CC BY
1413. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. №21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. №10. Ст. 1391.
14. См. напр.: Закон Краснодарского края от 12 марта 2007 г. №1204-КЗ «О денежном содержании государственных гражданских служащих Краснодарского края» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2007. №51 (122). 16 марта.
15. Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность государственных служащих, обусловленная оценкой эффективности служебной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. №4. С. 3235.
ХАХАЛЕВА ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия ([email protected]).
ВОЛКОВА ВИКТОРИЯ ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия ([email protected]).
HAHALEVA, ELENA V. - Doctor of Law, Professor, Department of Administrative and Financial Law, North Caucasus branch of Russian Academy of Justice (Krasnodar).
VOLKOVA, VIKTORIA V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Administrative and Financial Law, North Caucasus branch of Russian Academy of Justice (Krasnodar).
УДК 342.951
БУТЬКО Л.В., ЛЕПЕШКИНА О.В. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПОТРЕБЛЕНИЯ: НЕОБХОДИМОСТЬ КОНЦЕПТУАЛЬНОГО ОБНОВЛЕНИЯ
Ключевые слова: потребительские права, правовая основа защиты прав потребителей, концептуальные начала.
В статье сформулированы элементы структуры концепции потребительских прав, контрольных механизмов их защиты, дан обзор критических замечаний правового регулирования контроля в сфере защиты прав потребителей, сформулированы предложения по его совершенствованию. Обоснован вывод о том, что влияние существующих норм права на механизмы защиты прав потребителей не может быть признано эффективным. Необходимы более радикальные регламентационно-правовые меры не просто по совершенствованию механизмов защиты прав потребителей, а по коренному концептуальному и регулятивному преобразованию контроля в потребительской сфере.
BUTKO, L.V., LEPESKINA, О.У. LEGAL REGULATION OF CONTROL IN THE SPHERE OF CONSUMPTION: THE NEED TO
CONCEPTUALE UPDATE
Keywords: consumer rights, legal basis of the protection of the consumers rights, the conceptual beginnings.
In the article defines the elements of the structure of the concept of consumer rights, controlling mechanisms of its protection, given the overview of the criticisms of the legal regulation of control in the sphere of consumer rights protection, formulates the proposals for its improvement. It is substantiated the conclusion that the impact of the existing norms of law on the consumer rights protection mechanisms can not be considered effective. Needed more radical regulatory-legal measures not only on improving the mechanisms for the protection of consumer rights and to radically conceptual and regulatory control of the transformation in the consumer sector.
Правовая основа сферы защиты прав потребителей, имея глубокие исторические корни [1], в ее современной интерпретации формировалась в условиях конституционных преобразований последних десятилетий [2]. Состояние нормативных актов, равно как и анализ научной литературы свидетельствуют о том, что данной сфере, в целом, включая аспекты контрольной деятельности, уделяется явно недостаточное внимание [3], [4, с.5]. К примеру, правовой статус, компетенция, формы и способы реагирования на факты нарушения прав потребителей, ответственность государственных структур, уполномоченных в рассматриваемой сфере, урегулированы не последовательно и не полно. Серьезные замечания вызывает регламентация экономических гарантий защиты прав потребителей, как одного из важных компонентов контроля [4, с.5-6].
Существуют разночтения не только в понимании самой категории защиты прав потребителей, но и в вопросах признания, соблюдения и контроля потребительских прав. В контрольных механизмах защиты весьма скупо обеспечена опора на такие неотъемлемые ценности конституционно-правового статуса человека и гражданина как свобода, равенство, справедливость и другие, нравственные и юридические категории. Более того, ценности контрольной деятельности в разных аспектах ее понимания и применения [5, с. 93-95] не исследованы в контексте защиты прав потребителей. Такие ценности, к примеру, представлены в дефинитивном анализе соотношения финансового контроля и контрольно-счетной деятельности в контексте их единства как комплексной системы. Сказанное свидетельствует о наличии проблем не только регулятивного, но и концептуального обеспечения контроля в сфере защиты прав потребителей, требующих научного разъяснения.
