CC BY
22POZDNYAKOVA, ELENA V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Head of the Department of Administrative and Labor Law of South-Western State University ([email protected]).
УДК 342.9
ВОЛКОВА В.В.
МЕРЫ ИНДИВИДУАЛЬНОГО ПООЩРЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ СЛУЖАЩИХ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: государственная гражданская служба, поощрение, эффективность профессиональной деятельности, публичные служащие, стимулирование, индивидуальное поощрение, стимул.
Обращаясь в целом к рассмотрению мер индивидуального поощрения публичных служащих, автор предприняла попытку рассмотрения индивидуального поощрения, как формы стимулирования трудовой активности отдельных работников, выражающей признание их индивидуального трудового вклада в достижение общих результатов работы коллектива с помощью установленных, одобряемых или дозволяемых государством мер. Сделан вывод, что конечная цель любого вида поощрения не столько награда конкретного публичного служащего за успешное решение определенной задачи, хотя данную цель поощрения преуменьшать, конечно, не следует, но своеобразный аванс на будущее, стимул не только для самого поощряемого, но и для других, которые, глядя на него, должны улучшить свою работу.
VOLKOVA, V.V.
MEASURES OF INDIVIDUAL PROMOTION OF PUBLIC SERVANTS IN THE SYSTEM OF STATE MANAGEMENT
Keywords: state civil service, promotion, efficiency of professional activity, public servants, incentives, individual encouragement, incentive.
Turning in general to consideration of measures of individual promotion of public servants, the author attempted to consider of individual promotion as a form of stimulating the labor activity of individual employees, expressing recognition of its individual labor contribution to the achievement of the collective results of the work of the collective, through measures established, approved or permitted by the state . It is concluded that the ultimate goal of any type of promotion is not so much the reward of a particular public servant for the successful accomplishment of a specific task, although this goal of promotion should not, of course, be understated, but a kind of advance on the future, an incentive not only for the most rewarded, but also for others, who, looking at it, should improve itself work.
Закрепление в правовой норме меры поощрения значительно повышает ее действенность, поскольку тем самым работнику гарантируется возможность получения определенного вида вознаграждения. Можно согласиться с позицией В.И. Никитинского, что «равнозначные стимулы приобретают различную мощность в зависимости от характера и способа их правового опосредования» [1, с.58]. Однако полагаем, что это положение нельзя абсолютизировать, поскольку правовое оформление, взятое в отрыве от экономических, политических, социальных факторов, само по себе не может создать необходимые стимулы позитивного правомерного поведения.
Думается, что поощрительные нормы уже на законодательном уровне закладывают основы для согласования различных социальных интересов на основе правосозидающей общественной воли и обладают высокой степенью к самореализации. Публичные служащие не просто выполняют предписания поощрительных норм, но совершают сознательно действия, превосходящие заложенный в нормах права минимальный уровень правомерности. Это означает, что нормы правового поощрения могут не только успешно выполнять в обществе задачи по укреплению существующего правопорядка, но и эффективно решать другие задачи, в частности обеспечивать свободу и развитие активности и самостоятельности индивида.
Эффективность поощрений публичных служащих может быть успешной лишь при условии соблюдения установленных требований в области их применения. Как указывает Д.М. Овсянко: «важнейшее требование - это соблюдение законности, обоснованности применения любой из мер поощрения. Они могут применяться только теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять
только поощрения, предусмотренные в соответствующих нормативных правовых актах, в пределах предоставленной им власти и в установленном порядке» [2, с.192].
В соответствии с положениями ст. 191 ТК РФ [3], работодатели поощряют работников, которыми добросовестно исполняются трудовые обязанности (может быть объявлена благодарность, выдана премия, работник может быть награжден ценными подарками, представлен к званию и т.д.).
Нормы о поощрении аккумулируются разными отраслями права (в частности, они имеются в конституционном, трудовом, уголовном, уголовно-исполнительном, административном праве и т.д.). Как отмечает Д.Н. Бахрах: «российский институт правового поощрения - это межотраслевой институт» [4, с.362].
