CC BY
59Правовое регулирование изъятия земель для нужд обороны и безопасности
О.Ю. ФЕОКТИСТОВА, кандидат юридических наук
ТВ. ЛОМАКИНА, кандидат юридических наук
АННОТАЦИЯ ABSTRACT
Рассматриваются вопросы принудительного изъятия земельных участков, предоставленных для нужд обороны страны и безопасности государства. Показаны изменения в законодательстве, которые расширили полномочия органов исполнительной власти (силовых министерств и служб) в вопросах изъятия земельных участков для государственных нужд. Раскрыты такие понятия, закрепленные в законодательстве, как «военные объекты», «объекты военной инфраструктуры». Проанализирована судебная практика по вопросам правового режима указанной выше категории земель.
The paper looks at issues of forced impoundment of land plots for the needs of the country's defense and state security. It shows changes in the legislation that expanded the powers of executive bodies (power ministries and services) in matters of confiscating land plots for state needs. It explains such notions enshrined in the legislation as military facilities and military infrastructure facilities. The paper analyzes judicial practice with regard to the legal order of the said category of land.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
KEYWORDS
Земли обороны страны и безопасности, изъятие земель для государственных нужд, военные и оборонные объекты.
Lands of the country's defense and security, land impoundment for state needs, military and defense facilities.
РУКОВОДСТВО России продолжает работу по качественному развитию Вооруженных Сил Российской Федерации. Решение задач обеспечения обороноспособности страны сопряжено с затрагиванием частных интересов в области землепользования как юридических, так и физических лиц. В частности, это касается изъятия у них земельных участков для указанных выше целей.
В Земельном кодексе Российской Федерации (ЗК РФ) 2001 года впервые произошло выделение целевого назначения земель обороны страны и безопасности в качестве отдельного исключительного основания1. Кроме
того, в 2015 году действующее земельное законодательство в рассматриваемой части претерпело существенные изменения, оцениваемые в рамках отечественной правовой науки в целом положительно. Так, в числе указан-
ных изменений можно назвать введение термина «правообладатели», определение содержания размера возмещения за изъятый земельный участок, установление срока сообщения правообладателю об изъятии и т. д. Тем не менее указанные нововведения хотя и усовершенствовали правовое регулирование рассматриваемого основания прекращения права собственности на земельные участки, однако не решили в полной мере важные проблемы, существующие как в рамках оснований, так и в рамках порядка изъятия земельных участков.
Прежде всего в соответствии с п. 2 ст. 49 ЗК РФ основаниями изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в числе других являются строительство, реконструкция таких объектов государственного значения (объектов федерального значения), как объекты обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации2.
Указами Президента Российской Федерации в 2017 году силовые ведомства (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и Министерство обороны Российской
В Земельном кодексе Российской Федерации (ЗКРФ) 2001 года впервые произошло выделение целевого назначения земель обороны страны
и безопасности в качестве отдельного исключительного основания.
Федерации) получили право принимать решения о резервировании и изъятии земельных участков для государственных нужд РФ в целях обороны и безопасности3, что соответствует положениям Гражданского и Земельного кодексов. Так, п. 3 ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) закрепляет положение о том, что перечень федеральных органов исполнительной власти определяется земельным законодательством. Однако в ст. 56.2 ЗК РФ органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не перечислены. Не раскрывался этот вопрос и ни в одном из подзаконных нормативных правовых актов. Данными дополнениями в Положения о силовых ведомствах этот пробел, касающийся земель обороны и безопасности, был устранен.
Обобщая изложенное, представляется возможным вывести определение государственных нужд при изъятии земель для нужд обороны безопасности. Предлагаем под ними подразумевать объективно возникшую необходимость Российской Федерации в использовании того или иного земельного участка в целях обеспечения интересов и потребностей государства в области обороны и безопасности, реализация которых происходит в установленном законом порядке.
Принудительное изъятие земельных участков для государственных нужд вызывает много вопросов, одним из которых является отсутствие законодательно закрепленного определения терминов «объекты обороны страны и безопасности государства», а это является сущностным признаком изъятия земель4.
Нормы действующего законодательства РФ не содержат понятий объектов обороны и безопасности,
что не способствует единообразному пониманию данной терминологии и приводит к правовым спорам.
Обращаясь к нормативным правовым актам, мы находим следующие близкие им определения.
Постановление Правительства РФ от 10 марта 2000 года № 221 «Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения» закрепляет понятие объекты военной инфраструктуры — специальные технологические комплексы, здания и сооружения, предназначенные для управления войсками, размещения и хранения военной техники, военного имущества и оборудования, испытания вооружения, а также военные городки, производственные предприятия, общественные здания и сооружения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, обеспечивающих оборону и безопасность Российской Федерации.
Чаще других в нормативных актах встречается понятие «военный объект», определение которого содержится в Указах Президента РФ от 30 ноября 1995 года № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (п. З)5 и от 24 января 1998 года № 61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» (п. 2)6.
Согласно указанным выше правовым актам, под военными объектами понимаются боевые позиции войск, пункты управления, полигоны, узлы связи, базы, склады и другие сооружения военного назначения.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЭ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»7,
Основаниями изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в числе других являются строительство, реконструкция таких объектов государственного значения, как объекты обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации.