Важная роль в обеспечении перечисленных выше ценностей принадлежит концептуальному обоснованию контроля защиты прав потребителей, как самостоятельного правового явления, его понятийного и содержательного оформления с учетом его научной взаимосвязи с общетеоретическими концептами правового статуса личности и контроля как формы государственной юридической деятельности. Концептуальные основы потребительских прав берут свои начала, прежде всего, в теории прав человека и гражданина, его основных свобод. Следует также учитывать, что защита нарушенных интересов в сфере потребления становится возможной в связи с функционирование специализированных государственных и общественных структур, наделенных соответствующими контрольными полномочиями в сфере защиты прав потребителей. Деятельность таких субъектов содержит признаки контроля как особого вида юридической деятельности [5, с. 144-145].
Таким образом, доктринирование контроля защиты прав потребителей должно включать несколько самостоятельных компонентов. Во-первых, это теоретические положения, ориентированные, прежде всего, на компоненты учения о правовом положении личности: его принципы, организационные механизмы реализации прав и свобод, гарантии реализации, формы и способы их защиты, рассмотренные через призму содержания и особенностей потребительских прав.
В этом контексте полагаем, что концептуальные основы контроля защиты прав потребителей должны опираться на такие положения, как: дефинирование потребительских прав, определение их места в системе прав, свобод и обязанностей личности, соотношение с другими видами прав и свобод; определение их юридического содержания и особенностей; принципы реализации и защиты потребительских прав; условия и система гарантий реализации и защиты потребительских прав; организационные механизмы, посредством которых обеспечивается не только реализация потребительских прав, но и контроль их защиты; отличительные черты форм и способов защиты потребительских прав. Именно такая теоретическая платформа обеспечит возможность унифицированного использования уже сложившихся контрольных механизмов защиты прав и свобод граждан, применить их к рассматриваемой сфере и позволит избежать ошибок и пробелов в правовом регулировании.
Во-вторых, концептуальные основы контроля защиты прав потребителей должны содержать положения, разъясняющие общетеоретические положения контроля как формы государственной юридической деятельности с целью установления ее специфики в рассматриваемой сфере, обеспечения конкретности ее правового регулирования и устранения имеющихся в этом вопросе пробелов и недостатков.
Но если мы обратимся к базовому закону [6] в этой сфере, то обнаруживается весьма скромное внимание законодателя к регулированию, как самой совокупности потребительских прав, так и деятельности государственных и общественных структур в сфере защиты прав потребителей. Причем, не усматривается внимание законодателя не только к целенаправленной контрольной деятельности, как к обязательному их компетенционному компоненту, но и к функционированию их в целом. В законе весьма скромно перечислены основные элементы системы федеральных органов, осуществляющих
контроль и надзор в потребительской сфере; основные направления их деятельности и ограниченный перечень полномочий на федеральном и региональном уровнях. И если система государственных органов представлена в этом законе более или менее удовлетворительно (ст. 40), то основные направления их деятельности, а главное -полномочия, такой оценки явно не заслуживают. Они нацелены в основном на контроль за деятельностью по изготовлению предпринимателями, изготовителями и другими участниками сферы услуг производимой ими продукции, за соблюдением перечисленными субъектами обязательных требований к товарам, работам, услугам.
Таким образом, интересы самого потребителя при таком подходе в должной мере не учитываются, поскольку остаются на втором плане, и в конечном итоге не обеспечиваются. Имеет место недооценка ценности самих потребительских прав. Следует также констатировать, что в данном случае просматривается действие той же закономерности в развитии современного российского права и законодательства, которая ранее уже была нами обоснована и неоднократно подчеркивалась [7], [8], [9], [10]. Ее суть, во-первых, в нехватке дефинитивной проработанности принимаемых законов, во- вторых, «вызывает сожаление необеспеченность их смысловой эквивалентности, наличие информационной избыточности. Политические, социально-экономические и правовые реформы, осуществляемые в России, требуют существенного обновления законодательства. Но опыт последних лет показывает, что все усилия по обновлению приводят лишь к значительному увеличению количества законов и иных нормативных актов, как на федеральном, так и региональном уровнях. Что же касается качества законов, то оно снижается, прежде всего, в результате внутренней несогласованности и противоречивости норм права» [11].
