CC BY
152
П.А. Курындин*
Французская доктрина подразумеваемых (имплицитных) административных актов и перспективы её применения в Российской Федерации
Аннотация. Основой для статьи явились случаи из практики, когда на обращение частного лица с заявлением в административный орган, связанное, например, с предоставлением государственной (муниципальной) услуги, фактически выносится решение об отказе, которое дается в «обычном» письменном ответе или в виде резолюции на запрос, но не в форме административного акта. Подобная практика позволяет выявить несколько правовых проблем в связи с обеспечением механизма защиты прав заявителей. Необходимы ли изменения в подходе к пониманию административного акта в части определения его существенных и вторичных признаков, например, обязательного соблюдения формы принятия административного акта? Каковы правовые гарантии получения заявителем искомого решения и обеспечения защиты его прав и законных интересов? Заявленные проблемы не являются уникальными для России, они возникали и во французском административном праве. Для их решения во Франции был разработан и ныне широко применяется институт подразумеваемых (имплицитных) решений. Речь идет о законодательно закрепленной возможности административных органов не издавать административный акт в надлежащей письменной форме. При этом, однако, дополнительно предусматриваются гарантии получения частными лицами итогового решения и удовлетворения заявленных ими требований. С учетом французской теории и практики можно говорить о целесообразности института подразумеваемых (имплицитных) решений. Однако его введение и применение в российских условиях должно быть сопряжено со значительным изменением административного законодательства. Ключевые слова: административный акт, признаки, административная процедура, подразумеваемое (имплицитное) решение, мотивированность решений.
Пробелы в регулировании административной процедуры в России
Принятие административного акта по результатам рассмотрения обращения частного лица опосредуется определенной процедурной формой. При этом в России отсутствует единый нормативный акт, устанавливающий административную процедуру взаимодействия частных субъектов и административных органов. Вместе с тем в настоящее время действуют Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1 (далее — Закон о порядке рассмотрения обращений) и Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее —Закон об услугах)2. Эти законы, однако, все равно не решают многих практических задач, поскольку построены на разных принципах и приняты для
достижения не всегда совпадающих целей3. Но возникающие в связи с применением данных законов практические проблемы интересны и в теоретическом плане.
Остановимся на некоторых из них. Административная процедура, которая связана с заявительным характером обращения частного лица, имеет в качестве объективного результата письменный документ, который издается административным органом. При этом следует отметить, что в российском административном праве не сложилась единая терминология для обозначения указанного правового явления. На данное обстоятельство неоднократно указывал А.Ф. Ноздрачев, говоря о необходимости пересмотра понятийного
Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
3 Напр., Закон о порядке рассмотрения обращений и Закон об услугах устанавливают независимые друг от друга процедуры досудебного обжалования. Также Закон об услугах обязывает получателей соответствующих услуг использовать электронную подпись, чего нет в Законе о порядке рассмотрения обращений. О соотношении названных законов см. подробнее: Гриценко Е.В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 115-128.
© Курындин П.А., 2015
* Курындин Павел Александрович — аспирант кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета. [kuryndin.pavel@gmail.com] 199026, Санкт-Петербург, 22-я линия В.О., д. 7.
аппарата и об отказе от использования терминов «акт управления», «правовой акт управления» или «правовой акт органа исполнительной власти», введенных в научный оборот в советский период4. Такие изменения вызваны как трансформацией предмета российского административного права и его принципов, так и требованием наиболее точным образом обозначать правовые явления. Так, под термином «административный акт» следует понимать решение, принятое административным органом, которое облечено в определенную форму, содержит властное волеизъявление или повелевающее начало и предназначено для реализации целей и задач административных органов. Кроме того, такие признаки административного акта также можно вывести из законода-тельства5.
Вместе с тем в настоящее время сложилась практика отказов со стороны административных органов в издании административного акта в надлежащей правовой форме. Так, например, негативное решение по обращению частного лица зачастую готовится в виде письма. Таким специфическим, но явно не соответствующим закону способом административные органы пытаются уйти, во-первых, от выражения явного отказа в удовлетворении обращения, а во-вторых, от признания их бездействия6. Из этого следует, что у административного органа нет намерения завершить административную процедуру7. В случае направления такого письма, действительно, нет оснований утверждать, что административная процедура завершена, ведь нет итогового документа. Например, уполномоченный административный орган вместо несогласования предварительного места размещения объекта, в соответствии с п. 6 ст. 31 ЗК РФ8, направляет заявителю обычное письмо, в котором
4 См.: Ноздрачев А.Ф. Административные акты: понятие, признаки, динамика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабри-евой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 134-164; Он же. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 60.
