CC BY
303
Изолитов А. С. Об исключительной правовой природе режима контртеррористической операции // Военно-юридический журнал. 2008. № 3.
Калина Е. С. О «чрезвычайном праве» и праве чрезвычайной ситуации // Административное право и процесс. 2013. № 10.
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
Лиманская А. П. Специальные правовые режимы: общетеоретический анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2014.
Майдыков А. Ф., Мелехин А. В. Проблемы формирования законодательства об особых правовых режимах в Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 10.
Мельгунов В. Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008.
Пчелинцев С. В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 11.
Румянцев Н. В. Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях: монография. М., 2012.
Рушайло В. Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.
Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством. М., 1960.
Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. № 2.
Процедурные дефекты административно-правовых актов
АНДРЕЕВ Денис Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М. Ф. Решетнева 660037, Россия, г. Красноярск, просп. им. газеты «Красноярский рабочий», 31 E-mail: andredenis@yandex.ru
В статье рассматривается проблема процедурной дефектности административно-правовых актов, которая недостаточно изучена в отечественной юридической литературе. Дается определение процедурного дефекта, проводится краткий сравнительно-правовой обзор вопроса процедурных дефектов административно-правовых актов в правовых системах Франции, Германии, Великобритании, Болгарии и Польши. Показано историческое развитие темы процедурных дефектов административно-правовых актов в российской доктрине. Особое внимание уделено анализу современного российского права и практики его применения. Автором обосновывается тезис о том, что в отечественном административном праве есть все основания для создания теоретической концепции существенных процедурных дефектов административно-правовых актов. Предлагаются критерии существенности процедурных нарушений. Доказывается, что дифференциация процедурных дефектов административно-правовых актов на существенные и несущественные является частным проявлением общеправовых тенденций.
Ключевые слова: дефект, процедурный, административно-правовой акт, существенное нарушение, право быть услышанным, концепция существенных процедурных дефектов, административное право.
Procedural Defects of Administrative Acts
D. S. ANDREEV, candidate of legal sciences Reshetnev Siberian State Aerospace University 31, Krasnoyarskiy Rabochiy avenue, Krasnoyarsk, Russia, 660037 E-mail: andredenis@yandex.ru
The article addresses the problem of procedural defectiveness of administrative acts, which has not yet been examined extensively in Russian legal literature. The article provides a definition of procedural defects of administrative acts and offers a brief comparative overview of the issue in legal systems of France, Germany, the UK, Bulgaria and Poland. The paper demonstrates historical development of the theme in the Russian legal doctrine while special attention is paid to the analysis of the current Russian law and application thereof. By a number of examples the author substantiates the thesis that contemporary administrative law of Russia contains sufficient ground for theoretical conceptualization of the notion of substantial procedural defects of administrative acts. The author puts forward a set of criteria for classification of procedural defects into substantial and non-substantial and argues that such differentiation constitutes a particular manifestation of general legal trends.
Keywords: defect, procedure, administrative act, material breach, the right to be heard, the concept of substantial procedural defects, administrative law.
DOI: 10.12737/18691
Понятие процедурного дефекта административно-правового акта.
Одним из предъявляемых к административно-правовым актам1 требований законности является принятие акта в соответствии с установленной процедурой. Нарушение этого требования делает акты дефектными2.
Под процедурой (от лат. procedo — движение вперед) понимается ряд последовательных действий, необходимых для осуществления чего-нибудь. Ученые, занимающиеся исследованием административных процедур, отмечают, что суть процедуры заключается в нормативном установлении последовательности, порядка совершения определенных действий3. Согласно легальным
1 В России под административно-правовыми актами принято понимать акты как нормативного, так и ненормативного характера. В рамках данной статьи, если иное не оговорено особо, речь идет только о ненормативных актах.
2 См.: Андреев Д. С. Понятие дефектного административно-правового акта // Административное право и процесс. 2010. № 6. С. 12—14.
3 См.: Административный процесс: учеб-
ник для бакалавриата и магистратуры / под
ред. М. А. Штатиной. М., 2014. С. 56; Лаза-
рев Б. М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государ-
ственного управления // Управленческие процедуры / отв. ред. Б. М. Лазарев. М., 1988. С. 5; Тихомиров Ю. А. Административные процедуры: доктрина и практика // Адми-
определениям административная процедура — это выделяемая в рамках исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги логически обособленная последовательность административных действий, имеющая конечный результат4; порядок совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий5.
