CC BY
271
11. Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров : социально-правовые проблемы / отв. ред. В. И. Ремнев. - М. : Наука, 1982. - 230 с.
12. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада : США, Великобритания, Франция, Германия : учеб. пособ. / И. А. Василенко. - М. : Логос, 2001.-200 с.
13. Оценка эффективности деятельности государственных служащих [Электронный ресурс]. - Режим доступа : gov.cap.m/home/25/admref_2_2.doc.
Стаття над ¡й шла до редакци: 11.11.2013 р.
I. L. Olijnyk
FOREIGN EXPERIENCE OF PERSONNEL POLICY IN THE PUBLIC SERVICE: FORMATION THE CORPS OF LEADERS
Efficiency and performance of all levels state administration bodies depend on their chiefs, because the very chief organizes the work of the structural subdivisions of the body and assures its activity in general, the chief is vested with the biggest range of official and power authority in the subordinate government body and has the great impact on all spheres of this body performance. Furthermore, the chief of civil service in the government body faces the double task: organization of efficient maintenance of statutory, specific and intrinsic to the very government body functions and missions and assurance of protection and observance of rights and legitimate interests of citizens and organizations.
In this regard the paper considers the issue offorming the corps of governmental bodies chiefs, who have status of civil servants. The international experience of the personnel policy in the public service has been analyzed also.
It is concluded that in the Ukrainian personnel policy of the civil service may be used the international experience of the acceptance and movement of civil servants. An important element of this process should be clear requirements for candidates for any public office, publicity and publicity of selection, creating a real competitive operating system and so on.
However, when «borrowing» elements of international experience should be considered: the importance of testing different models as an experiment, develop mechanism to monitor the progress of implementation and results and so on.
Keywords: public service; providing cadres of the public service; state personnel policy; personnel policy in the public service.
УДК 342.92
С. С. Овчарук
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРОЦЕДУР ВО ФРАНЦИИ
Современное французское административное право - продукт двухсотлетнего развития системы органов государственного управления. Администрация в своей деятельности связана законом и несет ответственность за превышение власти и другие незаконные действия, за причиненный ею ущерб. Административному праву Франции присущи высокая правовая культура, тщательная разработанность процедур и правил деятельности должностных лиц, отдельных правовых норм и целых институтов. Существенная роль в становлении административного права Франции принадлежит административным судам, которые сыграли решающую роль в формулировании норм административного права.
Ключевые слова: административная процедура, институт права, институт административных процедур.
Постановка проблемы. Анализ ст. 6 и ч. 2 ст. 19 Конституции Украины [1] дает основания сделать вывод, что в Украине легализирован институт государственной власти, представители которого вместо обязанностей и ответственности наделены властью, полномочиями и компетенцией. Вполне понятно, что отсутствие обязанностей и ответственности никоим образом не может способствовать реализации положений ст. 1 Конституции (Украина является демократическим, социальным и правовым государством) и положений преамбулы, которой обусловлена обязанность власти заботиться о достойных условиях жизни человека, защите его прав и законных интересов. В то же время, Конституция Франции 1958 г. (с изменениями по состоянию на 23 июля 2008 года, основываясь на Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года закрепляет положение о том, что уважение к законодательной и исполнительной власти зависит от удовлетворения требований граждан, а поэтому эти органы обязаны поддерживать Конституцию и общее благо. Невежество, забвение прав человека или пренебрежение к ним, как отмечается в Декларации, являются единственными причинами общественных бедствий и испорченности правительств.
Действенные рычаги для реализации принципа ответственности и принципа законности, в частности закреплены разделом X Конституции «Об уголовной ответственности членов Правительства (ст. ст. 68-1 - 68-3). Статьей 68-1 Конституции установлено, что члены правительства несут уголовную ответственность за акты, которые совершены ими при выполнении своих функций и которые квалифицируются как преступления или деликты во время их совершения. Указанные лица подсудны Суду Республики. К сожалению, отечественной Конституцией обязанности и ответственность возложены на абстрактно-философскую категорию «государство».
Французский административист Г. Брэбан [2, с. 168, 169] акцентирует внимание на том, что закрепление обязанностей в юридической форме связано с необходимостью решения нескольких проблемных ситуаций. Во-первых, такие обязанности устанавливаются во имя обеспечения общих целей по самым различным аспектам в интересах: граждан, которые вообще заинтересованы в том, чтобы приметались законы и чтобы администрация действовала в соответствии с правовыми нормами; налогоплательщиков, потому что эти нормы имеют своей целью, в частности, недопущение расточительства государственных средств, то есть средств, которые взимаются и накапливаются в виде налоговых поступлений, и, наконец, граждан как подданных, заинтересованных в том, чтобы их отношения с органами государственного управления имели прочные и законные основания.
