CC BY
49ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОССТАНОВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В КОНТЕКСТЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ (НА ПРИМЕРЕ ЛЕСОВОССТАНОВЛЕНИЯ) АБАНИНА Елена Николаевна,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии. E-mail: elena-abanina@yandex.ru;
АГАПОВ Дмитрий Александрович,
кандидат педагогических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии. E-mail: agapovda@mail.ru;
ГАНЮХИНА Оксана Юрьевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии. E-mail: gouoksana@yandex.ru;
УСТИНОВА Анна Николаевна,
Старший преподаватель кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии. E-mail: ustinova5anna@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются проблемы лесовосстановления в контексте устойчивого развития; изменение принципов лесного законодательства в соответствии с экологической обстановкой в стране; характеристика методов лесовосстановления в России и за рубежом; роль мирового сообщества в вопросе лесовосстановления.
Abstract: This article discusses the problems of reforestation in the context of sustainable development; changing the principles of forest legislation in accordance with the ecological situation in the country; characterization of reforestation methods in Russia and abroad; the role of the world community in the issue of reforestation.
Ключевые слова: лесовосстановление, возобновление лесов, способы лесовосстановления, принципы лесного законодательства.
Keywords: reforestation, reforestation, methods of reforestation, principles of forest legislation.
Способность Земли производить жизненно важные восполняемые ресурсы должна поддерживаться, а там, где это практически желательно и осуществимо, восстанавливаться или улучшаться (содержание принципа рационального природопользования). Реализуется указанный принцип, среди прочих мер, и мероприятиями по восстановлению природных ресурсов. Наиболее ярко принцип рационального природопользования прослеживается в лесной отрасли в связи с необходимостью использования лесов, вовлечения их в товарный оборот и обязательным их восстановлением.
Леса покрывают почти 31% поверхности суши Земли и занимают около 4 миллиардов гектаров. Обезлесение Земли в результате вырубки, деградации и пожаров вызывает тревогу всего международного сообщества. Ведь леса занимают центральное место в процессе углеродного обмена между земными экосистемами и атмосферой и вносят огромный вклад в сокращение масштабов бедности.
Правовую основу восстановления лесов составляют международные и национальные акты. На международном уровне к таковым можно отнести Стратегический план по лесам (2017.), Документ Организации Объединенных Наций по лесам (2015), Нью-йоркская декларация по лесам (2014). Их правовой статус и основные идеи подтверждают мысль о превалирующем значении восстановления лесов в современном мире.
Так, 20 января 2017 года Организация Объединенных Наций (ООН) приняла первый в своей истории Стратегический план по лесам, подготовленный на специальной сессии Форума ООН по лесам. Одна из целей документа - увеличение площа-
ди мировых лесов на 120 млн га к 2030 году. План, принятый странами - членами ООН, предусматривает не только выращивание новых лесов, но и устойчивое управление уже существующими. «Это соглашение, поставившее целью увеличить территорию лесов к 2030 году, представляет собой смелое и прорывное решение, которое приняли 197 государств - членов Лесного форума, - прокомментировал директор форума Мано-эль Собрал Фильо. - Стратегический план ООН строится на целях Программы ООН по устойчивому развитию до 2030 года и предполагает необходимость решительных коллективных действий внутри и вне системы ООН, для того чтобы перемены стали реальными» [1].
К целям, перечисленным в Стратегическом плане, относятся: остановка обезлесения, улучшение условий жизни людей, чье благосостояние зависит от леса, укрепление международного сотрудничества в области финансирования программ сохранения массивов, создание политических и правовых условий для внедрения устойчивого управления лесами в странах -участницах соглашения, укрепление координации и сотрудничества по решению проблем леса на всех уровнях.
В резолюции 2006/49 от 28 июля 2006 года Экономического и Социального Совета ООН были определены глобальные цели и установлена договоренность работать на глобальном и национальном уровне, добиваясь прогресса в их осуществлении к 2015 году: обратить вспять тенденцию к утрате лесного покрова во всем мире посредством обеспечения неисто-щительного ведения лесного хозяйства, включая меры защиты, восстановления, облесения, лесовозобновления.
23 сентября 2014 года в Нью-Йорке на Саммите по климату была принята Нью-йоркская декларация по лесам. Участники Саммита пообещали к 2020 году наполовину сократить потери лесов и к 2030 году остановить эту тенденцию, в том числе с помощью лесонасаждений. В принятой Декларации содержится призыв к восстановлению более 350 миллионов гектаров лесов и лесонасаждений, общая площадь которых превышает территорию всей Индии.
