CC BY
17
DOI 10.24412/2227-7315-2022-5-251-256
УДК 349.6
О.В. Куликова, Е.Н. Абанина
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА СДЕРЖИВАНИЯ ИЗМЕНЕНИЯ КЛИМАТА В ЛЕСНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
Введение: в статье рассматриваются направления развития лесного и климатического законодательства и правоприменительной практики в сфере адаптационных мер, применяемых в лесном хозяйстве России. Цель: проанализировать правовые основы и содержание правового механизма сдерживания изменения климата посредством лесохозяйственных мероприятий. Методологическая основа: системно-структурный, формально-юридический методы, метод анализа. Результаты: разработаны авторские предложения о направлениях развития правового регулирования механизма адаптации лесного хозяйства к возможным изменениям климата. Выводы: в качестве возможных путей оперативного реагирования на глобальное изменение климата предложены меры по совершенствованию всех видов лесохозяйственной деятельности с учетом адаптационных целей.
Ключевые слова: лес, правовая охрана лесов, пожары, лесное хозяйство.
O.V. Kulikova, E.N. Abanina
LEGAL REGULATION OF CLIMATE CHANGE MITIGATION
MECHANISM IN FORESTRY
Background: the article discusses the directions of development of forest and climate legislation and law enforcement practice in the field of adaptation measures used in forestry in Russia. Objective: to analyze the legal basis and content of the legal mechanism to curb climate change through forestry activities. Methodology: system-structural, formal-legal methods, method of analysis. Results: the authors' proposals on the directions of development of the legal regulation of the mechanism of adaptation of forestry to possible climate changes have been developed. Conclusion: as possible ways of rapid response to global climate change, measures are proposed to improve all types of forestry activities, taking into account adaptation goals.
Key-words: forest, legal protection of forests, fires, forestry.
Проблемы глобального изменения климата, оказывающие влияние на все сферы экономики и экологии, вышли в настоящее время на первый план в на-
© Куликова Ольга Валентиновна, 2022 2
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская S
государственная юридическая академия); e-mail: kulikovaov.sgap@rambler.ru © Абанина Елена Николаевна, 2022
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: elena-abanina@yandex.ru
© Kulikova Olga Valentinova, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Department of Land and Environmental Law (Saratov State Law Academy) © Abanina Elena Nikolaevna, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Department of Land and Environmental Law (Saratov State Law Academy) 251
циональной политике. «Независимо от причин изменения климата, человек и экономика должны адаптироваться к последствиям и принимать меры по сдерживанию изменений климата» [1].
Глобальное влияние на изменение климата имеют леса России, учитывая их площадь, объем стока углерода и потенциал в качестве возобновляемого ресурса. Леса являются естественным способом поглощения углерода, что способствует снижению концентрации в воздухе парниковых газов и, как следствие, снижению изменения климата. На фоне проблем значительной вырубки лесов, с которой столкнулись, например, Бразилия и Индонезия, Россия является по лесным запасам одной из основных стран, на территории которой осуществляется естественное природное поглощение углерода [2].
Изменение климата влечет разные последствия воздействия на российские леса. К положительным изменениям относят повышение продуктивности лесов в части увеличения массы древесных ресурсов в результате потепления климата. Среди отрицательных последствий изменений климата называются: разрушение древостоя за счет экстремальных погодных явления (ветровалы, засуха), рост вспышек размножения вредных организмов (жизнеспособных растений любых видов, сортов или биологических типов, животных либо болезнетворных организмов любых видов, биологических типов, которые способны нанести вред лесам и лесным ресурсам) и повышение пожароопасности в лесных массивах.
Необходимость формирования специального правового механизма сдерживания изменения климата в лесном хозяйстве подтверждается объективными данными, представленными в официальной информации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, представленной в ряде докладов и закрепляющей результаты мониторинга климата за период до 2020 г. включительно.