Обязанности, как отмечает автор, можно рассматривать в двух основных аспектах: в аспекте принципа законности, то есть связанности аппарата управления законом, и в аспекте принципа ответственности, согласно которому администрация в случае причинения ею ущерба, особенно вследствие вины или упущений по службе, обязана возместить ущерб. Эти два принципа можно дополнить третьим, который хотя и является производным, но существенно дополняет два первых, - принципом юрисдикционного контроля, потому что эффективность нравственных требований лучше обеспечивается в том случае, если за качество исполнения обязанностей предусмотрены санкции. Оба принципа - и законности, и ответственности - относятся к сфере обязанностей. Г. Брэбан также отмечает, что можно было бы ограничиться простой декларацией того, что администрация обязана соблюдать закон и выполнять свои обязанности. Но такая система будет малоэффективной, если за соблюдением указанных принципов не стоит судебное вмешательство, основанное на различных видах юрисдикционного контроля.
Эффективность нравственных требований по отношению к служащим органов государственной власти во всех ее проявлениях в Конституции Украины не нашла отражения.
Изложение основного материала. Французский ученый Р. Давид (1906—1990), один из крупнейших специалистов в областях сравнительного правоведения и юридической географии мира [3, с. 9-13, 17], пишет, что сравнительное право дает возможность лучше узнать национальное право и совершенствовать его. Автор отмечает, что законодатель всех времен использовал сравнительное право и поэтому не случайно в прошлом веке говорили о сравнительном законодательстве. Заботой тех, кто создал в 1869 году во Франции Общество сравнительного законодательства, было изучение новых кодексов, принятых в разных странах, с тем чтобы составить о них представление и сравнить с французскими кодексами, подсказать законодателю необходимость тех или иных изменений. Не только законодатель имеет возможность использовать сравнительное право для совершенствования национального права. Такая же возможность открыта правовой доктрине и судебной практике. Р. Давид отмечает, что одним из источников международного публичного права, предусмотренных статусом Международного Суда, являются «общие принципы права, признанные цивилизованными нациями»; толкование этой формулы можно осуществлять только на основе сравнительного права. Сравнительное право призвано сыграть огромную роль в обновлении правовой науки. Оно позволяет юристам разных стран улучшать свое национальное право.
Каким же образом влияет на улучшение административного права в бывших советских республиках изучение административного права зарубежных стран? Авторы ученика «Административное право Украины» пишут, что превращение «полицейского» государства в буржуазное правовое государство благодаря идеям Французской революции 1789 г. «обусловило новый взгляд на управление: оно должно базироваться на законе и осуществляться на основе четкого определения прав и обязанностей граждан относительно государства и его органов» [4, с. 18] (курсив наш - О.С.).
Обусловленная точка зрения ученых в отношении «нового взгляда» извращает содержание Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Конституции Франции 1791 г. и Конституции Франции 1958 г. (с измен, по состоянию на 2 марта 2005 г.) [1, 5]. Примечательным является то, что Декларация прав, как программный документ революции, заложила основы демократического устройства государства, регламентацию деятельности ее административных органов (служащих), их обязанности, ответственность и т.д. С учетом положений Декларации Конституция Франции 1791 г. обусловила научные и идеологические аспекты становления и развития науки административного права. В частности, она закрепила такие важные положения: «правила, которые должны соблюдаться муниципальными органами при отправлении своих муниципальных обязанностей, так и обязанностей, возложенных на них в общих интересах, будут установлены законом»; «министры обязаны под свою ответственность» выполнять все мероприятия, которые предусмотрены исполнительной властью; министры отвечают за все преступления, осуществленные ими «против общественной безопасности и конституции», за все покушения на личную собственность и свободу, за всякое расточительство средств, предназначенных на расходы по их ведомству; министры обязаны ежегодно представлять законодательному органу в начале его сессии смету расходов по своему ведомству, отчитываться в расходовании ассигнованных по этому ведомству сумм и предупреждать злоупотребления в подведомственных ему отраслях.
Авторы учебника «Административное право Украины» подвергают критике учебное пособие «Административное право зарубежных стран» (авторский колектив:
Гудошников Л. М., Жданов А. А., Козырин А. Н. и др.; М.: «Спарк», 1996. - 229 е.), мотивируя тем, что «элемент сравнения этих систем почти отсутствует» [4, с. 989].
Аналогичной является точка зрения российского ученого Ю. А. Тихомирова [6, с. 83-86]. Он пишет, что в издании отсутствует общий анализ и сравнение систем административного права; скорее есть аналитическая информация о правовых системах отдельных стран. Отметим, влияние догмы советской правовой науки на мировоззрение автора проявляется в его видении содержания предмета административного права [6, с. 62]. Вынуждены отметить, что размышления Ю. А. Тихомирова о сравнительном административном праве с одной стороны поверхностны, поскольку не учитывают обширную информацию изложенную в пособии, с другой - фактически свидетельствует о нежелании академических кругов использовать сравнительный метод с целью усовершенствования отечественного административного права.
Что можно сказать по поводу вышеизложенного? Во-первых, - сведения указаного выше учебного пособия о принципах административного права в зарубежных странах должны были привести к критике отечественной отрасли права, однако этого не происходит; во-вторых, - в Украине отсутствуют аналогичные работы и интрес к исследованиям позитивного опыта зарубежных стран; в-третьих, - игнорируется вопрос рецепции такого опыта и более того - искажаются принципы и особенности развития зарубежного административного права; в-четвертых, - как итог, в совокупности мы имеем феномен «власти без обязанностей и ответственности перед человеком и обществом». Указанное дополняется не менее отрицательными аспектами: предмет административного права и поныне регламентирует не деятельность исполнительной власти и ее служащих, а общественные отношения в сфере ее деятельности; по-прежнему доминирует институт административной ответственности, в то время когда для классической европейской правовой доктрины административная ответственность является ничем иным, как ответственностью публичной администрации перед частными лицами.
