ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ Текст научной статьи по специальности «Право»

Е.Н. Абанина,

кандидат юридических наук, профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии

E.N. Abanina,

Candidate of Law, Professor, Saratov State Law Academy elena-abanina@yandex.ru

DOI:

g

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО £ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ

ХОЗЯЙСТВОМ g

Аннотация: актуальность статьи обусловлена состоянием лесов в стране, о характеризующимся проблемами (многочисленные лесные пожары, хищническая незаконная рубка леса, недостаточное лесовосстановление и лесоразведение), влияющими | на количественные и качественные показатели лесного фонда. Причиной такого со- 3 стояния является несовершенство государственного управления, проявляющееся, в том 3 числе в непоследовательных и несогласованных решениях органов государственной 3 власти. Цель статьи заключается в анализе современной правовой системы лесного g законодательства, устанавливающей основы государственного управления лесным g хозяйством. В статье рассмотрены теоретические проблемы государственного g управления лесным хозяйством. В сравнительном аспекте исследованы категории J «управление лесным хозяйством», «управление лесами», «управление в области лесных о отношений», установлены их соотношение и взаимосвязь. Сформулировано определение ° «управление лесным хозяйством», определены его основные направления. Обозначены g дефекты законодательства в сфере управления и предложения по их устранению. Ис- g пользуемые методы исследования: анализ, синтез, диалектический метод. J

s

Ключевые слова: лес, лесное хозяйство, управление лесным хозяйством, управ- а

ление лесами. m

CS

Legal framework for modern state management *

of forestry I

&

о

Abstract: the relevance of the article is due to the state of forests in the country, g

characterized by problems affecting the quantitative and qualitative indicators of forests м (numerous forest fires, predatory illegal logging, insufficient reforestation and afforestation). The reason for this state is the imperfection of public administration, which is manifested, inter alia, by inconsistent and inconsistent decisions of public authorities. The purpose of

the article is to analyze the modern legal system of forestry legislation, which establishes ^ the foundations of state forestry management. The article deals with the theoretical problems of state forestry management. In a comparative aspect, the categories «forest

ь

9*

management», «forest management», «management in the field of forest relations» have u been investigated, their correlation and interrelation have been established. The definition ï of «forest management» is formulated, its main directions are determined. Defects in the legislation in the field of management are identified and proposals for their elimination are formulated. Research methods used: analysis, synthesis, dialectical method.

Keywords: forest, forestry, forest management.

Внутренние и внешние причины, влияющие на состояние лесов России (увеличившиеся темпы незаконных рубок; растущее с каждым годом, но скрываемое количество лесных пожаров; большая площадь земель лесного фонда, пройденного огнем, и несоизмеримый возмещению ущерб, причиненный лесными пожарами; постоянно изменяющееся лесное законодательство; непродуманные лесные реформы и др.), диктуют необходимость разработки и принятия новых решений по изменению сложившейся ситуации: как минимум следует исправить последствия предыдущих решений и реформ, которые мы наблюдаем в настоящее время; как максимум - заложить основы стабильного лесного хозяйства в России. Стратегически верным первым шагом было бы изменение модели управления лесным хозяйством.

В юридической и специальной лесохозяйственной литературе достаточно часто исследуются проблемы управления лесным хозяй-Р) ством в его отдельных направлениях (рациональное использование, ^ охрана, защита и воспроизводство лесов). Первое, на что обращают 0; внимание авторы, отсутствие единого понимания терминов в этой § сфере. Встречаются такие словосочетания, как «управление лесным § хозяйством» [1; 2], «управление лесами» [3], «управление в области 5 лесных отношений» [4; 5], «управление в области использования ^ и охраны лесов» [6], «лесоуправление» [7; 8] и др. Подчеркивая ^ справедливость замечания Н.Г. Жаворонковой и Г. В. Выпхановой § о том, что «.. .такой терминологический ряд не способствует единому пониманию государственного управления в данной области» [4], с- отметим, что отсутствие единого теоретического понимания связано ^ с отсутствием единого подхода к указанной категории в нормативных ц- правовых актах.