5 Напр., положениями Закона об услугах (см. ст. 11.2 или 12) в первую очередь предполагается подготовка административными органами решений о предоставлении государственных (муниципальных) услуг. Подготовка соответствующего решения является обязательным этапом оказания государственной (муниципальной) услуги. При этом принятые акты могут быть предметом обжалования как в досудебном, так и судебном порядке.
6 См.: Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2010 № 07АП-1743/10 по делу № А45-26767/2009 // СПС «Консультант Плюс».
7 См. напр.: Материалы по делу № А56-9602/2013, в котором Комитет по градостроительству и архитектуре выразил отказ во внесении изменений в градостроительный план земельного участка в обычном письме, хотя законодательством не предусмотрена такая возможность.
8 Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-Ф3 // Собра-
ние законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
фактически содержится отказ. Рассматриваемую ситуацию можно оценить двояко: либо как отсутствие административного акта об отказе, либо как принятие итогового решения об отказе явно в ненадлежащей форме9. Вместе с тем, как следует из понятия «административный акт», надлежащая форма (издание административного акта, например в виде приказа или распоряжения) необходима потому, что именно таким образом происходит выражение властности принятого административным органом решения. Кроме того, правильная форма выражения решения одновременно позволяет частному субъекту узнать, что его вопрос или проблема реше-ны10. Другое дело, когда нормативно-правовыми актами специально устанавливается, что административный орган имеет право «действовать через письма»11. В таком случае нет оснований говорить о пороке формы административного акта, принятого административным органом и связанного с наступлением определенных юридических последствий. Другими словами, в рассматриваемом примере важно, что принимается положительное или отрицательное решение (издается административный акт).
В связи с вышеизложенным закономерен вопрос, какие способы могут быть использованы для преодоления практики издания административных актов в ненадлежащей правовой форме? Анализируя действующее законодательство, можно заметить, что оно таких способов пока не содержит. Лишь судебная практика в рамках защиты прав частных субъектов в настоящее время в ряде случаев может предоставить необходимые средства защиты12. Вместе с тем следует признать, что и суды не всегда напрямую высказывают своё мнение по поводу так называемых писем с отказами. Суды зачастую стараются найти иные основания для признания решения административного органа законным (незаконным) и не исследовать вопрос порока формы итогового решения
9 Обычно отказ оформляется правовым актом, например постановлением мэрии города (См., напр.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 18.12.2012 по делу № А45-14372/2012 // СПС «Консультант Плюс»).
10 Во Франции, например, порок формы является одним из оснований для признания административного акта незаконным, причем подлежит проверке как процедура издания, так и его форма в узком смысле, то есть материальное выражение (Waline J. Droit administrtif // Dalloz. 22 ed. 2008. С. 604-605).
11 Министерство культуры РФ вправе направить отказ в согласовании проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, в форме письма (см. приказ Министерства культуры РФ от 31.07.2013 № 1062 // Российская газета. 2013. 28 окт.).
12 При этом суды признают возможность обжаловать отказ, данный в форме письма (См., напр.: Постановление ФАС Поволжского округа от 24.10.2011 по делу № А12-8891/2010, определение ВАС РФ от 21.06.2013 № ВАС-7600/13 по делу № А32-17829/2011 // СПС «Консультант Плюс»).
или юридического отсутствия административного акта13.
С учетом отсутствия в российском праве комплексного регулирования административных процедур, а также опираясь на сложившуюся практику административных органов, представляется обоснованным обратиться к рассмотрению зарубежного опыта административной деятельности для выявления способов решения упомянутых проблем в странах, представляющих иные правовые системы, в целях оценки применимости этого опыта в РФ.