В чем же состоит наличие указанных проблем? По нашему мнению существует два обстоятельства, на которых акцентируют внимание известные французские учене и которые необходимо принять во внимание:
А. Файоль (1841—1925) [7, с. 13], наиболее значительная фигура, которую Европа дала науке управления в первой половине XX в., писал, что «Власть немыслима без ответственности, то есть без санкции - награды или кары, - сопровождающей ее действие. Всюду, где действует власть, возникает и ответственность. Необходимость санкции, основанной на чувстве справедливости, подтверждается и усугубляется еще тем соображением, что - в интересах общего дела - надо поощрять полезные действия и отбивать охоту к вредным».
П. Сандевуар [8, с. 2, 35, 41-47] отмечает, что право «выступает как в значительной степени однородная конструкция, отличающаяся рациональностью и действующая в целях защиты индивидов и обществ». Право есть проявление нормативной функции политического общества. Каждое политическое общество, каждое государство вырабатывает свое собственное право в зависимости от присущих ему характеристик, состояния его развития, его философии, идеологии, верований и устремлений. Система коллективистского права занимает особое положение среди прочих правовых систем. Речь здесь идет не только об очень молодой системе, появившейся после революции 1917 года, но и о системе, стоящей по сути в видоизменении и извращении прав, изначально относившихся к романо-германской системе. Система коллективистского права применялась в СССР на протяжении большей части XX века, а после Второй мировой войны распространилась на социалистические, народные или демократические республики Центральной Европы. В
конце 80-х годов эти политические режимы рухнули, однако в ряде неевропейских стран еще действует право, проникнутое коллективистским духом, пусть даже оно испытало влияние цивилизационных факторов и ценностей, которые были присущи местным народам на протяжении многих веков. Тогда как в свободных странах в соблюдении права заинтересованы прежде всего индивиды и затем государство, коллективистские страны являют собой пример обратного: в соблюдении права государство заинтересовано больше, чем частные лица. Коллективистский юридический порядок, отмечает автор, носит характер несравнимо более политизированный, централизованный и принудительный, чем юридический порядок свободных обществ. Собственно, это подтверждается Конституциями СССР 1977 года, УССР 1978 года и союзных республик, постановлением ВС УССР «О провозглашении независимости Украины» от 24 августа 1991 года, которым было провозглашен отказ от использования законодательства СССР [9].
На сегодня одним из негативных проявлений домининирования коллективистского права являются: догма предмета административного права; догма теории правотношений; феномен «власти без обязанностей и ответственности». Указанное зиждется на «живучести» приказного понимания права в редакции Совещания по вопросам науки советского государства и права (16-19 июля 1938 г.).
В отличие от системы коллективистского права французское право имеет своей задачей удовлетворение общего, или общественного интереса. Функция администрации состоит в «администрировании», то есть в управлении и руководстве повседневными делами общества. Для ограничения административной власти и рассредоточения деятельности администрации в интересах всех членов общества должны быть выработаны четкие правовые нормы, определяющие организацию административной власти, ее функции, ее средства, контроль за ее деятельностью. В этом, как отмечает П. Сандевуар, заключается так называемая концепция правового государства [8, с. 59]. К сожалению, вместо выработки четких правовых норм, регламентирующих деятельность административной власти, отечественный законодатель в пользу чиновника принял решение о легализации древнего института «кормления» в виде неконституционных положений о платных «административных услугах».
Французский административист Г. Брэбан констатирует, что основой административного права является «регулирование организации и функционирования государственного аппарата управления» [2, с. 25].
Его соотечественник Ж. Вед ель (1910 - 2002) резонно отмечал, что управление и административное право ни с точки зрения педагогической, ни с точки зрения теоретической не могут быть определены сами по себе. Их определение может быть дано только исходя из конституции [10, с. 25]. Автор писал, что под административным правом можно понимать право администрации, и в этом смысле каждая цивилизованная страна обладает административным правом, ибо обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации [10, с. 55].
Обращаем внимание на такой факт. В работе Ж. Веделя мы читаем: «Французское право в отличие от права некоторых других государств не имеет административно-процессуального кодекса, нормы которого регламентируют действия административного органа при принятии решений» [10, с. 366, 367] (курсив наш -О. С.). Не трудно заметить, что оригинальная версия административного права в работе автора существенно искажена вследствие адаптированного перевода под «нужды догмы» предмета административного права. Анализ административного права Франции свидетельствует об ином. Во-первых, деятельность государственной администрации регламентируется правилами административных процедур, а не процессуальными
нормами, применение которых является прерогативой судебных органов; во-вторых, -регламентация процедур осуществляется на основании многочисленных законов, а не кодексов; в третьих, - перевод противоречит пояснениям Ж. Веделя, который указывает: «Глубокое различие, существующее во французском праве между административным актом и судебным актом (см. выше, стр. 275), придало термину «процесс» очень узкий смысл, ограниченный исключительно судебной процедурой» [10, с. 366]; «создание судебных учреждений - это область, резервированная за законом. Администрация не может создавать судебных учреждений по собственной воле» [10, с. 275].