В связи с этим под процедурой принятия административно-правового акта можно понимать нормативно установленный порядок, последовательность совершения субъектом публичной администрации действий, необходимых для принятия соответствующего акта. С этих позиций процедурный дефект административно-правового акта заключается в нарушении субъектом пуб-
нистративные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ж. Марку. М., 2011. С. 234.
4 См. п. 18 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и п. 15 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утв. постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373.
5 См. подп. «ж» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.
личной администрации нормативно установленного порядка, последовательности его принятия.
В подпункте «б» п. 3 ч. 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) сказано, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решения субъекта, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения, в случае, если такой порядок установлен.
Зарубежные правопорядки. В науке административного права зарубежных стран проблема процедурных дефектов административных актов исследована достаточно подробно. К примеру, во французском праве господствует концепция, в соответствии с которой основанием для признания административного акта недействительным может быть только существенное нарушение процедуры его принятия. Эта теория создана на основе доктриналь-ных обобщений судебной практики Государственного совета6.
Так, Ж. Ведель писал: «Не все элементы "административного процесса" имеют одинаковое значение. Административная деятельность стала бы невозможной, если бы любое малейшее формальное упущение влекло за собою аннулирование акта. Только существенное упущение или недобросовестное отношение к соблюдению формы оправдывают аннулирование акта в связи с погрешностью формы»7. При этом в судебной практике и теории предлагается два критерия существенности
6 См.: Оби Ж.-Б. Административный спор // Общие сведения об административном праве Франции. М., 1993. С. 76; Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 337.
7 См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 367.
процедурных дефектов. Во-первых, влияние процедурного нарушения на содержание принятого административного акта. Во-вторых, существенным является нарушение правил административной процедуры, имеющих целью обеспечение гарантий прав граждан и организаций, например несоблюдение правила «выслушай другую сторону»8. В современной французской доктрине данное правило именуется принципом состязательности9.
В административном праве Германии теория существенных процедурных (формальных) нарушений получила законодательное закрепление. В частности, в абз. 1, 2 § 45 Закона ФРГ об административном производстве 1976 г. определено, какие процессуальные ошибки административного акта являются несущественными. В отношении таких дефектов предусмотрена возможность их исправления10. Согласно § 68 Закона ФРГ об административно-судебном процессе 1960 г. до предъявления иска об оспаривании в предварительном производстве надлежит проверить правомерность и целесообразность издания административного акта11. В литературе отмечается, что компенсационный механизм исправления процедурных ошибок очень важен, так как он служит «экономии процесса» и в конечном счете позволяет сохранить правильные в материально-право-
8 См.: Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М., 1994. С. 55; Ведель Ж. Указ. соч. С. 366— 367.
9 См.: Капитан Д. Общие принципы административного процесса во Франции // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ж. Марку. С. 222.
10 См.: Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland. Пер. с нем. / сост., предисл. В. Бергманн. М., 2007. С. 42—43.
11 См.: Административно-процессуальное
право Германии. М., 2007. С. 115.
вом отношении акты12. Так, Й. Деп-пе пишет: «Если, например, хозяин предприятия общественного питания лишается разрешения на свою деятельность, не получив предварительно возможности высказаться, то данный административный акт ввиду совершенной процессуальной ошибки является противоправным. Если затронутое лицо заявит в административный орган протест и будет заслушано в ходе производства по протесту, то данная процессуальная ошибка будет тем самым исправлена»13.
Помимо установления перечня несущественных процедурных ошибок и механизма их исправления, в § 45 Закона ФРГ об административном производстве закреплено общее правило о том, что невозможно требовать отмены административного акта, который в соответствии с § 44 не является ничтожным, лишь постольку, поскольку он издан с нарушениями правил о процедуре, если очевидно, что нарушение не оказало влияния на принятие решения по делу14.
В английской доктрине и судебной практике считается, что оспаривание административных актов возможно в случае нарушения публичной администрацией предписанных статутами процедурных требований ("procedural ultra vires"), а также требований так называемого естественного правосудия ("natural justice"), выработанных прецедент-
12 См.: Цико Я. Основы законодательства об административных процедурах в Германии // Ежегодник публичного права — 2014: Административное право: сравнительно-правовые подходы. М., 2014. С. 376; Мицкевич Л. А. Основы административного права Германии. Красноярск, 2008. С. 128.
