CC BY
10УДК 342.9
ХАХАЛЕВА Е.В., ВОЛКОВА В.В. ОБОСНОВАННОСТЬ ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ КАК ОСНОВА РЕАЛИЗАЦИИ ПООЩРИТЕЛЬНЫХ НОРМ В ОТНОШЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Ключевые слова: государственный служащий, орган государственной власти, орган государственного управления, оценка кадров, поощрение работников, административные правонарушения, поощрение государственных служащих.
В статье предлагается учитывать обоснованность возбуждения дел об административных правонарушениях при поощрении государственных служащих, что позволит выделить работников, добившихся наилучших результатов. Обоснован вывод о том, что правовые механизмы морального и материального поощрения и стимулирования госслужащих могут обеспечить сведение к минимуму наличие рисков, ведущих к необоснованной деятельности в обозначенной сфере, а именно несоблюдение требований норм законодательства, наличие коррупционных факторов, конфликтов интересов, необоснованного возбуждения административных дел.
HAHALEVA, E.V., VOLKOVA, V.V.
THE VALIDITY OF INITIATION OF CASES ABOUT THE ADMINISTRATIVE OFFENCES AS THE BASIS OF REALIZATION OF THE PROMOTION NORMS WITH RESPECT TO STATE SERVANTS
Keywords: public servant, state power authority, state management authority, staff evaluation, promotion of employees, administrative offense, the promotion of state servants.
In the article proposes to consider the validity of initiation of cases about the administrative offences at the promotion of state servants that will allow highlights the employees who achieved the best results. It is substantiated the conclusion that the legal mechanisms of moral and material promotion and stimulate of state servants can provide to minimize the presence of risk, leading to undue activity in the designated area, namely non-compliance of the legislation, the presence of corruption factors, conflicts of interests, undue initiation of administrative cases.
На сегодняшний день наиболее актуальной задачей для работодателей является проведение такой кадровой политики, когда целью всей деятельности по управлению персоналом определяется наилучшее удовлетворение растущих потребностей каждого члена организации, обеспечивающее лучшее, чем у конкурентов, удовлетворение потребностей работника. Результатом данной деятельности должно стать повышение эффективности и результативности труда, достижение стратегических целей организации. Государственным органам, соответственно, тоже нужен самый лучший персонал. Для этого необходимо предложить максимально выгодные условия профессиональной служебной деятельности, которые обеспечат кадровую конкурентоспособность органов государственной власти.
В целях решения указанной задачи, как показывает опыт лучших организаций, необходимо, прежде всего, в рамках стратегии кадровой политики государственного органа разработать масштабную мотивационную программу. Такая программа включает в себя действующие оклады, в соответствии с анализом рынка; ориентацию на уровень выше рыночного; формирование системы премирования и введение системы показателей эффективности и результативности деятельности; мотивацию персонала, дифференцированную в зависимости от замещаемой должности гражданской службы; создание привлекательной системы нематериального стимулирования.
Представляется, что в качестве базовой основы мотивационной программы государственного органа могут рассматриваться Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствовании системы государственного управления» [1], а также разрабатываемая новая федеральная программа реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на среднесрочный период. Само понятие «государственный служащий» раскрывается через систему признаков: это гражданин РФ, принявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы, назначенный на должность актом государственного органа и
заключивший соответствующий контракт, исполняющий свои обязанности профессионально и на возмездной основе [2].
Изменение приоритетности в выборе форм материального стимулирования основывается, главным образом, на открывающихся новых возможностях в связи с осуществляемыми в государственных органах преобразованиями. Опыт показывает, что все изменения начинают работать как стимулы и способствуют выстраиванию мотивов сотрудников в новую по приоритетам линию. Установлено, что в растущих, развивающихся организациях динамика приоритетности мотивации - главная черта, определяющая отношения между организацией и персоналом. Новые стимулы можно относить как к материальным, так и к морально-психологическим. Вместе с тем, важно заметить, что в организациях такого типа заметно меньшее влияние на поведение персонала оказывают стимулы, непосредственно основывающиеся на материальных ресурсах. «Что касается воздействия материальных стимулов в чистом виде в ситуации, когда базовые потребности удовлетворены, то я полагаю, - пишет Ч. Барнард - что они чрезвычайно слабо влияют на большинство людей, и их влияние зависит в основном от убеждения. Несмотря на то, что в наше время материальным стимулам придается большое значение, я уверен, что сами по себе они являются слабыми стимулами, если базовые физиологические потребности уже удовлетворены» [3].