Как отмечает Ж. Ведель, суд основываясь на общих принципах права, выработал совокупность норм, которые обязательны для администрации. Такими нормами являются следующие: «1. Норма, устанавливающая право на защиту, предписывает администрации до принятия любой меры, имеющей характер наказания или в более общем плане решения, касающегося личного поведения заинтересованного лица, предупредить последнее и обеспечить ему возможность защиты. Правило - «выслушай другую сторону» - является одним из аспектов принципа права на защиту. 2. Коллегиальный орган, принимающий решение, которое может нанести ущерб индивиду или содействовать нанесению ущерба, не должен содержать в своем составе членов, имеющих интересы, противоположные интересам данного лица. Но нормы, относящиеся к консультативной процедуре не ограничиваются регулированием состава консультативного органа. Они обязывают также консультативный орган рассмотреть всю совокупность вопросов, которые ставятся данным нормативным актом, не допуская, чтобы прошел слишком долгий срок между принятием заключения и вынесением решения. Слишком длительный срок рассматривается как источник правонарушения, особенно в области экономической и социальной, поскольку заключение часто порождается определенной конъюнктурой. 3. Администрация в принципе не обязана сообщать мотивы своих решений, если ее к этому не обязывает нормативный акт. Однако органы внесудебного характера, беспристрастность которых является главным условием их деятельности, должны мотивировать свои решения и при отсутствии указания нормативного акта, чтобы обеспечить возможность контроля со стороны судьи, рассматривающего дела по превышению власти [10, с. 365-366] (превышение власти в законодательстве Франции носит специфическое наименование «нарушение закона»).
Остановимся на анализе понятий «публичная власть» и «публичная служба». Ж. Ведель указывает, что публичная власть - это юридический режим, согласно которому на администрацию полагаются как обязанности, так и ответственность в сфере обеспечения общих интересов. Под понятием «управление» французское административное право понимает осуществление исполнительной власти на основе принципа режима публичной власти и на основании особых прерогатив и обязанностей [10, с. 33, 34].
Понятие публичной службы (de la fonction publique) непосредственно выплывает из смысла ст. 15 Закона Франции «О публичной службе государства» от 11 января 1984 г. (93 статьи) [11]: закон распространяется на все административные органы и все общественные институты государства, деятельность которых не содержит «промышленного или коммерческого характера». Кроме этого акта французское законодательство в общий устав публичной службы включает дополнительно еще такие законы: от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников (31 статья); от 26 января 1984 г. о территориальной публичной службе (140 статей) [12]. Необходимо отметить, что перечисленные законодательные акты являются основой регулирования правил деятельности указанных служб. Отметим такой важный аспект. Статья 28
закона от 13 июля 1983 г. устанавливает, что любой служащий несет ответственность за невыполнение задач (обязанностей), независимо от его ранга в иерархии.
Анализ законодательных актов дает основания констатировать, что выполнение функций публичной службы во Франции поставлено в прямую зависимость с правилами деятельности администрации (институтом административных процедур), которые обусловливают детализированное закрепление обязанностей и ответственности служащих. Юридическая ответственность публичного служащего является средством воздействия на его неправомерное поведение; персональная юридическая ответственность служащих является «стимулом» для добросовестного выполнения обязанностей. Цель: во-первых, предотвращать неправомерную деятельность публичных служащих; во-вторых, защитить права и законные интересы физических и юридических лиц, а также публичные интересы от неправомерных действий или бездеятельности публичных служащих. Выполнение обязанностей стимулируется также действенным юрисдикционным контролем за деятельностью служащих (во Франции суды общей юрисдикции не осуществляют контроль за деятельностью аппарата управления, он возложен на суды административной юрисдикции, отсюда и название «юрисдикционный» вместо «судебный»),
Г. Брэбан акцентирует внимание на том, что: недостаточно декларативно закрепить принципы ответственности и принципы законности, необходимо позаботиться об их проведении в жизнь и иметь действенные рычаги для их реализации. Насущная необходимость в этом вызвана, с одной стороны, интересами граждан, которых необходимо оградить от произвола власти и всякого рода несправедливостей, с другой - налогоплательщиков, которых необходимо защитить от злоупотреблений, от расточителей общественных средств [2, с. 349].