На государственной гражданской службе меры поощрения являются мотивирующими, стимулирующими и побудительными факторами для каждого из государственных служащих. Именно путем реализации поощрительных санкций возможно оказывать стимулирующее воздействие на деятельность государственных гражданских служащих, мотивируя их не только добротно выполнять свои служебные обязанности, но и достигать высоких результатов [5, с.62-65]. Поощрение индивидуального труда можно определить как форму стимулирования трудовой активности отдельных служащих, выражающую признание их индивидуального трудового вклада в достижение общих результатов работы коллектива с помощью установленных, одобряемых или дозволяемых государством мер. Не будет преувеличением сказать, что любой человек с гораздо большим энтузиазмом и инициативой принимается за какое-либо дело, если четко и определенно знает о том, что в случае успеха будет лично для себя иметь определенные выгоды. Тем самым возможность (при соблюдении определенных условий) получить поощрение оказывается для государственного служащего важным побудительным мотивом. Так, установление и применение индивидуальных мер поощрения свидетельствует о дифференцированном подходе к оценке труда государственных гражданских служащих. Большое значение имеет создание не только лучших материальных условий для хорошо работающих, но и применение таких мер, которые ставили бы его примером для подражания. Поэтому в практике государственного руководства широко применяются нормы индивидуального поощрительного характера.
Выделяют материальные и нематериальные (моральные) виды мер индивидуального поощрения.
Основным средством материального обеспечения и одновременно стимулирования труда государственных гражданских служащих, согласно ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе», является денежное содержание. В соответствии с п. 1 ст. 50 Закона, «оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности и замещаемой должности гражданской службы».
Система оплаты труда может считаться полноценной и эффективной, если она выполняет не только воспроизводительную функцию, но и стимулирующую. То есть, вознаграждение за труд и его результаты должны быть не только достаточными для компенсации затрат, имевших место в процессе трудовой деятельности работников, но и заинтересовывать их в максимальной реализации своих физических и интеллектуальных способностей, получении тех результатов, которые нужны организации и государству в целом. Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, в системе гарантий для государственных служащих решающее значение имеет денежное содержание, которое следует рассматривать как обязательный атрибут создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий [6, с.414]. По мнению Ю.П. Кокина, стимулирующая функция заработной платы проявляется в том, чтобы формировать для работодателя определенный производственный результат от применения приобретенной им рабочей силы, то есть позволяющий ему, в конечном счете, получить ожидаемую прибыль или валовой доход, для наемного работника - формировать заинтересованность в продуктивном труде» [7, с.57].
Другие авторы считают, что стимулирующая функция заработной платы важна с позиций руководства, то есть нужно побуждать работника к трудовой активности, к максимальной отдаче, повышению эффективности [8, с.23]. Так, Р.А. Яковлев пишет: «поощрительной следует считать систему оплаты труда, обеспечивающую в конкретных производственных условиях оптимальное решение двух задач: достижения необходимых работодателю показателей трудовой деятельности и обеспечения работнику условий для самореализации в процессе трудовой деятельности на основе личной заинтересованности в этом. Принудительная нацеливает его на достижение показателей, установленных работодателем на достаточно высоком (жестком) уровне и не допускает каких - либо отклонений в сторону понижения. Если же это происходит, работник рассматривается как не отвечающий требованиям работодателя» [9, с.27].
Ошибочно считать, что если платить больше - тогда заработная плата, должностной оклад автоматически получит статус мощного стимула. На самом деле высокий размер вознаграждения - это еще не гарантия пропорционального возрастания его стимулирующей роли и более эффективной работы человека. Психологи утверждают, что эффект увеличения заработка позитивно влияет на количество и качество труда в течение не более трех месяцев, а затем радость повышения зарплаты проходит, об этом забывается и персонал работает в своем обычном среднем режиме [10, с.43]. Поэтому премирование, наряду с оплатой труда, также выступает мощным материальным стимулом в деятельности публичных служащих. Законодательство о премировании публичных служащих постоянно совершенствуется. Премирование осуществляется по результатам службы за месяц. Премии начисляются на должностной оклад с учетом установленных надбавок за фактически отработанное время и с учетом выполнения задач, возложенных на работников центрального аппарата, определяются в пределах фонда оплаты труда и максимальными размерами не ограничиваются. При этом для повышения результативности деятельности отмечено, что за упущения по службе при выполнении поручений Правительства РФ, Администрации Президента РФ, и руководства, допустившие нарушение сроков и порядка исполнения документов сотрудники могут быть лишены премии полностью или частично на основании предложений руководителей структурных подразделений или руководителей. Полное или частичное лишение премии производится в тот расчетный период, в котором было совершено упущение, и оформляется приказом с обязательным указанием причины.