Кроме указанных двух компонентов концептуальных основ контроля в сфере защиты прав потребителей, имеет место еще одна их составляющая, которую следует усматривать в сути и содержании государственной политики в рассматриваемом пространстве жизнедеятельности человека - потребительской среде.
Поддерживая приверженность к разнообразным направлениям государственной политики (вопросам отдельных видов государственной политики посвящены труды многих дореволюционных [12] [13] и современных российских ученых[14] [15] [16] [17]), мы предлагаем в ее оценках в сфере контроля защиты прав потребителей, как и ранее, опираться «на соответствующий понятийный аппарат, руководствоваться историческим отечественным и зарубежным опытом, учитывать состояние современного правозащитного законодательства и практику его применения» [18, с. 47]. С учетом этого кроме трех предложенных ранее блоков «правовых, организационных и социально-экономических мер, осуществление которых будет способствовать повышению эффективности действующей системы государственной защиты прав потребителей» [18, с.51-52] представляется необходимым актуализировать отдельный блок контрольных мер. При этом их направленность должна быть сориентирована: во-первых, на усиление юридической ответственности контролирующих субъектов; во-вторых, на активизацию антикоррупционной борьбы при осуществлении контрольной деятельности; в-третьих, на совершенствование форм, способов и средств осуществления контрольной деятельности, процессуальных приемов выявления и фиксации правонарушений.
Полагаем, что такая усложненная конструкция концептуальных основ контрольной деятельности в сфере защиты прав потребителей должна быть использована российским законодателем при обновлении правозащитного законодательства. В качестве обоснования приведем некоторые аргументы аналитического плана.
Считаем необходимым подчеркнуть, что ценностная характеристика потребительских прав, как и любых иных прав человека и гражданина, равно как и принципов свободы, равенства, справедливости при их реализации, обеспечивается посредством акта их признания государством в своем законодательстве, обществом - действующими в нем социальными нормами, международным сообществом - в его основополагающих актах, регламентирующих основные свободы и права человека. То или иное правовое явление
приобретает свой ценностный статус только в результате такого признания и лишь в той мере, в какой они содержат в себе момент признания [19].
Обратившись к анализу норм российского права, убеждаемся в том, что отправной нормой в этом вопросе является ст. 2 Конституции РФ, в которой установлена обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Важно отметить, что этой нормой установлено единство трех неразрывно связанных правомочий - не только по признанию, но и по соблюдению и защите прав и свобод. В равной степени должно быть обеспечено взаимосвязанное исполнение обязанности по их реализации. Такую диалектику отмечает М.В. Мархгейм, подчеркивая, что «конституционное употребление термина «обязанность» в контексте статьи 2 Конституции Российской Федерации ориентирует на восприятие этих трех элементов в единстве» [20, с.26].
Если с указанных позиций попытаться оценить нормы законодательства о защите прав потребителей, то такое единство представляется нарушенным. Прежде всего, это подтверждается тем, что возможность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав потребителей (их территориальных органов), а также иных федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), осуществляющих функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), быть привлеченными судом к участию в деле или вступать в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей, не облечена в императивную норму. Потому обязательность участия государственной правозащитной структуры в главном механизме защиты нарушенных прав гражданина - в судебном, остается не гарантированной. Выбор на участие остается не за тем, чьи права нарушены, а за государственной структурой, для которой защита нарушенного права приобретает статус всего лишь возможности, но не обязанности.
Такой же, по сути, декларативный характер имеет и норма закона, предписывающая федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики в области защиты прав потребителей, давать разъяснения по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, поскольку в законе отсутствуют указания по процедуре обращений к названному субъекту за такими разъяснениями. Более того, практика свидетельствует о том, что даже если такое обращение последует, то отсутствуют примеры того, что ответ на него носит характер разъяснения как элемента в процедуре толкования нормы права. Поэтому данную норму следует считать исключительно фиктивной.