13 См.: Деппе Й. О регулировании деятельности административных органов в ФРГ // Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы правового регулирования. Ташкент, 2008. С. 131.
14 См.: Административно-процессуальное право Германии. С. 43.
ной практикой судов15. В свою очередь, среди статутных процедурных требований суды традиционно выделяют правила, нарушение которых приводит к лишению административного акта юридической силы, — существенные процедурные требования ("mandatory" procedural requirements), а также правила, несоблюдение которых таких последствий не влечет, — несущественные процедурные требования ("directory" procedural requirements). Типичным примером procedural ultra vires является принятие административного акта без обязательных предварительных консультаций или указания мотивов принятого решения, когда это необходимо16. При этом в доктрине особо отмечается, что, используя свою дискреционную власть, английские суды обычно аннулируют административные акты, когда вред, причиненный заявителю процедурными нарушениями, перевешивает тот вред, который могут понести государство или добросовестные третьи лица, если административный акт будет отменен17.
В силу требований "natural justice" акт публичной администрации не может быть признан законным, если при его принятии были нарушены следующие процедурные правила: во-первых, никто не может быть судьей в своем собственном деле (римская максима — "nemo judex in causa sua"); во-вторых, любому лицу перед принятием акта, который может неблагоприятно отразиться на его правах, необходимо предоставить возможность высказать свою позицию по данному
15 Cm.: Jones B., Thompson K. Administrative Law in the United Kingdom // Administrative Law of the European Union, Its Member States and the United States. A comparative Analysis / eds. by R. Seerden, F. Stroink. Antwerpen — Groningen, Intersentia, 2002. P. 245.
16 Jones B., Thompson K. Op. cit. P. 245.
17 Cm.: Alder J. Constitutional and
Administrative Law. Palgrave Macmillan,
2009. P. 338.
поводу (римская максима — "audi alteram partem"). Эти правила изначально были выработаны практикой английских судов как часть общего права и применялись при оценке соблюдения процедуры в процессе рассмотрения дел самими судами, а затем постепенно перенесены на случаи принятия решений органами публичной администрации18.
С теми или иными оговорками теория существенных процедурных нарушений принималась и наукой административного права бывших социалистических стран. К примеру, болгарский административист К. Лазаров писал: «Применительно к нашей правовой системе нельзя говорить о существенных и несущественных формах. Будучи нормативно установленной, любая форма является необходимой и существенной и требует соблюдения. Отвергая априорное деление форм на существенные и несущественные, социалистический административный процесс делает ударение на конкретную оценку, так как нарушение любой нормы, предназначенной обеспечивать законность при издании административных актов, может оказаться существенным»19. Однако, несмотря на это, он также полагал, что на юридическую силу административного акта могут повлиять только существенные нарушения правил административного производства. Если без нарушения процедуры был бы принят другой по содержанию административный акт, то дефект является существенным20.
Польский административист Е. Старосьцяк ставил вопрос о том, «было ли бы правильным установ-
ление безусловной обязанности отмены правильных по существу и с юридической точки зрения административных актов, при издании которых допущена процедурная ошибка, если она ни в коей мере не могла повлиять на содержание акта»21? На данный вопрос он отвечал отрицательно, указывая, что «дефектный акт должен быть отменен лишь тогда, когда допущенные ошибки оказали существенное влияние на содержание акта»22.
В современном административном праве Болгарии и Польши концепция существенных процедурных нарушений имеет прочную законодательную основу. Так, в ст. 146 Административно-процессуального кодекса Болгарии 2006 г. сказано, что основанием для оспаривания индивидуальных административных актов в суде может быть только существенное нарушение правил административной процедуры23. В соответствии с § 1 ст. 145 Закона Польши «О судопроизводстве в административных судах» 2002 г. суд отменяет административный акт полностью или в части, если установит нарушения закона, дающие основу для возобновления административного производства, или иные нарушения правил процедуры, если они могли оказать существенное влияние на исход дела24.
Отечественная доктрина. Теоретическая разработка вопроса о процедурных дефектах административно-правовых актов не получила в отечественной юридической литературе такого значительного развития, как за рубежом. Можно встретить лишь фрагментарные упоми-
18 См.: Jones B., Thompson K. Op. cit. P. 246; Alder J. Op. cit. P. 339—343; Endicott T. Administrative Law. Oxford University Press, 2011. P. 120—123.
