деятельность также осуществляется на основе Конституции РФ. Таким образом, статус неправительственных правозащитных организаций получает конституционное регулирование, и они относятся к субъектам конституционного права.
В настоящее время кроме Конституции РФ существует ряд федеральных законов, регламентирующих деятельность общественных объединений и отдельных их видов. К таким законам можно отнести: Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях»; Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»; Федеральный закон от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»; Федеральный закон от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г., нормы Гражданского кодекса РФ4.
Особое место в механизме правового регулирования деятельности общественных объединений занимает Федеральный закон «Об общественных объединениях». По мнению разработчиков, Закон служит средством стимулирования процессов формирования гражданского общества, создания «организованной, структурированной, готовой кди-алогу общественной среды».
Тем не менее практика применения Закона выявила ряд недостатков. Так, проект Закона разрабатывался еще до принятия Конституции 1993 г., в период политических преобразований в стране. Основной акцент при его разработке ставился на создание основ развития институтов гражданского общества, закрепление гарантий от чрезмерного вмешательства государства в процессы становления гражданского общества.
-
Стремление уйти от прежней практики огосударствления общественных объединений выразилось в прямом запрете вмешательства органов государственной власти и должностных лиц в деятельность общественных объединений, в запрете государственным органам быть учредителями общественных организаций (ст. 17, 19).
Однако недооценка значения государ-ственно-управленческих функций проявилась в определенном дисбалансе прав и обязанностей общественных объединений, недостаточно четкой проработке механизмов государственного контроля за деятельностью общественных организаций.
В правовой регламентации регистрационной деятельности существуют определенные коллизии. Закон предусматривает регистрацию создаваемых гражданами общественных объединений. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента регистрации данного объединения (ст. 18,21). Согласно ч. 3 ст. 29 Закона объединения обязаны ежегодно информировать зарегистрировавший их орган о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения своего руководящего органа, названия и прочих реквизитов, включаемых в государственный реестр. Однако согласно ч. 7 ст. 29 Закона объединение фактически может не представлять такие сведения в течение трех лет, так как только по истечении этого срока регистрирующий орган имеет право обратиться в суд с иском о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица. Непредставление общественным объединением обновленных сведений о продолжении своей деятельности органу, регистрирующему общественные объединения, — распространенное нарушение. В некоторых случаях акт государственной регистрации в органах юстиции остается единственным известным общественности реальным действием общественного объединения5. В результате мониторинга, проведенного Фондом защиты гласности за последние 10 лет, выяснилось, что в Новосибирске из трехсот зарегистрированных правозащитных организаций проявляют активность только шестнадцать6.
Кроме этого, в ч. 2 ст. 38 Закона определено, что регистрирующие органы при выявлении нарушений общественным объединением законодательства или совершения действий, противоречащих уставным целям, могут вынести письменное предупреждение руководящему органу данного объединения. Последнее может либо обжаловать это предупреждение в суд, либо не отреагировать, дожидаясь второго письменного предупреждения. Лишь после этого регистрирующий орган вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественного объединения (ч. 4 ст. 42). Вплоть до судебного рассмотрения данного дела общественное объединение вправе продолжать противоречащую законодательству деятельность. Очевидно, что такой порядок следует изменить, в частности предоставить органам юстиции право обращаться в суд с заявлением о приостановлении деятельности общественного объединения уже после первого письменного предупреждения, а в некоторых случаях одновременно с таким предупреждением.
Определенные недостатки имеются и при надзоре за соблюдением законов общественными объединениями. Надзор в соответствии со ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» осуществляет прокуратура Российской Федерации. Генеральный прокурор РФ, когда речь идет об общероссийском или международном общественном объединении, или прокурор соответствующего субъекта РФ в случае нарушения закона межрегиональным, региональным и местным общественным объединением вносит в руководящие органы объединений представление об указанных нарушениях и устанавливает срок для их устранения. Если в оговоренный период на-
рушения не устраняются, то деятельность общественных объединений может быть приостановлена в судебном порядке на срок до шести месяцев на основании заявления прокурора. В случае неустранения общественным объединением указанного нарушения в течение установленного судом срока прокурор вносит в суд заявление о ликвидации данного объединения. Очевидно, что приведение в действие всего механизма пресечения противоправной деятельности (когда реакция на деятельность местного общественного отделения возможна лишь на уровне прокурора субъекта РФ) нецелесообразно.
В Генеральной прокуратуре РФ нет статистики нарушений общественными объединениями Федерального закона «Об общественных объединениях», а есть лишь общая статистика выявленных нарушений данного Закона без дифференциации нарушений со стороны общественных объединений и со стороны должностных лиц, препятствующих реализации гражданами права на объединение.
1 Международные акты о правах человека: Сборник документов. — М., 1998.
2 Сборник международных договоров. Права человека. - Нью-Йорк: ООН, 1989.
3 Всемирная конференция по правам человека. Вена, июнь 1993. - Нью-Йорк, 1993. - С. 13.
4 СЗРФ. - 1995. - № 21. - Ст. 1930; СЗ РФ. -1996. - № 3. - Ст. 145; СЗРФ. - 1995. - № 27. -Ст. 2503; СЗРФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3340.
5 Комментарий к Федеральному закону «Об общественных объединениях». — М., 1996. — С. 8.
6 О фактах нарушения Федерального закона «Об общественных объединениях» // Российская юстиция. - 1997.-№ 7. - С. 51.