Статья 55 Закона о государственной гражданской службе [4] устанавливает различные виды поощрений и вознаграждений для гражданских служащий, а также предусматривает условие, согласно которому поощрения и вознаграждения могут быть применены за «безупречную» и «эффективную» гражданскую службу. Говоря о критерии «безупречность» с точки зрения значений этого слова в русском языке, следует определить его, применительно к деятельности гражданских служащих, как честность, образцовость, профессиональность и дисциплинированность. Значение критерия «эффективность» можно определить как достижение гражданским служащим каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного результата при имеющихся ресурсах, возможностях.
Возбуждение дел об административных правонарушениях - одно из важнейших функций государственных служащих. Непременным условием повышения эффективности деятельности госслужащих по возбуждению административных дел в соответствии с вызовами современности и потребностями развития страны является компетентность и профессионализм государственного управленческого аппарата, обеспечиваемые посредством непрерывного развития творческого, личностного и профессионального потенциала государственных служащих в соответствии с актуальными задачами государства [5].
Эффективное выполнение полномочий государственными служащими в данном направлении напрямую зависит от мер стимулирования. Системный подход в реализации государственно-властных полномочий по возбуждению административных дел, с применением как императивных, так и поощрительных мер является залогом безупречного выполнения своих должностных обязанностей госслужащими [6]. Реализация поощрительных правовых норм способна стимулировать деятельность госслужащих, направленную не только на добротное выполнение своих служебных обязанностей, но и достижение высоких результатов.
Также косвенным образом меры поощрения предупреждают возможность совершения правонарушений на государственной службе [7]. В таких условиях каждое возбужденное административное дело будет обоснованным. В данном случае, вывод и решение госслужащего о возбуждении дела об административном правонарушении будет соответствовать в полном объеме фактическим обстоятельствам дела, что в свою очередь будет является основой реализации поощрительных норм.
Следует помнить о структуре мотивации служащих, которая, как правило, включает в себя четыре основных типа мотивации [8]:
1. Стремление к творческой самореализации.
2. Чувство долга.
3. Материальный достаток.
4. Карьерный интерес.
В зависимости от мотивационных предпочтений формируется мотивационная среда для служебной деятельности, которая, в свою очередь, обуславливает устойчивость личного состава к нарушениям законности и является одной из форм антикоррупционной защиты госслужащих [9].
В материальном стимулировании новые стимулы обычно связаны не с величиной стимула, а с изменением схемы его использования (т.е. связаны с ценностями, целями, интересами персонала) или методами использования материальных стимулов.
Необходимо создание системы мотивации государственных служащих, при которой возможные выгоды от коррупционных действий являются несопоставимо малыми по сравнению с мотивационными предпочтениями, денежным довольствием, социальными гарантиями и в долгосрочной, и в краткосрочной перспективе [10].
Одним из актуальных изменений подобного рода является изменение соотношения частей заработной платы путем наращивания премиальной части. В подготовленных Минфином России «Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» предлагается обеспечить совершенствование системы оплаты труда государственных служащих путем увеличения фонда материального стимулирования в период 2015-2016 годов, а начиная с 2017 года - с изменениями структуры фонда оплаты труда, в которой доля стимулирующих выплат составит 40%. Планируется, что появление премиального фонда в фонде оплаты труда государственных гражданских служащих и заложенные в него средства заметно стимулируют профессиональную служебную деятельность гражданских служащих, позволят оплачивать труд каждого из них по конкретным результатам [11].
В настоящее время трудно вести речь о том, к каким итогам приведет отмеченное выше нововведение и как изменится мотивация гражданских служащих. Но поскольку Российская Федерация не является первой страной, которая вводит подобную практику, можно выделить ряд возникающих при этом типичных проблем и попытаться спрогнозировать варианты их решения, включая создание новых форм денежного стимулирования труда гражданских служащих.