19 См.: Лазаров К. Критерии разграничения ничтожных и оспоримых административных актов // Советское государство и право. 1988. № 3. С. 113—114.
20 См.: Лазаров К. Указ. соч.
21 См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 226.
22 Старосьцяк Е. Указ. соч.
23 URL: http://www.sac.government.bg/ pages/bg/APK (дата обращения: 14.04.2015).
24 URL: http://www.nsa.gov.pl/ustawy/ ustawa-z-dnia-30-sierpnia-2002-r,news,101,175. php (дата обращения: 14.04.2015).
нания данной проблемы. Например, А. Ф. Евтихиев писал: «Деятельность администрации слагается из трех частей: из субъекта, процесса и объекта. Соответственно этому и пороки административной деятельности могут быть субъективными, объективными и процессуальными»25. Характеризуя процессуальные пороки, автор делал вывод о том, что «нарушение форм административного процесса влечет за собою не ничтожность, а лишь отменяемость акта», а в отдельных случаях «не влечет за собою даже и отменяемости акта»26.
В. Дурденевский указывал: «...не порывая связи с действительностью, нельзя утверждать, что нарушение какой-нибудь детали в административной процедуре неизбежно влечет ничтожность акта»27. По его мнению, если допущенные процедурные нарушения являются существенными, то административно-правовой акт недействителен, если же они незначительны, то «в таком случае будет более разумным оставить акт в силе»28.
Некоторые вопросы, связанные с процедурными нарушениями, нашли разрешение в практике Правительствующего Сената, венчавшего сложную систему административной юстиции Российской империи. Так, в деле № 42 1906 г. по жалобе мещанина Абы Быка Первое общее собрание Правительствующего Сената отметило, что несоблюдение процедурного правила, все значение которого исчерпывается соображениями большего удобства и практической целесообразности, не могло иметь ни для государства, ни для частных лиц никаких невыгодных последствий. Поэтому оно не должно
25 Евтихиев А. Ф. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911. С. 216.
26 Евтихиев А. Ф. Указ. соч. С. 223.
27 Дурденевский В. Теория недействительности административного акта во Франции // Юридические записки Демидовского юридического лицея. Вып. I—II. Ярославль, 1914. С. 257.
28 Там же.
быть признано столь важным упущением, чтобы повлечь за собой отмену решения уездного по воинской повинности присутствия29.
А. Ф. Евтихиев по вопросу процессуальных пороков административно-правовых актов приводил в качестве примера дело 1907 г. (профессор Струве об учреждении в городе Харькове немецкого общества), в котором Правительствующий Сенат отменил постановление Харьковского губернского по делам об обществах присутствия в связи с тем, что «учреждением не были извещены стороны о времени рассмотрения дела Присутствием и тем были лишены возможности пояснить значение статей устава, из-за помещения которых в проект устава было отказано в регистрации означенного об-щества»30.
В советское время В. И. Новоселов писал о том, что нарушение требований, предъявляемых к процедуре принятия акта органа управления, представляет собой нарушение законности, которое может приводить к последствиям двоякого рода: во-первых, такое нарушение может привести к незаконности самого акта; во-вторых, оно может мешать нормальной деятельности государственного аппарата, ущемлять права и законные интересы граждан и организаций, не приводя к незаконности акта органа управления (например, в случае несогласования проекта правового акта с заинтересованными органами)31.
В российской административно-правовой доктрине был выдвинут те-
29 См.: Разъяснения по вопросам административного права, преподанные по делам Первого общего собрания Правительствующего Сената, восходившим на рассмотрение консультации, при Министерстве юстиции учрежденной, за период с июня 1905 г. по июнь 1908 г. / сост. И. Д. Мордухай-Болтов-ской. СПб., 1909. С. 115—118.
30 Евтихиев А. Ф. Указ. соч. С. 221—222.
31 См.: Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М., 1968. С. 86—88.
зис о том, что в основание практической деятельности по определению дефектности административно-правовых актов должна быть положена теоретическая концепция существенности процедурных дефектов. Суть данной концепции заключается в том, что основанием для прекращения действия дефектных административно-правовых актов могут являться только существенные процедурные дефекты32.