Понятие «подразумеваемое (имплицитное) решение» во французском административном праве В качестве такого примера может быть рассмотрено французское административное право. Действительно, если гражданское право во Франции, как известно, было основано на римской системе, воплощенной в Кодексе Наполеона14, то административная теория как наука начала развиваться с XIX в. практически во всех континентальных правовых системах15 одновременно. Поэтому можно говорить о влиянии французского административного права в том числе и на развитие российской административно-правовой теории. Так, например, в последнее время активно обсуждаются вопросы использования в российском праве хорошо известных французскому административному праву конструкций: юридических лиц публичного права; публичной собственности16.
В большинстве стран, провозгласивших верховенство права и (или) правовое государство, на современном этапе развития признана необходимость регулирования на законодательном уровне основных вопросов административной процедуры17. Во Франции таким регулятором выступает Закон от 12.04.2000 № 2000-321 «О правах
13 См. напр.: Определение ВАС РФ от 31.05.2007 № 5833/07 по делу № А76-14147/2006-46-756 // СПС «Консультант Плюс».
14 См.: Морандьер Л.Ж. Гражданское право Франции. Т. 1. М.: Изд-во иностр. лит., 1958. С. 23-24.
15 См.: Копытов Ю.А. Административное право: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2013. С. 557.
16 См.: Чиркина В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 5-94; Он же. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. № 5. С. 33-40; Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 99-106).
17 В частности, в США в 1946 г. был принят закон о правилах административной процедуры (действует в редакции 1984 г.), в ФРГ также действует закон об административной процедуре 1976 г., в Швейцарии — Федеральный закон об административных процедурах 1968 г. (Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Федеральный образовательный портал «Экология. Социология. Менеджмент». URL: http:// ecsocman.hse.ru/data/2011/11/28/1270197027/124-142_Bartsits. pdf (последнее посещение — 4 мая 2013 г.).
граждан в их отношениях с администрацией» (далее — Закон от 12.04.2000)18.
Наличие такого специального закона позволяет обеспечить интересы частного субъекта, поскольку, направляя в административный орган обращение, связанное, например, с предоставлением публичных услуг или выдачей разрешения, такой субъект получит итоговое решение в установленные сроки. Причем в случае отказа обратившееся частное лицо будет уведомлено надлежащим образом.
Французская административная теория, как и российская19, уделяет внимание порядку принятия административных актов. Несмотря на то, что в предмет Закона от 12.04.2000 входит широкий спектр вопросов (например, доступность информации о деятельности административных органов, в том числе в финансовой области)20, при этом центральное место в нем занимает регулирование вопросов издания административных актов (см. гл. 2 Закона 12.04.2000). Так, во французской теории с учетом законодательства признается, что в «обычном» своем виде административные акты являются решением, выраженным в письменном документе, которое издается компетентным административным органом в одностороннем порядке, установленном действующими нормативно-правовыми актами, в целях возникновения, изменения или прекращения соответствующих прав и обязанностей21. В то же время во французском административном праве относительно давно применяется институт подразумеваемых (имплицитных) реше-ний22, который в настоящее время также регулируется Законом от 12.04.2000.
В силу норм, закрепленных в рассматриваемом Законе, устанавливается, что административный орган имеет возможность не издавать письменный документ, а принимать подразумеваемое (имплицитное) решение либо об удовлетворении обращения, либо об отказе. Порядок принятия того или иного решения регламентируется действующим законодательством. Так, в силу
18 Legifrance. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do ?cidTexte=LEGITEXT000005629288 (последнее посещение — 1 декабря 2013 г.) (Здесь и далее пер. с фр. наш. — П.К.).
19 См.: Васильев В.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М.: Изд-во МГУ 1987; Зеленцов А.Б Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005. С. 417-450; Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 134-164.
20 В России такое регулирование осуществляется посредством принятия отдельных законов (напр.: Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776).
21 См.: Waline J. Op. cit. P. 389-393.
22 Первый нормативный акт в данной области во Фран-
ции относится к 1864 г. (См.: Ferrari P. Les droits des citoy-
ens dans leurs relations avec les administrations: commentaire
général de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 // AJDA. 2000.
Р. 471-485.