Французский ученый Р. Драго пишет, что административное право обладает тем преимуществом, которое показывает значение нормы для функционирования институтов управления [13, с. 13]. Именно законность, как отмечает автор, является фактором эффективной деятельности администрации. Исследование администрации с точки зрения социологии или психологии нередко выпускают из вида значение юридических норм для определения правил поведения администраторов. 13 июля 1971 г. декретом была создана Комиссия по координации правил ведения документации администрацией, с целью предоставления гражданам права для ознакомления с документами [13, с. 32]. Это решение дополнено и конкретизировано четырьмя законами: 1) от 6 января 1978 г. - в отношении гражданских свобод и информации, которая хранится в картотеках. В соответствии с законом каждое лицо имеет право знакомиться с информацией, которая хранится в автоматических системах и способами ее обработки, а также обжаловать полученные сведения, если они неблагоприятны для лица. Протесты такого рода рассматриваются независимой национальной комиссией, которая при применении этого закона наделена регламентарной властью; 2) от 17 июля 1978 г. (ст. 1 и 13) - о свободе доступа к документам администрации. Это право обеспечивается, в частности, свободным доступом к административной документации не личного характера. Это право носит общий характер, за некоторыми исключениями, предусмотренными ст. 6 (оборона, внешняя политика, валюта и тому подобное). Протесты рассматриваются Комиссией, которая предоставляет выводы и рекомендации; 3) от 3 января 1979 г. - об архивах. Законом установлено, что официальные документы, которые распространялись до их передачи на хранение и в дальнейшем подлежат свободному распространению без ограничений (ст. 6); 4) от 11 июля 1979 г. - о мотивации административных актов. Закон предусматривает, что при вынесении индивидуального решения, которое является неблагоприятным для
физических или юридических лиц, закон требует указывать мотивы этого решения. Автор отмечает, что этот закон можно считать одной из мер, которые направлены на обеспечения гласности администрации [13, с. 33].
Рассмотрим подробнее названные Р. Драго законы. В соответствии с статьями 8, 27 закона «Об информатике, файлах и свободах» № 78-17 от 6 января 1978 г. [14] разрешается осуществление обработки, заданием которой является или определение условий возникновения и действия прав граждан, или составление статистики, или определение базисных ставок, а также контроль и сбор налогов и сборов какого-либо типа. То есть, в отличие от отечественного законодательства защищающего корыстные интересы меньшинства, согласия граждан относительно обработки данных в части их имущественного состояния не требуется. Более того, дополнительно указанные положения закреплены законом «О финансовой гласности политического жизни» от 11 марта 1988 г. [15] и статусом Комиссии по финансовой прозрачности в политике, целью деятельности которой является осуществление общего финансового надзора за государственным управлением, который осуществляется, в частности путем сбора и анализа деклараций государственных служащих.
Отметим, что сегодня практически все исследователи конституционализма признают, что главнейшим назначением конституции является ограничение государственной власти, что предусматривает установление прозрачных и понятных принципов деятельности ее представителей. Общеизвестно также, что информация о размерах заработной платы и других вознаграждений президента США, сенаторов, членов палаты представителей конгресса США, судей Верховного Суда США (в отличие от размера зарплат судей Верховного и Конституционного Суда Украины) находится в свободном доступе и регулярно обновляется на официальных государственных сайтах в Интернете.
Вывод: Конституционный суд Украины создал условия для узаконения коррупции, лишил общество эффективных механизмов контроля за властью.
Р. Драго отмечает, что анализ задач администрации с точки зрения процедур принятия решений открывает важные возможности. Основные задачи администрации группируются по четырем направлениям: а) сбор сведений - роль администрации состоит прежде всего в исполнении этой первой задачи; это отправная точка для последующей административной деятельности; б) изучение - речь идет о фазе, которая непременно следует за сбором информации независимо от того, является проблема общей или частной; в той или другой степени этот аспект всегда является постоянным при выполнении администрацией задач, которые стоят перед ней; в) подготовка решения - само решение в самых важных случаях принимается органами политической власти; во всех других случаях администрация действует самостоятельно, в силу делегированных им полномочий со стороны политической власти. Однако, подготовка решений всегда возлагается на администрацию, что и обусловливает важность изучения процедур принятия решений; г) выполнение и применение - это самые важные задачи администрации, поскольку именно здесь она вступает в непосредственный контакт с людьми [13, с. 61].
Процедурные вопросы деятельности административных органов Франции, кроме указанных актов, регламентируются рядом других законов. Так, 17 июля 1978 г. принят закон «О мероприятиях по улучшению отношений между администрацией и населением и о некоторых административных, социальных и финансовых положениях» [16]. Статьей 1 закона установлено, что каждое лицо имеет право доступа к административным документам, которые не содержат сведений персонального характера. Административными документами в смысле закона считаются досье, доклады, отчеты, протоколы, статистические материалы, директивы, инструкции,
циркуляры, министерские запросы и ответы, которые содержат толкование положительного права и описание административных процедур, выводы, кроме выводов Государственного Совета и административных судов, указания и решения в письменной форме, звуко - и видеозаписи, данные банков информации, которые не содержат сведений персонального характера. Административные документы по праву, с предостережениями, которые обусловлены ст. 6, предоставляются лицам, если эти документы изданы органами государственного управления, территориальных коллективов, публичных учреждений или организаций, в том числе частного права, которым поручено ведение публичных дел (ст. 2).