Не дают достаточных гарантий и нормы права, устанавливающие основные направления деятельности органов государственного контроля и надзора в области защиты прав потребителей, поскольку параметры такого правового регулирования не дают представления о полномочиях указанных органов, реализуя которые можно было бы защитить права потребителей, не позволяют выстроить взаимоотношения между пострадавшим потребителем и нарушившим его права продавцом или изготовителем.
Обратившись к проблеме дефинитивного обеспечения триединства элементов обязанности государства, убеждаемся в том, что позиция конституционно-правового обоснования в этом вопросе представляется не достаточно обоснованной. Аксиоматичной можно признать лишь обязанность государства по признанию прав и свобод, соглашаясь с суждением М.В. Мархгейм в том, что «исходя из конституционных положений, прерогатива признания прав и свобод человека и гражданина принадлежит государству и его законодательным органам» [20, с.27].
Что же касается правового дефинирования содержания категории «соблюдение», то в этом вопросе законодатель пошел по пути не допущения принятия законов, отменяющих или ущемляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ) и потому
их ограничение федеральным законом допустимо лишь «в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Кто же относится к категории «других лиц», забота о нравственности, здоровье, правах и законных интересах которых возведена в ранг целей защиты? Такая очевидная неопределенность субъектного состава и приводит к судебному произволу при принятии решений по делам о защите прав потребителей, когда суд не связан обязанностью защитить нарушенные права, а опять же обладает альтернативой выбора.
Еще более размытой представляется позиция законодателя при определении категории «защита прав», которой посвящены, как правило, лишь нормы-цели, нормы-принципы. Такой подход породил и научную неопределенность авторов в вопросе дефинирования данного правомочия. Четко разграничиваются охрана и защита прав и свобод, первая из которых адресована ненарушенным правам, а вторая - нарушенным. Н.И. Матузов на этот счет еще в прошлом веке отметил, что «охрана и защита субъективного права или охраняемого законом интереса - не одно и то же: охраняются они постоянно, а защищаются только тогда, когда нарушаются. Защита есть момент охраны, одна из ее форм. Эти понятия не совпадают» [21].
Попытаемся представить себе действие этих категорий в нашумевших ситуациях с продажей изготовленных подпольно алкогольных напитков (ноябрь-декабрь 2015 года) и убедимся в том, что система государственной охраны не работает. Защита же в том положении, когда люди уже погибли, оказывается не нужной, а по отношению к оставшимся в живых или еще не успевшим купить такой продукт она должна расцениваться как охрана. Потому различать их можно чисто теоретически, практическое значение такого различия весьма условно и потому сознанием человека, чьи права нарушены, не воспринимается.
Предложенный обзорный анализ свидетельствует о том, что влияние существующих норм права на механизмы защиты прав потребителей не может быть признано эффективным. Необходимы более радикальные регламентационно правовые меры не просто по совершенствованию механизмов защиты прав потребителей, а по коренному концептуальному и регулятивному преобразованию контроля в потребительской сфере, наполнению их функционирования большей императивностью и усилением ответственности государственных структур за возложенные на них обязанности. Контроль должен быть организован системно и потому определяться как сложно-системный процесс, включающий совокупность организационных, процессуально оформленных действий, слаженно и скоординировано осуществляемых уполномоченными субъектами, нацеленных на достижение результата контроля, предусмотренного правовыми нормами.
Литература и источники:
1. Лепешкина О.В., Лепешкин Е.Б. Истоки государственно-правового регулирования защиты прав потребителей // Психология. Экономика. Право. 2014. № 1. С. 86.
2. См.: Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»// Сз РФ. 1999. № 14. 1650; Закон РФ от 7.02.1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766; Федеральный закон от 2.01.2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 150; Федеральный закон от 17.09.1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4736; Федеральный закон от 9.01.1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141; Постановление Правительства РФ от 24.07. 2000 г. № 554 «Об утверждении Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295. и др.
3. Бутько Л.В., Лепешкина О.В. К вопросу о достаточности и обоснованности методологии исследования государственно-правовых явлений // Труды Кубанского государственного аграрного университета. Серия: Право. 2009. № 1(4). С.5.