§ Основной нормативный акт лесного законодательства - Лесной ко-О декс РФ (далее - ЛК РФ) содержит специальную главу 10, именуемую ^ «Управление в области использования, охраны, защиты, воспроизвод-С ства лесов, лесоразведения», которая раскрывает перечень функций, выступающих основой управления (планирование, учет, инвентари-32 зация и административное обследование лесов), а также перечень основных документов лесного планирования и проектирования (лесной СЧ план, лесохозяйственный регламент, проект освоения лесов, проект ® лесовосстановления, проект лесоразведения). Предыдущая глава ^ кодекса - «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области лесных отношений» - содержит перечень полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровня, полномочий органов

местного самоуправления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, лесоразведения (которые являются лесными отношениями в соответствии со ст. 3 ЛК РФ) [9].

Обратим внимание на проблему, имеющую значение при характеристике лесного законодательства, устанавливающего правовые основы всех видов деятельности в сфере лесных отношений, в том числе в части регулирования вопросов управления, - на дефекты законодательства. Статья 84 ЛК РФ в ч. 1 содержит закрытый перечень о полномочий органов местного самоуправления в области лесных | отношений, а именно в области использования лесов, их охраны § от пожаров, осуществления муниципального лесного контроля, § учета древесины (нет полномочий в области воспроизводства лесов, § лесоразведения). В ч. 2 данной статьи допускается делегирование .§ отдельных государственных полномочий в области использования, | охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном I законодательством Российской Федерации, где также нет указания 3 на делегирование полномочий в области лесоразведения. Исходя § из буквального толкования статьи, можно сделать вывод, что органы ]| местного самоуправления не осуществляют свои полномочия в об- о ласти лесоразведения. В то же время, в соответствии с Правилами ^ лесоразведения, утвержденными Приказом Минприроды России ° от 30 июля 2020 г. .№ 541, среди субъектов, уполномоченных осущест- ^ влять лесоразведение на основании проекта лесоразведения, названы |

03

органы местного самоуправления, которые ведут эту деятельность ^

в пределах полномочий, определенных в соответствии со ст. 84 ЛК РФ, §

в рамках мероприятий по лесоразведению [10]. §

В результате мы наблюдаем несогласованность общего и специ- |

ального нормативных актов по установлению границ государственного *

и местного управления в области лесных отношений. На наш взгляд, §

эта ошибка носит технико-юридический характер. При внесении о

изменений в ЛК РФ в части совершенствования законодательства | Российской Федерации в сфере лесовосстановления и лесоразведения

в 2018 г., текст кодекса был скорректирован с учетом того, что меропри- 33

ятия по лесоразведению вошли в состав лесных отношений. Однако, ^

как видим, не все статьи закона были изменены в соответствии с но- I

вовведением. В целях формирования единой правоприменительной ^

практики и недопущения спорных моментов в вопросах возложения |

полномочий на органы местного самоуправления, не предусмотрен- | ных ст. 84 ЛК РФ, имеет смысл скорректировать названную статью, дополнив перечень полномочий органов местного самоуправления полномочиями в сфере лесоразведения.

Среди документов, имеющих важное значение в настоящий период и упоминающих вопросы управления, можно назвать Стратегию развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 г., утвержденную Распоряжением Правительства РФ 11 февраля 2021 г. [11]. В Стратегии в специальном разделе «Государственная система управления лесами» дается характеристика современной модели управления лесным хозяйством. В системе управления всем лесным хозяйством упоминается «управление лесами как государственной собственностью» и «устойчивое управление лесами» как принцип, на основе которого ведется лесное хозяйство. Стратегия закрепляет в качестве одного из этапов реформирования лесного комплекса совершенствование государственной системы управления лесами, используя понятие «управление лесами» как управление государственным ;0 имуществом и управление конкретными видами лесов: городскими лесами, лесами «зеленого пояса» вокруг населенных пунктов. В свя-^ зи с указанными положениями Стратегии можем предположить, что 0; управление лесным хозяйством, являясь общей категорией, среди § прочих направлений (например управление в сфере использования § лесов посредством осуществления полномочий по предоставлению 5 лесных участков в пользование для реализации приоритетных ин-^ вестиционных проектов в области освоения лесов) включает в себя ^ управление лесами как имуществом.