под сооружением понимается результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций, и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
В то же время судебная практика относит к числу военных и иные объекты. Так, военными объектами были признаны военкоматы (решение Арбитражного суда Самарской области от 17 июня 2015 года по делу № А55-6987/2015), жилые и нежилые здания, расположенные в Военном городке № 34 в населенном пункте Высокий Оленегорского гарнизона Мурманской области (решение Арбитражного суда Мурманской области от 21 ноября 2012 года по делу № А42-4945/2012), судно (плавобъект) — воинский эшелон № 10024 (Постановление 15 Арбитражного Апелляционного суда от 26 февраля 2009 года по делу № А53-9075/2008)8.
Схожие определения понятия «военный объект» содержатся и в соглашениях Российской Федерации с иностранными государствами о размещении на их территории российских военных баз.
Так, например, в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия об объединенной российской военной базе на территории Республики Южная Осетия под «военным объектом Российской Федерации» понимается объединенная российская военная база в местах дислокации, а также воинское формирование объединенной российской военной базы с его инфраструктурой, иные сооружения, в частности понтонные мосты, вышки, ретрансляторы, окопы и блиндажи, расположенные вне места дислокации и предназначенные для обеспечения функционирования объединенной российской военной базы9.
Еще один нормативный акт, дающий определение военным объектам, — Постановление Правительства РФ от 5 мая 2014 года № 405 «Об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны», в соответствии с которым военными объектами являются существующие
Военными объектами признаются такие объекты, которые в силу своего характера, расположения, назначения или использования вносят эффективный вклад в военные действия и полное или частичное разрушение, захват или нейтрализация которых при существующих в данный момент обстоятельствах дают военное преимущество.
или планируемые к строительству полигоны, аэродромы, узлы связи, базы, склады, арсеналы и иные используемые для нужд обороны страны и безопасности государства объекты, а также объекты недвижимого имущества, расположенные на позициях войск и воинских частей, на стационарных пунктах управления, в военных научно-исследовательских организациях, комплексы зданий и отдельные здания, строения и сооружения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны.
Стоит также отметить, что при решении вопроса о том, относится ли тот или иной объект к числу военных объектов, целесообразно руководствоваться и теми критериями, которые содержатся в п. 2 ст. 52 Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающимся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I) (принят на дипломатической конференции в Женеве 8 июля 1977 года)10. Согласно указанному пункту, военными объектами признаются такие объекты, которые в силу своего характера, расположения, назначения или использования вносят эффективный вклад в военные действия и полное или частичное разрушение, захват или нейтрализация которых при существующих в данный момент обстоятельствах дают военное преимущество.
Таким образом, определение понятия «объекты обороны и безопасности» является необходимым для обеспечения реализации принципа исключительности случаев изъятия земель, поэтому необходимо законодательно закрепить данное понятие и привести в соответствие с этой терминологией другие нормативные правовые акты. По мнению авторов, его следует сформулировать следую-
щим образом: к объектам обороны и безопасности относятся земельные участки с расположенными на них объектами капитального строительства, функционирование которых необходимо для реализации требова-
ний Закона РФ от 5 марта 1992 года № 2446-1 «О безопасности» и Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», входящие в состав инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Талибов P.A. Историческое развитие правового регулирования изъятия земельных участков для нужд обороны страны и безопасности государства // Военное право. 2016. № 4(40). С. 81—90; Матвеев П.А. Теоретико-правовая характеристика изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Юрист. 2017. № 13. С. 40-46.
2 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
3 О внесении изменения в Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. № 1013. Указ Президента Рос. Федерации от 29.03.2017 г. № 131 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2017. № 14. Ст. 2052.0 внесении изменения в Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960. Указ Президента Рос. Федерации от 16.05.2017 г. № 213 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2017. № 21. Т. 2991. О внесении изменений в Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 // Указ Президента Рос. Федерации от 17.08.2017 г. № 377 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2017. № 34. Ст. 5264.
4 Пучкова O.A. Государственные нужды как сущностной признак изъятия земель: проблемы в законодательстве // Но-
вое слово в науке: перспективы развития. 2015. № 4 (6). С. 208-300.
5 Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне: Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 (ред. от 22.12.2017) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1995. № 49. Ст. 4775.
6 О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне: Указ Президента РФ от 24.01.1998 № 61 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1998. № 5. Ст. 561.
7 Технический регламент о безопасности зданий и сооружений: Федер. закон от 30 декабря 2009 года № 384-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 1. Ст. 5.
8 Решение Арбитражного суда Самарской области от 17 июня 2015 года по делу № А55-6987/2015.URL: http://ras.arbitr.ru (дата обращения: 14.06.2018), решение Арбитражного суда Мурманской области от 21 ноября 2012 г. по делу № А42-4945/2012.URL: http://ras.arbitr.ru (дата обращения: 14.06.2018), Постановление 15 Арбитражного Апелляционного суда от 26 февраля 2009 года по делу № А53-9075/2008.URL: http://ras.arbitr.ru (дата обращения: 14.06.2018).
9 Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия об объединенной российской военной базе на территории Республики Южная Осетия: заключено в г. Москве 7 апреля 2010 г. // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2012. № 11. Ст. 1276.
10 Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года. URL: http//:doc.mil.ru/documents/quick_ search/more.htm?id= 12093391 %40egNPA (дата обращения: 14.06.2018).