П. И. Кононов к числу оснований прекращения действия административно-правовых актов в современном российском праве относит существенное нарушение процедуры разрешения дела или порядка принятия акта. При этом он полагает, что критериями существенности процедурных нарушений являются способность привести к принятию незаконного по своему содержанию акта и невозможность их устранения без его отмены33.
Современное российское право и практика его применения. В соответствии с п. 14 ст. 101, п. 12 ст. 1014 НК РФ нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки является основанием для отмены вышестоящим налоговым органом или судом решения налогового органа о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. К таким существенным условиям относится обеспечение возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя и обеспечение возможности налогоплательщика представить объяснения. Судебная практика относит к числу
32 См.: Андреев Д. С. Дефектные административно-правовые акты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10, 19—20.
33 См.: Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса. М., 2013. С. 131—132.
нарушений существенных условий процедуры также вынесение решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки не тем должностным лицом налогового органа, который их рассматривал34.
В силу п. 14 ст. 101, п. 12 ст. 1014 НК РФ основаниями для отмены решения налогового органа могут являться и иные нарушения процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, если только такие нарушения привели или могли привести к принятию неправомерного решения. Так, в отношении ненаправления налоговым органом лицу, в отношении которого проводилась налоговая проверка, материалов дополнительных мероприятий налогового контроля суд оценивает существенность данного нару-шения35. К примеру, при рассмотрении одного из дел суд установил, что фактически ранее налогоплательщик уже обладал информацией, которая была получена налоговым органом в результате дополнительных мероприятий налогового контроля. В связи с этим допущенное процедурное нарушение признано несущественным и поэтому не дающим основания для признания решения налогового органа не-действительным36.
По аналогии концепция существенных процедурных нарушений также активно используется судами при применении Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхо-
34 См. п. 42 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации».
35 См. п. 38 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 57.
36 См. постановление Президиума ВАС РФ
от 8 ноября 2011 г. № 15726/10.
вания» в делах о привлечении страхователя к ответственности. В частности, судебная практика относит к таким нарушениям рассмотрение дела и вынесение решения без извещения или при ненадлежащем извещении лица, в отношении которого проводилась проверка37.
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 30.7, п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ в случаях существенного нарушения предусмотренных процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, по результатам рассмотрения жалобы или протеста выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение. В судебной практике выработан подход, согласно которому существенный характер нарушений процессуальных требований, установленных КоАП РФ, определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела38. Примерами существенных процедурных нарушений являются рассмотрение дела об административном правонарушении без извещения или при ненадлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности39, а также незаконный запрет или ограничение
37 См. постановления ФАС Волго-Вятского округа от 10 февраля 2014 г. по делу № А11-9/2013, ФАС Московского округа от 31 января 2014 г. по делу № А40-1774/13, ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 августа 2013 г. по делу № А33-17568/2012, ФАС Центрального округа от 23 декабря 2013 г. по делу № А14-1894/2013 и ФАС Уральского округа от 12 марта 2014 г. по делу № А76-12252/2013.
38 См. п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10.
39 См. постановления Президиума ВАС РФ от 3 февраля 2004 г. № 12133/03 и от 3 августа 2004 г. № 5960/04.
участия защитника в рассмотрении дела об административном правона-рушении40.
Согласно ст. 1248, 1398, 1513 ГК РФ решения Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент), принятые по результатам рассмотрения возражений против выдачи патента на изобретение, полезную модель или промышленный образец, а также против предоставления правовой охраны товарному знаку, могут быть оспорены в суде. В соответствии со сложившейся судебной практикой нарушения Роспатентом процедуры рассмотрения возражений являются основанием для признания принятого правового акта недействительным только при условии, если эти нарушения носят существенный характер, что не позволило Роспатенту всесторонне, полно и объективно рассмотреть указанные возражения41. К числу таких нарушений суды относят рассмотрение возражений при отсутствии доказательств надлежащего извещения заявителя42.
В соответствии с п. 25 постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять в том числе, соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т. п.).
40 См. постановление Президиума ВАС РФ от 28 июня 2011 г. № 2297/11.
41 См. п. 52 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 26 марта 2009 г. № 5/29.
42 См. постановление Суда по интеллектуальным правам от 27 марта 2014 г. по делу № СИП-442/2013.