«На территории России потепление климата происходит примерно в 2,5 раза интенсивнее, чем в среднем по Земному шару: в период 1976-2016 гг. оно составило 0,45°С за 10 лет»1, а на отрезке 1976-2020 годов составляет 0,51°С за десятилетие2. «Наиболее быстро (0,052°С/год) повышается температура на европейской территории России. Далее следуют Восточная Сибирь (0,050°С/год), Средняя Сибирь (0,043), Приамурье и Приморье (0,039), Прибайкалье и Забайкалье (0,032), Западная Сибирь (0,029°С/год). Из федеральных округов наиболее высокие темпы прироста температуры в Центральном, наименьшие — в Сибирском (соответственно 0,059 и 0,030°С/год)» [3].
Наиболее опасным последствием изменения климата является увеличение числа лесных пожаров. Так, в России в год регистрируется от 9 тыс. до 35 тыс. лесных пожаров, охватывающих площади от 500 тыс. до нескольких млн га. Согласно данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), «с начала 1992 года по конец 2018 года в России было зарегистрировано более
1 Доклад о климатических рисках на территории Российской Федерации. Санкт-Петербург. 2017. 106 с. URL: https://meteoinfo.ru/images/media/books-docs/klim-riski-2017.pdf (дата обращения: 17.04.2022).
2 Доклад об особенностях климата на территории Российской Федерации за 2020 год. Москва, 252 2021. 104 с. URL: https://www.meteorf.gov.ru/press/news/23886/ (дата обращения: 17.04.2022).
630 тыс. лесных (затронувших земли лесного фонда) пожаров»1. По подсчетам Рослесхоза, в среднем размер ущерба от лесных пожаров в год составляет порядка 20 млрд руб., из них от 3 до 7 млрд — ущерб лесному хозяйству (потери древесины). Остальные потери — расходы на тушение и последующую расчистку горелых площадей, ущерб от гибели животных, загрязнения продуктами горения, затраты на восстановление леса и так далее2.
Несмотря на антропогенную обусловленность многих пожаров, климатические факторы играют в данном явлении немаловажную роль. Как верно отмечают специалисты в сфере гидрометеорологии: «...фактическая горимость лесов определяется двумя основными факторами — погодными условиями и уровнем деятельности по профилактике и борьбе с лесными пожарами. Прогнозируемое для территории Российской Федерации повышение температуры, сопровождаемое увеличением продолжительности периодов без осадков, приведет к повышению вероятности возникновения пожароопасных ситуаций, что подтверждается прогнозами, свидетельствующими об увеличении числа пожароопасных суток в мае-сентябре 2080-2099 годов по сравнению с 1981-2000 годами по одному из существующих сценариев изменения климата на планете» [4].
Таким образом, в качестве основных целей лесной политики любого государства в настоящее время выступают: ведение лесного хозяйства таким образом, чтобы поглотительная способность лесов повысилась, специальные экологические исследования и экономические расчеты и формирование правового механизма сдерживания изменения климата в лесном хозяйстве. Правовую основу такого механизма составляет лесное и климатическое законодательство, которое детально регламентирует вопросы по проведению в стране климатической политики, в том числе направленной на сохранение и восстановление лесов.
Первоисточниками регулирования климатических отношений во всех сферах является Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата3, Киотский протокол4 и Парижское соглашение5, к которому присоединилась Россия в 2019 году. Одним из основных условий участия России в Парижском соглашении был максимальный учет поглощающей способности лесов и других экосистем.
Основополагающим национальным актом в рассматриваемой сфере является Климатическая доктрина Российской Федерации6. Несмотря на ненормативный характер данного документа, закрепленные в нем положения уже несколько лет являются отправной точкой проведения в России климатической политики. Значимость сохранения и повышения потенциала лесов применительно к вопросам изменения климата подчеркнута в п. 41 Концепции внешней политики России7.