§ Следующий документ, составляющий правовую базу управления лесным хозяйством, - Основы государственной политики в области с- использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской ^ Федерации на период до 2030 г., утвержденные Распоряжением ц- Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. [12]. Среди целей государ-^^ ственной политики Основы закрепляют «эффективное управление О лесным сектором». Для достижения этой цели предусматривается ^ «совершенствование системы разграничения полномочий органов С государственной власти разного уровня и органов местного самоуправления в области лесных отношений». Представляется, что 34 в данном документе допущена подобная терминологическая неточность, как и в ст. 84 ЛК РФ. Это связано с невключением в основные СЧ направления политики в области использования, охраны, защиты ® и воспроизводства лесов «лесоразведения», в то время как для обо-^ значения задач в управлении используется словосочетание «лесные отношения», включающие в себя лесоразведение по ЛК РФ. Такую неточность можно объяснить временем принятия документа. Основы политики утверждены в 2013 г., а лесоразведение признано составной частью лесных отношений в 2018 г. На наш взгляд, с учетом важности

работ по лесоразведению в целях увеличения лесистости территории это направление должно быть приоритетным наряду с охраной, защитой и воспроизводством лесов, что требует корректировки Основ государственной лесной политики. Говоря о соотношении понимания системы управления в данном документе, можем прийти к выводу, что они соотносятся как часть и целое - в рамках управления лесным

сектором (целое) осуществляется управление в области лесных от- I

ношений (часть). 3о

Важным документом, обозначающим пути развития лесного |

хозяйства, является государственная программа «Развитие лесно- §

го хозяйства», утвержденная Постановлением Правительства РФ §

от 15 апреля 2014 г., в составе которой реализуется специальная под- §

программа «Стратегическое управление лесным хозяйством» [13]. .§

Одной из целей развития лесного хозяйства является достижение |

устойчивого лесоуправления (как принципа международного и рос- 3

сийского права). Достигается эта цель решением определенных задач, 3

среди которых задача по повышению эффективности государствен- §

ного управления лесами. Логическая цепочка выглядит следующим 1

образом: повышение эффективности государственного управления о

лесами ведет к устойчивому лесоуправлению, что формирует устой- 5

чивое управление лесным хозяйством. Очевидно, что, как и в ранее ^

3

представленных документах, в госпрограмме нет терминологической ^

ясности в понимании, кто и чем будет управлять для развития лесного | хозяйства.

С учетом содержания приведенных актов предлагаем определить §

место и содержание государственного управления лесным хозяйством §

следующим образом. Лесное хозяйство является составным элементом |

лесного комплекса России наряду с лесной промышленностью. При *

этом лесное хозяйство является видом экономической деятельности, §

в рамках которой осуществляется система мероприятий, направ- о

ленных на воспроизводство лесов, охрану их от пожаров и защиту | от вредных организмов и иных негативных факторов, регулирование

использования лесов и учет лесных ресурсов, в целях удовлетво- 35

рения потребностей экономики в древесине и другой лесной про- ^

дукции при сохранении экологических и социальных функций леса. 1

Следовательно, государственное управление лесным хозяйством - это ^

организационно-правовая деятельность исполнительных органов го- |

сударственной власти, направленная на регулирование использования | лесов, учет лесных ресурсов, воспроизводство лесов, лесоразведение, охрану и защиту лесов. В рамках этой системы управления лесным хозяйством можно выделить отдельные направления:

1) управление лесами как государственной собственностью;

2) управление использованием лесов;

3) управление охраной лесов от пожаров;

4) управление защитой лесов от вредных организмов;

5) управление воспроизводством лесов и лесоразведением.