ст. 21 Закона 12.04.2000, «молчание» административного органа в течение двухмесячного срока представляет собой отказ в заявленных требованиях, если декретом, согласованным Государственным советом23, не предусмотрены отдельные сферы, в которых допустимо принятие положительного решения (см. ст. 22 Закона от 12.04.2000)24. При этом новая редакция данного акта, введенная Законом от 12.11.2013 № 2013100525 и вступающая в силу в ноябре 2014 г., несколько поменяла приоритеты. В будущем общее правило — это удовлетворение требований «по умолчанию». Однако из данного правила возможны исключения, предусмотренные соответствующими декретами (подробнее об этом см. ниже).
Таким образом, подразумеваемое (имплицитное) решение не предполагает подготовку письменного документа и является особой формой административного акта: волеизъявление осуществляется посредством конклюдентных действий. Другими словами, Закон от 12.04.2000 «дает заинтересованным лицам право на получение административного решения и в тех случаях, когда это решение материально не существует»26.
Правовые гарантии при принятии
подразумеваемых (имплицитных) решений
Издание материального документа — это не столько основной способ реализации полномочий административного органа, сколько возможность заявителю получить (и обжаловать впоследствии) окончательное решение, вынесенное по результатам рассмотрения обращения и подтвержденное соответствующими доводами. Это становится особенно важным в случае негативного характера решения, принятого административным органом.
Французский законодатель, учитывая факт отсутствия административного акта как материального объекта, осуществляет комплексное регулирование. В понятие административного акта включаются не только нормы, закрепляю-
щие институт подразумеваемых (имплицитных) решений, но и иные институты, связанные с принятием административных актов.
В первую очередь, это Закон от 11.07.1979 № 79-587 о мотивации административных актов и улучшении отношений между администрацией и обществом (далее — Закон о мотивации решений)27. Данным актом специально предусмотрено требование об обязательном указании мотивов в отдельных решениях, принимаемых административным органом28. При этом необходимо учитывать тенденцию европеизации административного права в государствах Западной Европы: наднациональные акты (ст. 41 Хартии Европейского союза об основных правах29) также прямо закрепляют в качестве общего правила обязанность администрации мотивировать все свои решения, что вытекает из общего права на хорошее управление30.
Цель такого регулирования объяснима: при негативном исходе заявителю необходимо знать доводы, лежащие в основании решения и выраженные в письменном виде, для их опровержения, а также для проверки процессуальных (процедурных) требований31. Действительно, рассмотрение обращения не является публичным и не подразумевает, например, проведения непосредственного заседания, но, так или иначе, можно при наличии материального документа проверить соблюдение сроков вынесения решения, правильное применения норм и проч. Однако при отсутствии административного акта осуществить такую проверку затруднительно. С учетом данного факта в ст. 5 Закона о мотивации решений установлено, что само по себе отсутствие указанных оснований (мотивов) для принятия решения об отказе не влияет на его законность, поскольку заявитель всегда может их запросить. Более того, и Государственный совет полагает, что подразумеваемое (имплицитное) решение об отказе «по самой своей природе»32 не требует приведения
23 Французская правовая система предполагает следующую иерархию декретов: декреты, принятые на заседании Совета министров, декреты, согласованные с Государственным советом, иные простые декреты, которые не относятся к первым двум категориям. См.: Legifrance; 1.3.3. Différentes catégories de décrets. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique/I.-Conception-des-textes/1.3.-Hierarchie-des-normes/1.3.3.-Differentes-categories-de-decrets (последнее посещение — 24 декабря 2013 г.).
24 При этом ст. 22 Закона от 12.04.2000 устанавливает, что декретом, согласованным с Государственным советом, могут предусмотрены случаи, когда «молчание» административного органа в течение 2 месяцев означает решение об удовлетворении обращения.
25 Legifrance. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affich-Texte.do?cidTexte=J0RFTEXT000028183023&dateTexte=&ca tegorieLien=id (последнее посещение — 17 декабря 2013 г.).
26 Кассиа П. Подразумеваемое решение в административном праве Франции // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта. С. 194-220.
27 Legifrance. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affich-Texte.do?cidTexte=J0RFTEXT000000518372 (последнее посещение — 1 октября 2013 г.).
28 Речь идет о неблагоприятных индивидуальных решениях, указанных в данном законе, а также об отдельных административных решениях, которые отличаются от общих правил, установленных законом или нормативными актами.