Указанные акты, безусловно, имеют решающее значение в планетарном масштабе в деле борьбы с обезлесением, однако все они имеют «один недостаток» - обязательных норм, критериев, показателей, которых должна достичь каждая страна, в этих документах нет. В связи с этим большое значение имеет именно национальное законодательство, устанавливающее не только правовые основы лесовосстановления, но и закрепляющее механизм реализации норм, а также ответственность в случае несоблюдения необходимых требований.
В Российской Федерации в контексте указанных проблем интерес представляют статьи Лесного кодекса Российской Федерации, закрепляющие понятие, виды, порядок лесо-восстановления.
По общему правилу, установленному ЛК РФ лесовос-становление обеспечивает восстановление лесных насаждений и сохранение биологического разнообразия лесов.
Особое внимание хотелось бы уделить ст. 62 Лесного кодекса РФ в связи с недавними ее изменениями, что подтверждает интерес законодателя к этому процессу. Предыдущая редакция указанной статьи звучала следующим образом: «Ле-совосстановление осуществляется путем естественного, искусственного или комбинированного восстановления лесов». Данная статья устанавливает порядок, в соответствии с которым осуществляется восстановление лесов. Положения ч.1 ст.62 ЛК РФ предусматривают, что лесовосстановление осуществляется естественным, искусственным и комбинированным путем, то есть происходит нормативное закрепление технологических способов восстановления лесов.
Экологическое законодательство активно меняется и Федеральным законом от 19 июля 2018 г. была предложена новая редакция ст.62 ЛК РФ: «Лесовосстановление осуществляется естественным, искусственным или комбинированным способом в целях восстановления вырубленных, погибших, поврежденных лесов, а также сохранения полезных функций лесов, их биологического разнообразия»[2].
Помимо способов восстановления лесов, здесь очень четко представлены цели, их три:
1) восстановление вырубленных, погибших, поврежденных лесов;
2) сохранение полезных функций лесов;
3) сохранение биологического разнообразия
лесов.
Таким образом, под лесовосстановлением следует понимать процесс и мероприятия, направленные на возобновление лесной растительности в течение определенного промежутка времени, в целях восстановления вырубленных, погибших, поврежденных лесов, а также сохранения полезных функций лесов и их биологического разнообразия.
Данное понятие очень важно для лесного законодательства, поскольку затрагивает и оказывает большое влияние на фундаментальные основы - принципы лесного законодательства и права.
Общеизвестно, что принципы - это исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права. Принципы права есть то, на чем основаны формирование, динамика и действие права, что позволяет определить природу данного права[3].
С учетом роли принципов в построении не только отрасли законодательства, но и права, можно с уверенностью заключить, что принципы - это те основы, которые в процессе построения законодательства изменяются очень редко. В при-родоресурсном и экологическом законодательстве изменения принципов были связаны обычно с корректировкой терминологии принимающихся новых норм законов, не имеющих решающего значения именно в установлении принципов. Например:
1) в Земельный кодекс РФ произошло изменение терминологии с «к той или иной категории» на «к определенной категории»[4];
2) в ФЗ «О животном мире» произошла замена терминологии с «государственного контроля» на «государственный надзор»[5];
3) в ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» произошло приведение в соответствии терминологии - «окружающей природной среды» заменено на «окружающей среды»[6].
Следовательно, изменение принципов имеет большое значение как для подотрасли лесного права, так и для при-родоресурсного и экологического права в целом. В свете сказанного интерес представляет изменение принципов лесного законодательства, связанного с исследуемым вопросом.
Если мы обратимся к п.5 ст.1 ЛК РФ, то увидим, что в предыдущей редакции ЛК РФ в качестве принципа провозглашалось «воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов». В настоящее время данный принцип звучит иначе: принцип «сохранения лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения» [2].
Российское экологическое и природоресурсное законодательство отражает ситуацию в стране, и, законодатель, понимая, что проблема использования и охраны лесов стоит
достаточно остро, вносит соответствующие изменения в нормативные правовые акты на фундаментальном уровне, а именно в части совершенствования воспроизводства лесов и лесо-восстановления. Принцип сохранения лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства и лесоразведения, провозглашается основным принципом лесного законодательства Российской Федерации, на котором должны основываться все регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты Российской Федерации[7].