В числе первых возникающих проблем становится проблема «перевода» оценки профессиональной служебной деятельности в поощряющее ее результаты вознаграждение. Становится необходимым введение новых, более надежных методов оценки, требующих тщательной документации и внимания руководства к особым, связанным с профессиональной служебной деятельностью, характеристик гражданских служащих.
Вторая проблема функционирования премиальной системы будет обусловлена тем, что возможность получения премии становится зависимой от размера премиального фонда. Существенное вознаграждение некоторым гражданским служащим можно обеспечить лишь при условии, что основная часть персонала государственного органа получит очень мало, а некоторые вообще ничего. Другими словами, часть гражданских служащих, несмотря на хорошую работу и высокую оценку, остаются ни с чем и, возможно, будут вынуждены менять место своей профессиональной деятельности.
Оценка персонала широко используется в самых различных организациях в России, но прежде всего в коммерческих. В научной литературе справедливо отмечается, что «оценка является неотъемлемым и важнейшим элементом в структуре управления трудом управленческого персонала. Она представляет собой определенную систему, имеющую достаточно сложную структуру, позволяющую выполнять регулятивную функцию в отношении деятельности оцениваемых управленческих сотрудников и руководителей» [12].
Представляется оправданным сместить акценты в системе поощрения государственных служащих. При этом следует исходить из того, что административные
правонарушения выявляются и фиксируются, в основном, государственными служащими, что прямо вытекает из смысла п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. В системе оценок эффективности работы государственного служащего основное место следует отвести обоснованности возбуждения дел об административных правонарушениях, в т.ч. выявленных как им лично. Не менее важным критерием следует считать качество подготовки материалов о возбуждении административных дел по информации, поступившей из правоохранительных органов, средств массовой информации, из писем и обращений граждан. Кроме того, следует внести в систему оценочных показателей работы государственного служащего количество исков, поданных в соответствии со ст. 124 Кодекса административного судопроизводства РФ [13].
В настоящее время указанные методы оценки качества работы государственных служащих практически не учитываются [14].
При этом, по верному замечанию Ю.М. Буравлева, специфика оценки эффективности государственно-служебной деятельности заключается и в том, что ее результат может быть весьма отдален во времени от принятых мер, определяемых по схеме «действие-результат» [15]. Можно констатировать, что, в рамках оценки персонала, осуществляется оптимизация кадровой работы в государственном органе, а уже она, в свою очередь, способствует повышению эффективности работы конкретных служащих.
Соответственно целью оценки персонала на государственной гражданской службе выступает, с нашей точки зрения, оптимизация кадровой работы с государственными гражданскими служащими и гражданами, поступающими на службу, направленная на повышение эффективности выполнения служащими своих полномочий.
С аналогичных позиций следует рассматривать и задачи оценки персонала на государственной гражданской службе, разумеется, с поправкой на то, что задачи носят более частный характер.
Правовые механизмы морального и материального поощрения и стимулирования госслужащих могут обеспечить сведение к минимуму наличие рисков, ведущих к необоснованной деятельности в обозначенной сфере, а именно несоблюдение требований норм законодательства, наличие коррупционных факторов, конфликтов интересов, необоснованного возбуждения административных дел.
Литература и источники
1. Собрание законодательства РФ. 2012. №19. Ст. 2338.
2. Кулешов Г.Н., Марьян А.В. Административно-правовое регулирование информационного обеспечения статуса государственного служащего как субъекта административного права // Административное и муниципальное право. 2010. №7. С.26-34; Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) // Специально для системы ГАРАНТ, 2014.
3. Барнард Ч. Функции руководителя: власть, стимулы и ценности в организации / пер. с англ. В. Кошкина. М. -Челябинск: Социум, ИРИСЭН. 2009. С. 140-141.
4. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
5. Петров А. Ю., Князева И.Н. Генезис надзорного производства по делам об административных правонарушениях в России // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2011. №19 (236). С.94-97.