29 Право Европейского союза; Хартия Европейского союза. URL: http://eulaw.ru/treaties/charter (последнее посещение — 1 октября 2013 г.).
30 Более подробно см.: Michelet K. La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la procédure administrative non contentieuse // AJDA. 2002. Р. 949-955.
31 В отношении положительных подразумеваемых (имплицитных) решений Государственный совет отмечал, что они могут и не содержать мотивы принятия (см.: Conseil d'Etat, 5ème et 3ème sous-sections réunies, du 16.11.1984 № 39565 // Le-gifrance. URL: http://legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?idTex te=CETATEXT000007698297> (последнее посещение — 1 октября 2013 г.).
32 Michelet K. 0p. cit.
мотивов в том смысле, в каком это требуется при вынесении «обычного» письменного акта. Вместе с тем именно на административном органе лежит обязанность выбора правильной формы отказа: он не вправе принять негативное подразумеваемое (имплицитное) решение, если закон прямо предусматривает, что основания для негативного решения должны быть указаны в письменном документе, то есть законом предусмотрена форма и процедура принятия решения33.
Кроме того, следует отметить, что обжалование акта об отказе не должно строиться только на том аргументе, что подразумеваемое (имплицитное) решение не обосновано, поскольку в любом случае заявитель был обязан обратиться в досудебном порядке с ходатайством о получении мотивов принятия такого решения, в соответствии с Законом о мотивации решений34. Во-вторых, заявитель при обращении в суд должен указать, какие нормы должны быть применены при вынесении решения по его обращению, то есть найти специальное правило о вынесении «обычного» письменного административного акта. Иными словами, заявитель обязан активным образом защищать свои права и интересы, пользуясь закрепленными гарантиями, а также правильно определять порядок вынесения административного акта.
Вместе с тем, как уже отмечалось выше, в скором времени положительные подразумеваемые (имплицитные) акты будут представлять собой общее правило, при этом французский законодатель ставит строго определенные рамки для применения данного вида решений.
Так, новая редакция ст. 21 Закона от 12.04.2000 указывает, что подразумеваемые (имплицитные) решения об удовлетворении обращения частного лица не принимаются, в частности, в случаях, если не требуется выносить индивидуальный акт; если такое решение противоречит международным обязательствам Франции, публичному порядку, защите свобод или обеспечению иных принципов, имеющих конституционное значение (соответствующие сферы определяются декретом по согласованию с Государственным советом); а также при направлении обращения, имеющего финансовый характер, за исключением области социального обеспечения. Кроме того, на основании декретов, согласованных с Государственным советом или Советом министров, могут быть установлены любые сферы, где общим правилом станет, а скорее, сохранится норма о
принятии подразумеваемых (имплицитных) решений об отказе, если того требует предмет решения или принцип хорошего управления35.
В этой связи отчасти можно говорить, что французским законодателем были услышаны призывы сторонников формулы «молчание означает признание требований»36. Представляется вполне логичным, что для любого заявителя даже при существующих ограничениях более благоприятным является получение позитивного подразумеваемого (имплицитного) решения, ведь это предотвращает обращение в суд со стороны заявителя.
Вместе с этим административная процедура не является тайным или секретным производством, и по своей правовой природе она отлична от судебного процесса, где установлены все этапы. Поэтому представляется логичным, что государство в большей степени должно быть заинтересовано в создании эффективного механизма соблюдения прав и свобод третьих лиц как раз в целях снижения нагрузки на суды. По этой причине в ст. 22 Закона от 12.04.2000 прямо предусмотрено, что если было принято подразумеваемое (имплицитное) решение вместо «обычного», и такое «обычное» решение доводится до сведения третьих лиц, то и подразумеваемое (имплицитное) решение также проходит аналогичную процедуру.