Объектом управления выступают общественные отношения, подлежащие упорядочению или поддержанию условий их существования в лесной сфере, а именно отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения в соответствии со ст. 3 ЛК РФ).

Субъектами управления являются уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов. При этом решающее значение имеет наличие :0 специализированного федерального органа управления лесным хоР) зяйством, чья основная задача заключается в организации лесного ^ хозяйства, то есть в организации лесопользования, охраны, защиты, 0; воспроизводства лесов, лесоразведения.

§ Для России как для страны, в недавнем прошлом обладающей § большими запасами лесных ресурсов, несмотря на ухудшение состо-^ яния лесного хозяйства, важно не потерять весь лес. Преобразования ^ в лесном законодательстве затронули всех субъектов лесных отноше-^ ний, от обычных граждан и юридических лиц (лесопользователей) § до федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере лесных отношений. Принципиально важно с- выстроить логичную, оправданную систему управления лесным ^ хозяйством, способную обеспечить не только экономическую соц- ставляющую устойчивого развития, гарантировав стабильный доход § от лесной отрасли, но и экологическую - восстановить качественные О характеристики леса, их полезные глобальные функции.

э

С Список литературы:

1. Петюкова, О.Н. К вопросу о развитии предпринимательства в лесном 36 хозяйстве с учетом законодательства о городских лесах / О.Н. Петюкова,

- Е.А. Гребнева // Современный юрист. - 2019. - № 4. - С. 113-123.

¡^ 2. Абанина, Е.Н. Государственное управление лесным хозяйством

^ в России / Е. Н. Абанина // Евразийский юридический журнал. - 2016. - № 1 М (92). - С. 327-329.

3. Оленина, Т.Ю. Правовые аспекты устойчивого управления лесами / Т. Ю. Оленина // Российская юстиция. - 2016. - № 1. - С. 25-28.

4. Жаворонкова, Н.Г. Правовые проблемы и направления совершенствования государственного управления в области лесных отношений / Н.Г. Жаворонкова, Г.В. Выпханова // Lex russica. - 2018. - № 2. - С. 78-93.

5. Винницкий, А.В. Право общего пользования в системе субъективных публичных прав / А.В. Винницкий // Административное и муниципальное право. - 2018. - № 12. - С. 1-16.

6. Быковский, В.К. Функции государственного управления в области использования и охраны лесов / В.К. Быковский // Юрист. - 2015. - № 7.

- С. 12-14.

7. Шлямина, А.А. Приграничное сотрудничество России и Финляндии

в области лесопользования и охраны лесов: правовая характеристика / §

А.А. Шлямина // Экологическое право. - 2020. - № 2. - С. 32-35. §

8. Шуплецова, Ю.И. Правовое регулирование лесных отношений § в Российской Федерации: монография / Ю.И. Шуплецова. - М.: Контракт, 5 2018. 216 с. 5

9. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ § (в ред. от 9 марта 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. §

- № 50, ст. 5278; 2021. - № 11, ст. 1700. §

10. Об утверждении Правил лесоразведения, состава проекта лесораз- | ведения, порядка его разработки: приказ Министерства природных ресурсов 5 и экологии РФ от 30 июля 2020 г № 541 // Официальный интернет-портал пра- о вовой информации. - URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 26.11.2020). О

11. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 ° года: распоряжение Правительства РФ от 11 февраля 2021 г. № 312-р // Собр. | законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 8, ч. 2, ст. 1398. о

12. Об Основах государственной политики в области использования, 5 охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период 3 до 2030 года: распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2013 г № 1724-р 3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 40, ч. 3, ст. 5096. §

13. Об утверждении государственной программы Российской Федерации |§ «Развитие лесного хозяйства»: постановление Правительства РФ от 15 апре- 5 ля 2014 г № 318 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 18, 3 ч. 2, ст. 2164. £