С учетом правил Закона «Об информатике, файлах и свободах», касающихся персонального характера и которые содержатся в картотеках, любое лицо имеет право знать данные, которые содержатся в административных документах и которые затрагивают его интересы (ст. 3). Доступ к административным документам осуществляется: а) путем бесплатного ознакомления на месте, если это позволяет возможность использования документа, а снятие копий по той же причине невозможно; б) путем предоставления копии в одном экземпляре за счет лица, которое обратилось с такой просьбой, и при условии, что плата не превысит реальной стоимости затрат, связанных с реализацией этих положений, а также с предостережением о том, что копирование не причинит вреда сохранности документа. Соответствующая служба должна предоставить запрашиваемую копию или уведомление об отказе, что предусмотрено ст. 7 (ст. 4).
Отказ в предоставления документов осуществляется на основании того, что запрашиваемые документы имеют отношение к секретам: деятельности правительства и ответственных исполнительных органов; секретам национальной обороны и внешней политики; финансовой системы и государственных кредитов, безопасности государства и общественной безопасности; судебных процессов или предварительного следствия, если только на ознакомление и получение указанных документов не будет дано разрешение компетентных органов; тайн частной жизни, личных дел и историй болезни; тайн в области торгово-промышленной деятельности (ст. 6). В соответствии с ст. 9 на министерства и государственные учреждения возложены обязанность регулярно осуществлять публикацию директив, инструкций, циркуляров, их разъяснений и ответов, которые содержат толкование положительного права или описание административных процедур; описание реквизитов административных документов. Согласно ст. 5 обязанность контроля за надлежащим исполнением предписаний закона возложена на Комиссию по доступу к административным документам.
Следует отметить, что Французская Республика является одной из первых стран членов ЕС, которая установила порядок официального опубликования правовых актов в печатном и в электронном виде. Постановлением Министерства юстиции от 20 февраля 2004 г. № 164 установлено, что электронная версия официальной газеты «Journal Officiel» (http://www.journal-officiel.gouv.fr/) имеет тот же статус, как и ее печатное издание. Бумажная и электронная версии выходят в свет одновременно, однако при расхождения текстов печатное издание имеет силу закона. Согласно Декрета № 2002-1064 от 7 августа 2002 г. во Франции создана служба, которая предоставляет доступ к правовой информации в сети Интернет. Задачей этой службы является обеспечение бесплатного доступа общественности к действующему законодательству, а также к судебным решениям. В частности служба предоставляет доступ к решениям: Конституционного совета (Conseil constitutionnel), Государственного совета (Conseil d'etat), Кассационного суда (Cour de cassation), суда по спорам о подсудности дел (Tribunal des conflits); вынесенных Счетной палатой (Cour
des comptes) и другими судебными органами по административным, судебным и финансовым вопросам; Европейского суда по правам человека и решений Европейской комиссии по правам человека. Указанная информация представлена на портале Легифранс (Légifrance). Ответственность за работу сайта несет Генеральный секретарь правительства (Secrétaire général du Gouvernement). Техническую поддержку сайта осуществляет управление юридической и административной информации, которое находится в ведении премьер-министра и который подчиняется Генеральному секретариату Правительства.
Заключение. Сущность сравнительного права, в частности, состоит не в получении готовых «рецептов» улучшения конкретного национального законодательства; его улучшение находится в прямой зависимости от желания и потребности применения сравнительного метода, который может принести пользу [3, с. 15] (например: административное право Украины - административное право Франции; США, Германии и т. д.).
Анализ административного права Украины свидетельствует, что сравнительный метод в силу доминирования принципов советской правовой науки, начиная с 1917 года и по настоящее время, игнорируется, что и подтверждается незыблемостью правовых конструкций, которые легализируют: «власть без обязанностей и ответственности»; предмет административного права в редакции 1938 г. (регулирование общественных отношений в сфере деятельности исполнительной власти - вместо жесткой регламентации правил ее деятельности); институт административной ответственности (вместо классической европейской правовой доктрины, в которой этот институт представляет собой ответственность публичной администрации перед частными лицами) и т. д. Более того, факты свидетельствуют о явном игнорировании положительного опыта зарубежных стран, в том числе и об искажении принципов административного права.
Налогоплательщик содержит органы государственной власти и их представителей, а поэтому он как гражданин правового государства имеет полное право на то, чтобы представители государства отчитывались за использование публичных средств, качественно исполняли свои функции и соответствующие им обязанности, несли ответственность за ненадлежащее их исполнение (неисполнение), действия (акты) вследствие которых человеку и обществу причинен ущерб, что может в конечном итоге свидетельствовать о реальном правовом государстве, в котором существуют четкие правовые нормы, определяющие организацию административной власти, контроль ее деятельностью и пр. Наделение абстактно-философской категории «государство» обязанностями и ответственностью есть ничем иным, как завуалированной идеологией советской правовой науки.
Принципы французского административного права, в том числе и процедурные правила деятельности государственной администрации заслуживают обоснованного уважения, а это свидетельствует о том, что Украина, провозгласившая себя демократическим, социальным и правовым государством обязана заимствовать положительный опыт французского административного права (во имя основоположных прав человека).
Преодоление нарастающих кризисных явлений в экономике Украины, создание достойных условий жизни человека, реальная защита прав человека и общества могут быть осуществлены за счет обстоятельной редакции Конституции и действующего законодательства; в основу этих изменений должно быть положено четкое определение функций, обязанностей и ответственности государственных органов и чиновников, которые их представляют.