4. Бутько Л.В., Лепешкин Е.Б. Некоторые проблемы правового регулирования защиты прав потребителей в Российской Федерации // Труды Кубанского государственного аграрного университета. Серия: Право. 2011. № 1(7). С. 5.
5. Бутько Л.В., Курдюк П.М., Бутько В.В. Контрольно-счетная деятельность в России: вопросы теории. Монография. Краснодар: Кубанский государственный аграрный университет, 2008.
6. Закон РФ от 7.02.1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766.
7. Бутько Л.В. Современное значение некоторых аспектов теорий законности и правового государства // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 7 (74). С. 52-56.
8. Бутько Л.В. Обоснование изменений основных направлений конституционной реформы в России на современном этапе преобразований // Очерки новейшей камералистики. 2015. № 4. С. 13-19.
9. Бутько Л.В., Лепешкина О.В. Соотношение интернационализации и традиционализма в праве. Право и государство в современном мире: состояние, проблемы, тенденции развития. Материалы Международной научно-теоретической конференции - III Международные Мальцевские чтения - памяти Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, Члена-корреспондента РАН, доктора юридических наук, профессора Г.В. Мальцева. Белгород. 21-22 апреля 2016 г. Москва-Белгород, 2016. С. 25-33.
10. Бутько Л.В., Лепешкина О.В. Некоторые причины недостаточности эффективности права в контексте его трансформации. Материалы международной научной конференции «Проблемы эффективности права в современной России» 7 октября 2016 г. - Кубанский государственный университет. Краснодар, 2016. Т.1. С. 65.
11. Бутько Л.В. Концептуальные основы контрольных механизмов в сфере правотворчества // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. №3(22). С. 39.
12. Лист Ф. Задачи уголовной политики. СПб., 1895.
13. Гогель С.К. Курс уголовной политики в связи с уголовной социологией. СПб., 1910.
14. Малько А.В. Теория правовой политики. М., 2012.
15. Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в 1800-1850 гг.: деятели, идеи, институты: монография. Екатеринбург, 2005.
16. Бакарждиев Я.В. Теоретико-методологические основы исследования юридической политики: монография. Курган, 2008.
17. Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права. Волгоград, 2009.
18. Лепешкина О.В., Лепешкин Е.Б. Современные тенденции реализации государственной политики в сфере защиты прав потребителей // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 4 (34).
19. Максимов С.И. Правовая реальность: опыт философского осмысления. Харьков, 2002. С. 277.
20. Мархгейм М.В. Конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Дисс... докт. юрид. наук. М., 2005.
21. Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С 130-131.
БУТЬКО ЛЮДМИЛА ВАСИЛЬЕВНА - доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия ([email protected])
ЛЕПЕШКИНА ОЛЬГА ВИКТОРОВНА - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина ([email protected])
BUTKO, LYUDMILA V. - Doctor of Law, Professor, Department of administrative and financial law, North-Caucasian branch of Russian state University of justice.
LEPESHKINA, OLGA V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of theory and history of state and law, Kuban State Agrarian Universit after named I.T. Trubilin.
УДК 342.92:342.922
СОЛОВЬЕВА С.В., ЧЕБОТАРЕВА И.Ю. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЛИЦА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАДЕРЖАНИЯ
Ключевые слова: административное задержание, права и обязанности граждан, механизм защиты прав и свобод
В статье рассматриваются некоторые теоретические аспекты механизма защиты прав лица, в отношении которого применена мера административного обеспечения производства по делам об административном правонарушении - административное задержание, вопросы основания его применения и вопросы законодательного закрепления перечня прав и обязанностей такого лица.
SOLOVJOVA, S.V., CHEBOTARJOVA, I.Y. ADMINISTRATIVE-LEGAL MECHANISM OF PROTECTION OF THE RIGHTS OF A PERSON IN THE EXERCISE OF ADMINISTRATIVE DETENSION
Keywords: administrative detension, the rights and duties of citizens, the mechanism of protection of rights and freedoms.