При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка.
В плане исследуемой темы значительный интерес также представляет ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которой результаты проверки, проведенной органом контроля с грубым нарушением установленных Законом требований, подлежат отмене вышестоящим органом или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. Исчерпывающий перечень грубых нарушений приведен в ч. 2 той же статьи. Анализ практики применения указанного Закона показывает, что, как правило, в суд обжалуются не результаты проведенных проверок (в виде соответствующих актов), а выданные на их основании предписания об устранении выявленных нарушений и принятые по результатам проверок решения о привлечении к административной ответственности.
Предписания контролирующих органов выдаются по итогам проверок. В связи с этим проведение проверки можно считать составной частью общей процедуры принятия административно-правового акта, которым в данном случае выступает не акт проверки, а предписание. Поэтому, когда проверка проводится с грубыми нарушениями, вынесенное предписание является дефектным по процедуре его принятия. Напротив, процедура проведения проверок по указанному выше Закону о государственном и муниципальном контроле и производство по делам об административных правонарушениях по КоАП РФ различны. В связи с этим грубые нарушения при проведении проверок не свидетельству-
ют о процедурной дефектности самого решения о привлечении к административной ответственности. Здесь акт проверки наряду с составленным на его основе протоколом об административном правонарушении выступает лишь одним из доказательств по делу. Поскольку такое доказательство получено с нарушением закона, оно не может использоваться при установлении фактических обстоятельств дела43. Поэтому решение о привлечении к административной ответственности, в основу которого положен акт проверки, проведенной с грубыми нарушениями, является дефектным не по процедуре, а по своему содержанию. В связи с этим представляется, что использование судами в такой ситуации инструментария процедурных дефектов не совсем корректно.
К вопросу о концепции существенных процедурных дефектов административно-правовых актов в российской юридической науке. Проведенный анализ показывает, что российская правовая система весьма схожа с зарубежными пра-вопорядками, причем относящимися к различным правовым семьям — романо-германской (Франция, Германия), англосаксонской (Великобритания), а также с современными правовыми системами стран Восточной Европы (Болгария, Польша). В России, как и во многих других странах, концепция существенных процедурных дефектов административно-правовых актов во многом строится на типологии нарушений права частного субъекта на участие в рассмотрении дела и принятии решения, которое может неблагоприятно отразиться на его правах. Применительно к процедурам привлечения частных субъектов к публично-правовой ответственности указанное право приобретает характер и зна-
43 См. ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ, ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.
чение права на защиту. В европейской административно-правовой традиции это право именуется правом быть услышанным ("right to be heard") и выступает одним из принципов административной процедуры современных демократических государств44, а в более общем плане является элементом надлежащего публичного управления ("Good administration")45.
Думается, что в данном случае юридическая практика может стать хорошей базой для формулирования теоретических обобщений и создания в доктрине отечественного административного права стройной теории процедурных дефектов административно-правовых актов. В целом следует признать правильным и полезным выделение существенных процедурных дефектов. Процедуры устанавливаются для того, чтобы в процессе их реализации были приняты законные по своему содержанию административно-правовые акты. Именно связь между конкретными правилами и их возможностью влиять на содержание принятого административно-правового акта является основанием дифференциации процедурных дефектов.
Однако законность содержания акта — это лишь одна из целей юридических процедур. Процедуры играют важную роль в плане достижения открытого и справедливого принятия решений публичной администрацией, а также обеспечения ее эффективного взаимодействия с гражданами и организациями. Существенные процедурные нарушения сами по себе являются грубыми нарушениями законности. Поэтому принятые с такими нарушениями акты должны признаваться незаконными независимо от закон-
44 Cm.: Resolution (77) 31 of the Committee of Ministers on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities.
45 Cm.: Recommendation CM/Rec(2007)7 on
Good Administration.
ности своего содержания. Так, суды единодушно отмечают, что существенное нарушение процедуры наложения административного наказания свидетельствует о том, что оно применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение46.