Как видим, новая формулировка принципа по содержанию получилась шире, нежели содержание этого же принципа в предыдущей редакции. В связи с чем возникает закономерный вопрос: каким же образом будет реализован принцип сохранения лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства и лесоразведения на практике?
В первую очередь данный принцип затрагивает важнейший аспект современного неистощительного лесопользования, как компенсационное лесовосстановление, направленное на комплексное сохранение российских лесов. В частности, существенно расширяется круг лиц, использующих леса с проведением рубок лесных насаждений, на которых возложена обязанность по лесовосстановлению и лесоразведению. Например, указывается, что лица, использующие леса для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации искусственных водных объектов и гидротехнических сооружений, строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, а также для переработки древесины и иных лесных ресурсов, обязаны выполнить работы по лесовосста-новлению и лесоразведению на площади, равной площади вырубленных лесов, не позднее чем через один год после рубки лесных насаждений.
Таким образом, в современную практику вводится принцип, к которому Федеральное агентство лесного хозяйства стремилось все последние годы - «на один гектар вырубок -один гектар лесовосстановления»[8].
Лесовосстановление осуществляется естественным, искусственным или комбинированным способом. Естественное восстановление лесов осуществляется вследствие как природных процессов, так и мер содействия лесовосстановлению. Искусственное восстановление лесов осуществляется путем создания лесных культур: посадки сеянцев, саженцев, в том числе с закрытой корневой системой, черенков или посева семян лесных растений, в том числе при реконструкции малоценных лесных насаждений. Комбинированное восстановление лесов осуществляется за счет сочетания естественного и искусственного лесо-восстановления. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года подчеркивает необходимость максимального использования естественной восстанови-
тельной способности лесов и увеличения объемов мероприятий по содействию естественному возобновлению.
Такое подробное регулирование и установление в нормативных актах способов лесовосстановления подводит к вопросу, какой способ является наиболее эффективным? Для того чтобы более детально вникнуть в суть данного вопроса, обратимся к сравнительному анализу способов лесовосстанов-ления в двух странах - в России и в Финляндии. Несмотря на то, что и Россия, и Финляндия применяют методы естественного и искусственного возобновления, между странами есть разительные отличия, касаемо доли применения упомянутых видов лесовосстановления. Если в Финляндии на долю искусственного возобновления приходится примерно 80% и на долю естественного - 20%, то в России эти показатели меняются местами. Такое положение складывается под влиянием технико-организационных, экономических, социальных факторов. Важнейшими критериями при выборе метода возобновления лесов являются величина затрат, рентабельность, гарантия успеха[9]. Таким образом, можно сделать вывод, что определяя метод возобновления и восстановления лесов нужно руководствоваться климатическими условиями того или иного региона, уровнем технической оснащенности, экономическим фактором.
Большое значение в регулировании лесовосстанов-ления приобретает вопрос финансового обеспечения этой деятельности. Лесовосстановление осуществляется на основании проекта лесовосстановления лицами, осуществляющими рубки лесных насаждений. Что касается арендованных лесных участков, то стоит отметить, что восстановление лесов производится только теми арендаторами, которые по договору осуществляют заготовку древесины - предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины.
Стоит подчеркнуть, что восстановление лесов требует специальных знаний, техники и технологий; это трудоемкая и сложная работа, которая включает в себя обследование лесного участка; проектирование лесовосстановления; отвод лесного участка; маркировку линий будущих рядов лесных культур; расчистку площади; корчевку пней; планировку поверхности лесного участка, проведение мелиоративных работ и т.д. По ранее действовавшему Лесному кодексу РФ 1997 г. лесопользователям, осуществляющим лесовосстановительные мероприятия по договору аренды помощь в выборе способов воспроизводства лесов, обеспечении посевным и посадочным материалами обязаны были оказывать лесхозы (основной орган управления лесами). Лесовосстановительные мероприятия на вырубках производились силами арендаторами за счет средств субъектов федерации и федерации; в целях повышения продуктивности лесов лесхозы были обязаны оплачивать выполненные арендаторами лесовосстановительные мероприятия. С 2007 года фи-
нансовая сторона вопроса по восстановлению лесов переложена полностью на арендаторов, что сразу негативно сказалось на объемах и результатах лесовосстановления [10].