6. Горб С.В. О некоторых предложениях по совершенствованию административно-процессуального законодательства // Общество и право. 2013. №2 (44). С.227-231.
7. Волкова В.В. О механизме применения мер поощрения к государственным служащим // Бизнес в законе. 2012. №6. С.62-65.
8. Грибанов Д.А. Об эффективности противодействия коррупции (на примере Самарской области) // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2008. №2. С.69-81.
9. Ядоян В.О. Теоретические аспекты мотивации государственных гражданских служащих // Молодой ученый. 2014. №6. С. 534-536.
10. Панова И.В. Продвижение по государственной службе // Государство и право. 1998. № 2. С. 13-14.
11. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов // URL: http//www.minfin.m (дата обращения: 20.10.2016).
12. Гаврилкина Ю.В., Чанов С.Е. Цели и задачи оценки персонала на государственной гражданской службе Российской Федерации // Гражданин и право. 2015. №9. С.58-65.
13. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. №21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. №10. Ст. 1391.
14. См. напр.: Закон Краснодарского края от 12 марта 2007 г. №1204-КЗ «О денежном содержании государственных гражданских служащих Краснодарского края» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2007. №51 (122). 16 марта.
15. Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность государственных служащих, обусловленная оценкой эффективности служебной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. №4. С. 3235.
ХАХАЛЕВА ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (hahaleva@mal.ru).
ВОЛКОВА ВИКТОРИЯ ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (hahaleva@mal.ru).
HAHALEVA, ELENA V. - Doctor of Law, Professor, Department of Administrative and Financial Law, North Caucasus branch of Russian Academy of Justice (Krasnodar).
VOLKOVA, VIKTORIA V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Administrative and Financial Law, North Caucasus branch of Russian Academy of Justice (Krasnodar).
УДК 342.951
БУТЬКО Л.В., ЛЕПЕШКИНА О.В. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПОТРЕБЛЕНИЯ: НЕОБХОДИМОСТЬ КОНЦЕПТУАЛЬНОГО ОБНОВЛЕНИЯ
Ключевые слова: потребительские права, правовая основа защиты прав потребителей, концептуальные начала.
В статье сформулированы элементы структуры концепции потребительских прав, контрольных механизмов их защиты, дан обзор критических замечаний правового регулирования контроля в сфере защиты прав потребителей, сформулированы предложения по его совершенствованию. Обоснован вывод о том, что влияние существующих норм права на механизмы защиты прав потребителей не может быть признано эффективным. Необходимы более радикальные регламентационно-правовые меры не просто по совершенствованию механизмов защиты прав потребителей, а по коренному концептуальному и регулятивному преобразованию контроля в потребительской сфере.
BUTKO, L.V., LEPESKINA, О.У. LEGAL REGULATION OF CONTROL IN THE SPHERE OF CONSUMPTION: THE NEED TO
CONCEPTUALE UPDATE
Keywords: consumer rights, legal basis of the protection of the consumers rights, the conceptual beginnings.
In the article defines the elements of the structure of the concept of consumer rights, controlling mechanisms of its protection, given the overview of the criticisms of the legal regulation of control in the sphere of consumer rights protection, formulates the proposals for its improvement. It is substantiated the conclusion that the impact of the existing norms of law on the consumer rights protection mechanisms can not be considered effective. Needed more radical regulatory-legal measures not only on improving the mechanisms for the protection of consumer rights and to radically conceptual and regulatory control of the transformation in the consumer sector.
Правовая основа сферы защиты прав потребителей, имея глубокие исторические корни [1], в ее современной интерпретации формировалась в условиях конституционных преобразований последних десятилетий [2]. Состояние нормативных актов, равно как и анализ научной литературы свидетельствуют о том, что данной сфере, в целом, включая аспекты контрольной деятельности, уделяется явно недостаточное внимание [3], [4, с.5]. К примеру, правовой статус, компетенция, формы и способы реагирования на факты нарушения прав потребителей, ответственность государственных структур, уполномоченных в рассматриваемой сфере, урегулированы не последовательно и не полно. Серьезные замечания вызывает регламентация экономических гарантий защиты прав потребителей, как одного из важных компонентов контроля [4, с.5-6].