Таким образом, для определения существенности процедурных дефектов можно использовать следующие основные критерии. Во-первых, существенными являются нарушения процедурных правил, регламентирующих право частного субъекта на участие в рассмотрении дела и принятии публичной администрацией решения, которое может неблагоприятно отразиться на его правах. Во-вторых, существенными будут нарушения публичной администрацией основополагающих процедурных правил осуществления тех или иных действий. Административно-правовые акты, принятые с дефектами первой и второй категорий, необходимо лишать юридической силы независимо от законности их содержания. В-третьих, существенными должны признаваться любые иные нарушения процедурных правил, если они повлияли или могли повлиять на всестороннее, полное и объективное рассмотрение дела и законность содержания принятых административно-правовых актов.
Стоит отметить, что концепция существенных процедурных нарушений имеет общеправовое значение. Например, она широко распространена в процессуальных отраслях, а также находит применение в конституционном праве. Так, в силу ч. 3 ст. 270, ч. 3 ст. 288 АПК РФ, ч. 3 ст. 330, ст. 387 ГПК РФ, ч. 1 ст. 38917, ч. 1 ст. 40115 УПК РФ, ч. 4 ст. 310, ст. 328
46 См. постановления Президиума ВАС РФ от 3 августа 2004 г. № 5960/04 и от 3 февраля 2004 г. № 12133/03, постановление ВС РФ от 9 февраля 2015 г. № 307-АД14-5995, определение ВС РФ от 19 марта 2001 г. № 18-В00-136.
КАС РФ нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решений нижестоящих судов, только если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П говорится о том, что необходимым процессуальным элементом надлежащего порядка принятия федеральных законов является соблюдение Государственной Думой процедур законодательной деятельности. Для оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции РФ по порядку принятия принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя и представляемо-
го им многонационального народа России.
Концепция существенных процедурных нарушений используется не только в публичном, но и в частном праве. К примеру, основанием для признания судом недействительным решения собрания может быть только существенное нарушение порядка его созыва, подготовки и проведения, влияющее на волеизъявление участников собрания47. Торги, проведенные с процедурными нарушениями, признаются судами недействительными, только если допущенные нарушения являются существенными, способными повлиять на число участников торгов или результат определения их по-бедителя48.
Таким образом, дифференциация процедурных дефектов административно-правовых актов на существенные и несущественные является частным проявлением общеправовых тенденций.
47 См. п. 1 ст. 1814 ГК РФ.
48 См. постановление Президиума ВАС РФ от 25 декабря 2012 г. № 11237/12.
Библиографический список
Alder J. Constitutional and Administrative Law. Palgrave Macmillan, 2009.
Endicott T. Administrative Law. Oxford University Press, 2011.
Jones B., Thompson K. Administrative Law in the United Kingdom // Administrative Law of the European Union, Its Member States and the United States. A comparative Analysis / eds. by R. Seerden, F. Stroink. Antwerpen — Groningen, Intersentia, 2002.
Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland. Пер. с нем. / сост., предисл. В. Бергманн. М., 2007.
Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. М. А. Штатиной. М., 2014.
Андреев Д. С. Дефектные административно-правовые акты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
Андреев Д. С. Понятие дефектного административно-правового акта // Административное право и процесс. 2010. № 6.
Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.
Деппе Й. О регулировании деятельности административных органов в ФРГ // Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы правового регулирования. Ташкент, 2008.
Дурденевский В. Теория недействительности административного акта во Франции // Юридические записки Демидовского юридического лицея. Вып. I—II. Ярославль, 1914.
Евтихиев А. Ф. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911.
Капитан Д. Общие принципы административного процесса во Франции // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса. М., 2013.
Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М., 1994.
Лазарев Б. М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления // Управленческие процедуры / отв. ред. Б. М. Лазарев. М., 1988.
Лазаров К. Критерии разграничения ничтожных и оспоримых административных актов // Советское государство и право. 1988. № 3.
Мицкевич Л. А. Основы административного права Германии. Красноярск, 2008.
Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М., 1968.
Оби Ж.-Б. Административный спор // Общие сведения об административном праве Франции. М., 1993.
Разъяснения по вопросам административного права, преподанные по делам Первого общего собрания Правительствующего Сената, восходившим на рассмотрение консультации, при Министерстве юстиции учрежденной, за период с июня 1905 г. по июнь 1908 г. / сост. И. Д. Мордухай-Болтовской. СПб., 1909.
Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959.
Тихомиров Ю. А. Административные процедуры: доктрина и практика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
Цико Я. Основы законодательства об административных процедурах в Германии // Ежегодник публичного права — 2014: Административное право: сравнительно-правовые подходы. М., 2014.