Список использованной литературы
1. Конститущя Украши : Прийнята на п'ятш ceciï Верховно! Ради Украши 28 червня 1996 року [1з змшами, станом на 01.02.2011] // Вщомосп Верховно! Ради Украши, 1996. - № 30. - Ст. 141; Конституции зарубежных государств : Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия : учеб. пособ. / сост. сб., пер. В. В. Маклаков. - 5-е изд., перераб. и доп. - М. : Волтерс Клувер, 2007. - 608 с.
2. Брэбан Г. Французское административное право / Г. Брэбан, пер. с франц. Д. И. Васильев В. Д. Карпович, под ред. и вступ. ст.: С. В. Боботов. - М. : Прогресс, 1988. - 488 с.
3. Давид Р. Основные правовые системы современности / Р. Давид, К. Жоффре-Спинози; пер. с фр. В.А. Туманова. - М. : Международные отношения, 1999. - 400 с.
4. Административное право Украины, учебн. : в 2-х томах: Том I. Общая часть / ред. кол. В. Б. Аверьянов и др. — К. : Юридическая мысль, 2004. — 584 с.
5. Французская Республика. Конституция и законодательные акты: пер. с фр. / сост. : В. В Маклаков., В. Л. Энтин; редкол. : Г. В. Барабашев и др. - М. : Прогресс, 1989. -448 е.; Документы истории Великой французской революции / отв. ред. А. В. Адо. -М. : Изд-во Московского университета, 1990. - Т.1. - 370 с.
5. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс / Ю. А Тихомиров. - М. : Юринформцентр, 2001. - 652 с.
6. Файоль А. Общее и промышленное управление / А. Файоль, научн. ред. и предисл. Е. А. Кочергина. -М. : Контроллинг, 1992. - 151 с. - (Классики менеджмента. Вып. 2).
7. Сандевуар П. Введение в право / П. Сандевуар. - Москва : Интратэк-Р, 1994. - 169 с.
8. Конститущя (Основний Закон) Союзу Радянських Сощалютичних Республш вщ 7 жовтня 1977 року [1з змшами станом на 26.12.90] /Л¥тс1о\У8-верая шформацшно-пошуково! системи по законодавству «ПРАВО». Верая ПРОФ. - К. : 1нформацшно-аналггичний центр «Б1Т». - 1998-2012. - Систем, вимоги Windows 95/98/ME//NT4/2000/XP; Конститущя (Основний Закон) Украшсько! Радянсько! Сощалютично! Республши: Закон Украшсько! Радянсько'1 Сощалютично! Республши вщ 20 квггня 1978 року № 888-IX [3i змшами i доповненнями, станом на 31 жовтня 1995 року] // Вщомосп Верховно!' Ради УРСР, 1978. - № 18. - Ст. 268; Про проголошення незалежносп Укршни : Постанова Верховно'1 Ради Украши вщ 24 серпня 1991 року № 1427-ХП // Вщомосп Верховно! Ради Украши. - 1991. - № 38. - Ст. 502.
9. Ведель Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель, пер. с фр. Л.М. Энтин, под ред. М.А. Крутоголов. -М. : Прогресс, 1973. - 512 с.
10. Loi п° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat (1). Version consolidée au 14 mars 2012 [Електронний ресурс] // Legifrance.gouv.fr. - Режим доступу :
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do? cidTexte=JORFTEXT000000501099.
11. Loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [Електронний ресурс] // Legifrance.gouv.fr. - Режим доступу :
www.legifrance.gouv.fr/textes/html/ ficl98307130634.htm; Loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives a la fonction publique territoriale [Електронний ресурс] // Legifrance.gouv.fr,- Режим доступу : www.legifrance.gouv.fr/textes/html/ ficl98401260053.htm.
12. Драго Р. Административная наука / Р. Драго, пер. с фр. В. Л. Энтина; под ред. и с послесл. Б. М. Лазарева - М. : Прогресс, 1982. - 245 с.
13. Loi n°78-17 du 6 janvier 1978 DITE FOYER RELATIVE A L'INFORMATIQUE, AUX FICHIERS ET AUX LIBERTES [Електронний ресурс] // Legifrance.gouv.fr. - Режим доступу :
http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000886460&fastPos=l&fas tReqId=50663244&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte.
14. Loi n°88-226 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique [Електронний ресурс] // Legifrance.gouv.fr,- Режим доступу :
http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000875420&fastPos=2&fas tReqId=674324982&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte.
15. Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal [Version consolidée au 19 mai 2011] [Електронний ресурс] // Сайт Legifrance.gouv.fr. -Режим доступу :
http://legifrance.gouv. fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT0000003 3 9241 &fastPos= 1 &fas tReqId=432263412&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte.
Стаття надшшла до редакцп: 17.12.2013 р.