1 URL: https://tass.ru/info (дата обращения: 17.04.2022). *
2 URL: https://www.ng.ru/economics/2022-05-10/1_8431_fires.html (дата обращения: Ю 17.04.2022). 1
3 См.: Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата (за- ) ключена в г. Нью-Йорке 9 мая 1992 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 2
4 См.: Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об из- 2 менении климата (подписан в г. Киото 11 декабря 1997 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 См.: Парижское соглашение (заключено в г. Париже 12 декабря 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 См.: Распоряжение Президента РФ от 17 декабря 2009 г. № 861-р. «О Климатической доктрине Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 51, ст. 6305.
7 См.: Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 49,
ст. 6886. 253
Также к базовым документам относится Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 г.1, в соответствии с положениями раздела 6 «Климатическая политика» которой необходимо «комплексное решение задач по адаптации лесов к изменению климата и реализации комплекса мер по совершенствованию регулирования выбросов парниковых газов в лесном хозяйстве» в соответствии с поставленной Президентом Российской Федерации задачей сокращения выбросов парниковых газов до уровня не более 75 процентов объема выбросов 1990 года и прогнозируемый объем поглощения углерода российскими лесами в период 2022-2030 гг. должны быть не ниже 600 млн т в год. Кроме того, нормативно закреплен факт увеличения «усиленных последствиями изменения климата угроз гибели лесов от пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов», утраты лесами биологического разнообразия.
В соответствии с указанными документами основными являются два направления правового регулирования механизма адаптации лесного хозяйства к возможным изменениям климата:
повышение эффективности сохранения лесов (в части их охраны от пожаров и защиты от иных негативных факторов);
повышение эффективности лесовосстановления и лесоразведения, включая мероприятия по уходу за лесами.
Связующим звеном при реализации всех указанных направлений выступает государственное управление лесным хозяйством как «организационно-правовая деятельность исполнительных органов государственной власти, направленная на регулирование использования лесов, учет лесных ресурсов, воспроизводство лесов, лесоразведение, охрану и защиту лесов» [5].
С учетом климатических угроз важнейшее место в мероприятиях по сохранению лесов занимает охрана лесов от пожаров, которая включает «комплекс организационных, технических, правовых и других мер, направленных на предотвращение, своевременное обнаружение и ликвидацию лесных пожаров» [6]. В настоящее время охрану лесов от пожаров обеспечивают: наземная лесная охрана — около 16,4% площади лесов; наземная лесная охрана в сочетании с авиационным обнаружением лесных пожаров — на площади около 10,5%; авиационная охрана (обнаружение и тушение лесных пожаров авиационными методами) — на площади около 47,2%. Неохраняемая часть площади лесов составляет около 25,9% площади земель лесного фонда [7]. Представленные выше статистические данные и ежедневные сведения весны 2022 г. о динамике лесных пожаров свидетельствуют о том, что охрана лесов от пожаров в настоящее время не является эффективной.
Лесовосстановление представляет собой систему организационных и технологических мероприятий (искусственное лесовосстановление) или природных процессов и организационных и технологических мероприятий по содействию таких природных процессов (комбинированное лесовосстановление) по образованию лесов. Признанно, что создание новых и реконструкция существующих систем лесных насаждений является одним очевидных вариантов лесовосстановления в России. Об эффективности такого направления свидетельствуют данные государственного доклада: «в 2020 году площадь искусственного лесовосстановления
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2018 г. № 1989-р. «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года». URL: http://www. consultant.ru (дата обращения: 17.04.2022).
превысила «площадь погибших лесных насаждений и составила 193,5 тыс. га, в то время как площадь погибших лесных насаждений составила 145,7 тыс. га» [8, с. 224].
В последние годы активно обсуждается возможность увеличения лесистости территории страны посредством лесоразведения, которое осуществляется на нелесных землях, где леса ранее не произрастали, в том числе на землях не лесного фонда. В частности, речь идет о так называемом лесном фермерстве — лесоразведении на частных землях сельскохозяйственного назначения. Таких лесов на землях сельскохозяйственного назначения в настоящее время составляет порядка десяти процентов всех российских лесов. До 2020 г. такие земли, принадлежащие частным лицам, на которых вырос лес, считались заросшими сорной и древесно-кустарниковой растительностью. В 2020 г. с принятием постановления Правительства РФ от 21 сентября 2020 г.1 появилась возможность ведения частного лесоводства без приватизации земель лесного фонда (т.е. выращивать частный лес на частной земле). Это могло бы помочь в достижении цели восстановления площадей земель, покрытых лесными насаждениями.