Таким образом, действующее в настоящее время в России законодательство о денежном содержании государственных гражданских служащих показывает, что доля средств, которая в последнее время направляется на стимулирование результативной работы государственных гражданских служащих, существенно возросла. При этом весьма показательно, что величина той части денежного содержания государственного служащего, которая идет непосредственно на стимулирование, существенно превышает величину должностного оклада служащего.
Наиболее предпочтительной на сегодняшний день является такая схема оплаты труда государственных гражданских служащих, которая предполагает формирование суммы денежного содержания государственных гражданских служащих из двух частей: 1) гарантированной оплаты труда, дифференцированной в зависимости от категории и группы должности; 2) оплаты труда по результатам деятельности, в определении которых может быть использован экспертный метод, предусматривающий необходимость участия в процессе оценки результативности труда государственного гражданского служащего его самого, коллег по работе и непосредственно начальника. При этом величина гарантированной выплаты (оклада) должна составлять не менее 50 % общей величины денежного содержания государственных гражданских служащих. Тем самым, оплата труда государственных гражданских служащих будет выступать в роли стимула их эффективной деятельности, а не просто вознаграждения трудовых усилий.
Анализ показывает, что денежное содержание в действительности занимает значительное место в системе стимулирования труда. Тем не менее, на сегодняшний день
актуальна и концепция «психологического человека», сформировавшаяся в рамках доктрины «человеческих отношений». Согласно данной концепции, решающее влияние на повышение эффективности труда оказывают не материальные, а именно психологические и социальные факторы. Так, для некоторых категорий работников, прежде всего бюджетной сферы, в частности государственной гражданской службы, первостепенное значение имеет не заработная плата, а общественная значимость труда, смысл и содержание выполняемой работы. Таких людей комплекс моральных стимулов (награждение орденами и медалями, грамотами и дипломами, присвоение почетных званий, освещение в прессе и многое другое) вдохновляет на трудовую деятельность.
Таким образом, на основании изложенного материала можно сделать следующие выводы:
- денежное содержание, как правило, изучается с экономической точки зрения и не уделяется должного внимания социальной значимости этого стимула;
- денежное содержание представляет собой основу стимулирования труда;
- в стране существует ряд острых проблем, что говорит о необходимости реформирования организации денежное содержание;
-для государственных гражданских служащих, как и для государственной службы вообще, термин «заработная плата» не применим, а используется термин «должностной оклад».
Огромному массиву материальных стимулов сопутствуют моральные стимулы, имеющие важное практическое значение. Меры морального стимулирования применяются для продвижения потенциала творческой активности и поднятия престижа личности служащего. Любой человек с гораздо большим энтузиазмом и инициативой принимается за какое-либо дело, если четко и определенно знает о том, что в случае успеха будет лично для себя иметь определенную пользу. Возможность (при выполнении определенных условий) получить поощрение оказывается для государственного служащего важным побудительным мотивом. К моральному стимулированию можно отнести, согласно ст. 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:
- объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
- награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения ил с вручением ценного подарка;
- иные виды поощрения и награждения государственного органа;
- выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
- поощрение Правительства Российской Федерации;
- поощрение Президента Российской Федерации;
- присвоение почетных званий Российской Федерации;
- награждение знаками отличия Российской Федерации;
- награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Анализ приведенного перечня показывает, что отечественное законодательство о государственной гражданской службе устанавливает ряд принципиальных новых видов поощрений. К их числу можно отнести, например, поощрение Правительства РФ, поощрение Президента РФ и т.д.
Стоит отметить, что Закон не исчерпывает всех мер поощрений, которые могут быть применены к государственным гражданским служащим. Думается, не следует недооценивать в системе мер индивидуального поощрения такую меру поощрения как публичная устная похвала руководителя. Правда, в период явного преобладания в современном российском обществе значения материальных ценностей такое поощрение может показаться не заслуживающим серьезного внимания, даже вызвать определенное недоверие, прежде всего, у самих гражданских служащих. Так, устная публичная похвала руководителя, как правило, не вызывает никаких негативных последствий, а ощутимый положительный эффект бесспорно оказывает. Вместе с тем, руководителю следует прибегать к устной публичной
похвале подчиненных не слишком часто, дабы не обесценивать в их глазах весьма эффективную и, при кажущейся внешней простате, действенную меру поощрения.