Проблема финансирования лесовосстановления характерна не только для России. Во многих странах в связи с недостаточным выделением средств самим государством, используются средства благотворительных фондов и программ. Можно привести наиболее известные факты применения механизма такого финансирования:
1) в Европейском союзе по линии программы «Жизнь
- природа» выделяются средства на финансирование работ по восстановлению лесных районов, отнесенных к категории специальных природоохранных зон, а в рамках программы «Жизнь
- окружающая среда» финансируются подходы, основанные на методе неистощительного ведения лесного хозяйства.
2) механизм «ТеррАфрика», в рамках которого странам к югу от Сахары оказывается помощь в мобилизации ресурсов и увеличении объема выделяемых на согласованной основе инвестиций для распространения метода неистощи-тельного землепользования (в 2007 году на поддержку принципов механизма «ТеррАфрика» Глобальный экологический фонд одобрил выделение 150 млн. долл. США, предназначенных для осуществления программы стратегических инвестиций в обеспечение устойчивого землепользования);
3) один из последних и известных пример: 19 сентября 2019 года - «зеленая» инициатива Ant Forest («муравьиный лес») удостоена награды «Чемпионы Земли» 2019 года, высшей награды ООН в области охраны окружающей среды, за превращение добрых дел полумиллиарда людей в реальные посаженные деревья в одних из наиболее засушливых регионов Китая. С мо-
Библиография:
мента своего запуска в августе 2016 года, инициатива Ant Forest и её партнеры из числа НПО посадили около 122 миллионов деревьев в одних из наиболее засушливых регионов Китая, в том числе в районах Внутренней Монголии, Ганьсу, Цинхае и Шаньси. Посаженные деревья покрывают площадь 112 000 га (1,68 млн му); этот проект стал крупнейшей в Китае инициативой представителей частного сектора по посадке деревьев. К сожалению, на территории Российской Федерации пока не получили должного правового регулирования применение таких механизмов государственно-частного партнерства или просто поддержка частной инициативы.
Проведенное исследование позволило нам сформулировать следующий вывод. Законодательство России в сфере лесовосстановления нуждается в тщательном изучении и корректировке с учетом мировых тенденций в этой области - отход от государственного принуждения к восстановлению лесных ресурсов к поддержке такой деятельности. Такая необходимость признана и в международном сообществе: в марте Организация Объединенных Наций подчеркнула настоятельную необходимость защиты природных систем, которые поддерживают жизнь, провозгласив Десятилетие восстановления экосистем ООН c 2021 по 2030 год [11]. Определив восстановление экосистем (в том числе и лесных) как процесс восстановления экологической функции ландшафтов, озер и океанов, иными словами, повышение плодородности и продуктивности и способности экосистем удовлетворять потребностям общества. Это может быть реализовано, например, посредством естественного восстановления или путем посадки деревьев и других растений, что на территории России возможно посредством реализации принципа рационального использования и восстановления лесов.
1 . ООН утвердила первый план по борьбе с потерей леса // https://tass.ru/plus-one/3970580 дата обращения:26.11.2019.
2. Федеральный закон от 19 июля 2018г. №212-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения»// Рос. газ. 2018. № 160 (7623), 25 июля.
3. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.- С.151.
4. Федеральный закон от 22 июля 2008г. №141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» (в ред. от 3 июля 2016г.) // Доступ СПС Гарант.
5. Федеральный закон от 18 июля 2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 28 декабря 2016г.) // Доступ СПС Гарант.
6. Федеральный закон от 30.12.2008 № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) (в ред. от 29 июля 2017г.) // Доступ СПС Гарант.
7. В Лесной и Земельный кодексы и закон об охране окружающей стреды внесены изменения, направленные на сохранение лесов // URL: http://kremlin.ru/acts/news/58056; дата обращения:24.11.2019.
8. Президент России подписал закон о компенсационном лесовосстановлении // URL: https://forest.bashkortostan.ru/presscenter/news/39900/; дата обращения 26.11.2019.
9. Лесовосстановление на Северо-Западе Росси и сравнение с Финляндией // URL: https://www.booksite.ru/fulltext/leyn/onen/timo_leynonen.pdf; дата обращения 27.11.2019.
10. Абанина Е.Н., Тарасова Е.А. Рациональное природопользование и восстановление природных ресурсов: проблемы теории и практики // Право. Законодательство. Личность, 2014, № 1 (18) С: 102-107.
11. Китайская инициатива Ant Forest удостоена награды ООН «Чемпионы Земли» // URL: https://www.unenvironment.org/ru/novosti-i-istorii/press-release/kitayskaya-iniciativa-ant-forest-udostoena-nagrady-oon-chempiony; дата обращения 27.11.2019.