S. S. Ovcharuk
LEGAL REGULATION OF INSTITUTE OF ADMINISTRATIVE PROCEDURES IN FRANCE
Modern French administrative law is a product of two centuries of development of the system of government. The administration of its activities related to the law and is responsible for the abuse of power and other illegal acts, and the damage it caused. French administrative law is characterized high legal culture, careful elaboration of procedures and rides of conduct of officers of certain legal norms, and entire institutions. A significant role in the development of administrative law in France belongs to the administrative courts, which have played a crucial role in the formulation of the rules of administrative law.
Analysis of Art. 6 and Part 2 of Art. 19 of th Constitution of Ukraine gives reason to conclude that Ukraine legalized institution of state government, whose representatives instead of the duties and responsibilities have power, authority and competence. It is quite clear that the absence of duties and responsibilities in no way contribute to the implementation of the provisions of Art. 1 of the Constitution (Ukraine is a democratic, social and legal state) and the provisions of the preamble, which is due to the obligation to take care of power dignity of human life, protection of rights and legitimate interests. At the same time, the French Constitution in 1958 (as amended as of July 23, 2008, based on the Declaration of Human Rights) contains a provision that the respect for the legislative and executive branches depends meet citizens and therefore these bodies are obliged to uphold the Constitution and the common good.
Analysis of the administrative law of Ukraine shows that the comparative method in view of the principles of Soviet domination of legal science , from 1917 to the present time, is ignored, as is confirmedfirmness legal structures that legalized «power without responsibility and liability». The subject of administrative law in amended in 1938 ( the regulation of social relations in the sphere of the executive branch - rather than rigid rules regulating its activity), the Institute of administrative Responsibility (instead of the classic European legal doctrine , in which the institution is a responsibility of public administration to private individuals), etc. Moreover, the facts show blatant disregard of the positive experience of other countries, including the distortion of the principles of administrative law.
The taxpayer pays tax. So he, as a citizen of legal state, has every right to ensure that state officials are held accountable for the use of public funds, efficiently perform their functions and their respective responsibilities.
French principles of administrative law, including procedural rules of public administration, desen'e reasonable respect, which indicates that Ukraine, which declared it a democratic, social and legal state is obliged to adopt a positive experience of the French administrative law.
Overcoming the growing crisis in the Ukrainian economy, the creation of decent conditions of human life, the real protection of the rights of man and society can be implemented at the expense of thorough revision of the Constitution and existing legislation ; basis of these changes shall be the clear definition of roles, responsibilities and accountability of state bodies and officials that represent them
Keywords: administrative procedure, law institute, institute of administrative procedures.
С. С. Овчарук
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ 1НСТИТУТУ АДМ1Н1СТРАТИВНИХ ПРОЦЕДУР У ФРАНЦП
Сучасне французъке адмЫстратывне право - продукт двохсотлттього розвытку системы оргатв державного управлтня. АОмичстрагпя у свош Оииьноат пов'язана законом i несе вкИювЮальшсть за перевшцення влади та muii незаконт diï, за завдану нею шкоду. АдмЫстратывному праву ФранцИ властгт высока правова культура, ретелъна розроблетсть npoifedyp i правил dimbHoemi посадових oci6, окремих правових норм i if тих iucmumymie. I cm отна роль у становлент адмЫстративного права ФранцИ нал ежить адмЫстративним судам, яю ii?pa:ui виршальну роль у формулювант норм адмЫстративного права.
Принципы фран11узъкого адмЫстративного права, в тому числ1 i npcniedypui правила dimbHoemi державно! адмтттрагщ заслуговуютъ обгрунтованого поваги, а це св1дчить про те, що Украта, що проголосила себе демократичною, сог0алъною та правовою державою зобов'язана запозичувати позитивный doceid французъкого адмЫстративного права (в т'я основоположных прав людини).
К.иочоеЛ слова: адмЫстратывна npoifedypa, тститут права, тститут адмЫстратывних npoifedyp.
УДК 340.11(045)
Ю. П. Пацуркчвський
ТЕОРЕТИЧН1 ПРОБЛЕМИ РОЗУМ1ННЯ СУТНОСТ1 КАТЕГОРП
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ
В cmammi досл1джуються проблемы розулпння поняття правового режиму в загалънотеоретычному та галузевому розумтт. Визначено ïx стлът та eichiiiuii ознаки. Робиться висновок про те, що формування правового режиму е особливым cnocoôie правового регулювання. На ocHoei проведеного досл1дження сформулъовано поняття правового режиму. Правовый режим с:и О розумтт як особливый порядок правового регулювання, що выражаешься в поеднант юридичних засоб1в: дозвол1в, заборон, позитивных npunucie, якый створюе необх1дний сог0альний стан та чтко вызначеный стутнь сприятливоспп або не сприятливоспп для задоволення iumepecie суб'екппв права.
К.иочоеЛ слова: правове регулювання, правовый режим, галузевий правовый режим, 3aci6 правового регулювання, правовый режим об 'екта.
Постановка проблемы. У якосп комплексных правових засоб1в, яю поеднують в co6i як регулятивш, так й охоронш засади, здатних швидко реагувати на ютотш змши у сустльста та економщ, виступають правов1 режими. Завдяки cboïm специс]мчним рисам вони забезпечують концентрацш в кожшй управлшськш ситуацп