Конечная цель любого вида поощрения не столько награда конкретного публичного служащего за успешное решение определенной задачи, хотя данную цель поощрения преуменьшать, конечно, не следует, но своеобразный аванс на будущее, стимул не только для самого поощряемого, но и для других, которые, глядя на него, должны улучшить свою работу. При этом публичная устная похвала руководителя часто может оказать на государственного служащего значительно большее стимулирующее воздействие, чем даже материальное поощрение, скажем в виде персональной денежной премии. Следовательно, ее применение может даже помочь избежать некоторых негативных явлений, которые возникают при поощрении публичных служащих, особенно при применении материальных мер поощрения, например при реализации задачи обеспечения защиты прав и законных интересов граждан и организаций.
Литература и источники
1. Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971. С. 58.
2. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009. С. 192.
3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. №1 (ч. 1). Ст. 3.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 362.
5. Волкова В.В. О механизме применения мер поощрения к государственным служащим // Бизнес в законе. 2012. №6. С. 62-65.
6. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М., 1999. С. 414.
7. Кокин Ю.П. Осовы политики доходов и заработной платы на перспективу // Человек и труд. 2001. № 1. С. 57.
8. Волгин Н.А. Доходы и занятость: мотивационный аспект. М., 1994. С. 23.
9. Яковлев Р.А. Концепция реформирования заработной платы. М., 1998. С. 27.
10. Лобцова О.В. Управление стимулированием труда гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Читинской области. Дисс. ... канд. юрид. наук. Чита, 2007. С. 43.
References and Sources
1. Nikitinskij V.I. EHffektivnost' norm trudovogo prava. M., 1971. S. 58.
2. Ovsyanko D.M. Gosudarstvennaya sluzhba Rossijskoj Federacii. M., 2009. S. 192.
3. Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii ot 30.12.2001 №197-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. №1 (ch. 1). St. 3.
4. Bahrah D.N. Administrativnoe pravo Rossii. M., 2000. S. 362.
5. Volkova V.V. O mekhanizme primeneniya mer pooshchreniya k gosudarstvennym sluzhashchim // Biznes v zakone. 2012. №6. S. 62-65.
6. Nozdrachev A.F. Gosudarstvennaya sluzhba: Uchebnik. M., 1999. S. 414.
7. Kokin YU.P. Osovy politiki dohodov i zarabotnoj platy na perspektivu // CHelovek i trud. 2001. № 1. S. 57.
8. Volgin N.A. Dohody i zanyatost': motivacionnyj aspekt. M., 1994. S. 23.
9. YAkovlev R.A. Koncepciya reformirovaniya zarabotnoj platy. M., 1998. S. 27.
10. Lobcova O.V. Upravlenie stimulirovaniem truda grazhdanskih sluzhashchih ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti CHitinskoj oblasti. Diss. ... kand. yurid. nauk. CHita, 2007. S. 43.
ВОЛКОВА ВИКТОРИЯ ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права, Северо-Кавказский филиал Российского университета правосудия.
VOLKOVA, VICTORIA V. - Ph.D in Law, Assistant Professor, Department of administrative and financial law, North-Caucasian branch of Russian State University of Justice ([email protected])
УДК 342.518
БЕЛЯСОВ С.Н.
ИЗМЕНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА МВД РОССИИ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ
Ключевые слова: Министерство внутренних дел Российской Федерации, реформа, миграционная служба, административная реформа, нормотворчество.
В статье автор проводит анализ этапов реформирования системы МВД России за последнее время, и показывает сильные и слабые стороны проводимых реформ. Показано, что в условиях административной реформы МВД России продолжает оставаться основным федеральным органом исполнительной власти в части обеспечения внутренней безопасности общества и государства, их защиты от противоправных посягательств, а также основным органом, осуществляющим нормативное регулирование на локальном уровне. Установлено, что по причине многочисленных изменений, вносимых в основные нормативные правовые акты, имеет место