Принимая во внимание обязательства России по климатической повестке, все виды лесохозяйственной деятельности должны соответствовать адаптационным целям. В сфере охраны лесов от пожаров необходимо уделять больше внимания противопожарным мероприятиям не только посредством законодательного закрепления дополнительных обязанностей лесопользователей, но и реальной поддержкой в части внедрения технических средств обнаружения лесных пожаров; предоставления техники и специалистов в области устройство барьеров и дорог противопожарного назначения; в сфере лесовосстановления: активное создание лесных плантаций, финансовая поддержка лесопитомников, карбоновых полигонов; в сфере лесоразведения: поддержка развития частного лесоводства на землях сельскохозяйственного назначения.
В заключение следует подчеркнуть, что леса нашей страны представляют собой крупный поглотитель углерода, и именно эффективное ведение лесного хозяйства будет способствовать достижению климатических обязательств Российской Федерации.
Библиографический список
1. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Климатические аспекты национальной экологической политики // Юрист. 2022. № 1. С. 2-8.
2. Корпоо А., Гутброд М, Ситников С. Российское право об изменении климата // Оксфордский справочник международного права в области изменения климата. Оксфорд: Изд-во Оксфордского ун-та, 2016 г. С. 700-723.
3. Замолодчиков Д., Краев Г. Влияние изменений климата на леса России: зафиксированные воздействия и прогнозные оценки // Устойчивое лесопользование. 2016. № 4 (48). С. 23-31.
4. Шерстюков Б.Г., Шерстюков А.Б. Лесные пожары при потеплении климата в XXI веке // Проблемы экологического мониторинга и моделирования экосистем. 2013. Т. 25. С. 300-314.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2020 г. № 1509 «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 39, ст. 6081.
5. Абанина Е.Н. Правовые основы современного государственного управления лесным хозяйством // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. № 2. С. 31-37.
6. Куликова О.В. Отдельные аспекты охраны лесов от пожаров // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 3 (122). С. 222-228.
7. Справочник лесничего / под ред. А.Н. Филипчука. М.: ВНИИЛМ, 2013. 640 с.
8. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году». М.: Минприроды России; МГУ им. М.В. Ломоносова, 2021. 864 с.
References
1. Zhavoronkova N.G., Shpakovsky Yu.G. Climatic Aspects of the National Environmental Policy. Lawyer. 2022. No 1. P. 2-8.
2. Korpoo A., Gutbrod M, Sitnikov S. Russian Law on Climate Change // The Oxford Handbook of International Climate Change Law / C.P. Carlarne, K.R. Gray, R.G. Tarasofsky (eds.). Oxford: Oxford University Press, 2016. Р.700-723.
4. Sherstyukov B.G., Sherstiukov A.B. Forest Fires in Russia Under Climate Warming in XXI Century. Problems of Ecological Monitoring and Modeling of Ecosystems. 2013. Vol. 25. P. 300-314.
5. Abanina E.N. Legal Framework for Modern State Management of Forestry. Legal Policy and Legal Life. 2021. No 2. P. 31-37.
6. Kulikova O.V. Certain Aspects of Forest Protection from Fire. Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2018. No 3 (122). P. 222-228.
7. Handbook of a Forest Ranger / Edited by A.N. Filipchuk. Moscow: VNIILM, 2013. 640 p.
8. State Report «On the State and Environmental Protection of the Russian Federation Я in 2020». Moscow: Ministry of Natural Resources of Russia; Moscow State University ? named after M.V. Lomonosov, 2021. 864 p.
СЮ
1Л
Ol
S Ф
ro *
ra 55
0 *
и (L
1 5
4
5
a 2 55
0
1 I (L Ш
U
a ra
и О
5 S
О *
и CD О