Реализация механизма защиты прав третьих лиц может быть проиллюстрирована на примере получения разрешения на строительство. Так, Градостроительный кодекс Франции, в частности в ст. L424-2, R424-1-R424-437, говорит о формах решений, причем дополнительно устанавливает, что соответствующие разрешения могут быть выданы «по умолчанию», если в период рассмотрения заявителю не будет сообщено об отказе. При этом если административный орган принимает положительное подразумеваемое (имплицитное) решение, то в таком случае законодателем, по сути, установлена обязанность проведения проверки административным органом перед выдачей разрешения на строительство: административный орган не может не рассмотреть поданное заявление и просто выдать разрешение на строительство путем принятия подразумеваемого (имплицитного) решения. В силу ст. R*424-15 указанного Кодекса, застройщик вне зависимости от формы принятого решения, его вида обязан осуществлять обязательное размещение инфор-
33 См.: Conseil d'Etat, 5/3 ssr, du 25.03.1994, № 124765 // Recueil Lebon.
34 Conseil d'Etat, 9 ss, du 12 juin 2002, № 236960 // Legimobile. URL: http://legimobile.fr/fr/jp/a/ce/ad/2002/6/12/, Conseil d'Etat, 2me sous-section jugeant seul, du 23.12.2010 № 337003 // Legimobile. URL: http://legimobile.fr/fr/jp/a/ce/ad/2010/12/23/337003/ (последнее посещение — 1 октября 2013 г.).
35 См.: ст. 21 Закона от 12.04.2000.
36 См., напр.: Raynaud F., Fombeur P. Régime des décisions tacites d'acceptation // AJDA. 1999. Р. 122-127.
37 Legifrance. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affich-Code.do;jsessionid=5CC69A4EFA0906BCF6DA4308731A AE21.tpdjo13v_1?idSectionTA=LEGISCTA000006158638& cidTexte=LEGITEXT000006074075&dateTexte=20131003 (последнее посещение — 3 октября 2013 г.).
мации о наличии разрешений на строительство (их обжаловании) на соответствующей площадке. Безусловно, возможность информирования о принятом подразумеваемом (имплицитном) решении позволяет в большей степени защитить права и интересы третьих лиц38 и проконтролировать действия административных органов. Иными словами, ввиду отсутствия не только публичности (открытости) административной процедуры, но и материально существующего документа, государство объективно обязано обеспечить баланс между интересами заявителя (например, быстрое получение разрешения) и правами третьих лиц, в отношении которых могут наступить определенные отрицательные последствия, связанные с таким решением. Поэтому положительные подразумеваемые (имплицитные) решения имеют специальные ограничения.
Подводя общий итог, можно сделать вывод о наличии в европейской практике способов, обеспечивающих вынесение административным органом подразумеваемого (имплицитного) решения по обращению заявителя в рамках закрепленных полномочий и установленной процедуры. Однако институт подразумеваемых (имплицитных) решений сопряжен с установлением специальных правил (право на получение мотивов; определение сферы применения и проч.).
Соответственно, регулирование данных отношений носит комплексный характер и предоставляет дополнительные гарантии заинтересованным лицам, а также подталкивает и частного субъекта, и административный орган «активно» реализовывать свои права и обязанности. Кроме того, институт подразумеваемых (имплицитных) решений способствует достижению качественно нового уровня в деятельности административных органов, поскольку, применяя данный институт, они обязаны не просто удовлетворить заявление, не изучая его по существу, либо отказать, имея только формальные основания, но и иметь возможность представить обоснования принятого решения при первом требовании со стороны заявителя.
Вместе с тем автоматическое заимствование данного института в России не сможет привести к положительным результатам, поскольку первоочередной мерой представляется установление единых норм, регулирующих административную процедуру. Только после этого возможно введение института подразумеваемых (имплицитных) решений, которое должно быть сопряжено с изменениями законодательства, определяющего порядок принятия таких решений и устанавливающего соответствующие гарантии, включая законодательство в сфере судебной защиты прав.
Библиография:
1. Васильев В.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М.: Изд-во МГУ, 1987. 141 с.
2. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. 732 с.
3. Гриценко Е.В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 115—128.
4. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005. С. 417—450.
5. Кассиа П. Подразумеваемое решение в административном праве Франции // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 194—220.
6. Копытов Ю.А. Административное право: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2013. 645 с.
7. Морандьер Л.Ж. Гражданское право Франции / пер. с фр. и вступ. ст. Е.А. Флейшиц. Т. 1. М.: Изд-во иностр. лит., 1958. 742 с.
8. Ноздрачев А.Ф. Административные акты: понятие, признаки, динамика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 134—164.
9. Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 52—64.
10. Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. № 5. С. 33-40.
11. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. 352 с.
12. Ferrari P. Les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations: commentaire général de la loi n° 2000-321 du 12 avr. 2000 // AJDA. 2000. Р. 471-485.
13. Michelet K. La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la procédure administrative non conten-tieuse // AJDA. 2002. Р. 949-955.
14. Raynaud F., Fombeur P. Régime des décisions tacites d'acceptation // AJDA. 1999. Р. 122-127.
References (transliteration):
1. Vasil'ev V.F. Akty upravleniya (znachenie, problema issledovaniy, ponyatie). M.: Izd-vo MGU, 1987. 141 p.
2. Vinnickiy A.V. Publichnaya sobstvennost'. M.: Statut, 2013. 732 p.
3. Gricenko E.V. Evropeyskaya doktrina nadlezhashchego publichnogo upravleniya i perspektivy ee vospriyatiya v ros-siyskom prave // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2013. № 2. P. 115-128.
4. Zelencov A.B. Administrativno-pravovoy spor: voprosy teorii. M.: Izd-vo RUDN, 2005. P. 417-450.
38 Двухмесячный срок обжалования разрешения на строительство начинается с момента его размещения (ст. Я*600-2 Градостроительного кодекса Франции).
5. Kassia P. Podrazumevaemoe reshenie v administrativnom prave Francii // Administrativnye procedury i kontrol' v svete evropeyskogo opyta / pod red. TYa. Habrievoy, J.Marku. M.: Statut, 2011. P. 194—220.
6. Kopytov Yu.A. Administrativnoe pravo: uchebnik dlya bakalavrov.M.: Yurayt, 2013. 645 p.
7. Morand'er L.J. Grajdanskoe pravo Francii / per. s fr. i vstupit. st. E.A. Fleyshic. T. 1. M.: Izd-vo inostr. lit., 1958. 742 p.
8. Nozdrachev A.F. Administrativnye akty: ponyatie, priznaki, dinamika // Administrativnye procedury i kontrol' v svete evropeyskogo opyta / pod red. T.Ya. Habrievoy, J.Marku. M.: Statut, 2011. P. 134—164.
9. Nozdrachev A.F. Administrativnaya razreshitelnaya sistema: proishozhdenie i soderzhanie sovremennogo ponyatiya // Zhurnal rossiyskogo prava. 2014. № 6. Р. 52—64.
10. Chirkin V.E. Yuridicheskoe lico v chastnom i publichnom prave // Zakonodatel'stvo i ekonomika. 2006. № 5. P. 33—40.
11. Chirkin V.E. Yuridicheskoe lico publichnogo prava. M.: Norma, 2007. 352 p.
Материал поступил в редакцию 2 сентября 2014 г.
The French doctrine of implicit administrative acts and perspectives of its application
in the Russian Federation
KURYNDIN, Pavel Aleksandrovich — postgraduate student of the Department of State and Administrative Law of
the Law Faculty of the St. Petersburg State University.
[kuryndin.pavel@gmail.com]
199026, St. Petersburg, 22ya linia, V.O., 7.
Review. The article is based upon the practical cases, when a claim of a private party to the administrative body concerning for example the request for a state (municipal) service is in fact being denied, and the denial is expressed in a «regular» written answer or a resolution written upon the claim, but not as an administrative act. Such a practice may reveal several legal problems related to the mechanism of protection of rights of persons brining such claims. Is there need to change an approach towards understanding an administrative in act in part of defining its substantial and secondary characteristics, such as an obligatory compliance with the form for passing an administrative act? What are the legal guarantees for the claimant to obtain a needed decision and have his rights and lawful interests duly protected? The said problems are not unique only for Russia; they have appeared in the French administrative law. The institution of the implicit decisions was developed in France in order to have this problem resolved. This is a legislatively provided for opportunity for the administrative bodies not to issue an administrative act in a due written form. At the same time, there are additional guarantees for the private parties to obtain the final decision and to have their claims satisfied. Taking into consideration the French theory and practice one may speak of necessity to introduce the institution of the implicit decisions. However, its introduction and application in the Russian conditions shall require considerable changes in the administrative legislation. Keywords: administrative act, characteristics, administrative procedure, implicit decision, motivation of decisions.
