CC BY
82СЛАНОВ Георгий Тамерланович,
аспирант кафедры государственного права юридического факультета ФГБОУ «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова», г. Владикавказ, е-mail: slanov9999@mail.ru
Научный руководитель: ТХАБИСИМОВА Людмила Аслановна,
доктор юридических наук, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института Пятигорского государственного университета
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА УЧАСТИЯ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ ПРОКУРАТУРЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Аннотация. В статье анализируется правовое положение прокуратуры как государственного органа и ее развитие в зарубежных странах. В рамках статьи рассматривается важная функция прокуратуры - участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности. Выявлены особенности и общие черты участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности, на основе чего был сделан вывод о том, что государству следует использовать всю накопленную информационную базу о существующих недостатках и потребностях правового закрепления и регулирования, получаемую в результате осуществления надзора за исполнением и правильным исполнением законов.
Ключевые слова: прокуратура, зарубежная прокуратура, правотворчество, законодательная инициатива, разработка проектов, правовое регулирование.
SLANOV George Т.,
Postgraduate student, Department of State Law, Faculty of Law, Khetagurov North-Ossetian State University, Vladikavkaz
Scientific adviser: TKHABISIMOVA Lyudmila Aslanovna,
Doctor of Law, Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Institute of Pyatigorsk State University
LEGAL REGULATION AND PRACTICE OF PARTICIPATION IN LAW-MAKING BY THE PROSECUTOR'S OFFICE IN FOREIGN COUNTRIES
Annotation. The article analyzes the legal status of the Prosecutor's Office as a state body and its development in foreign countries. The article considers an important function of the prosecutor's office - the participation of the prosecutor's office in law-making activities. The features and general features of the participation of the prosecutor's office in law-making activities are identified, on the basis of which, it was concluded that the state should use all the accumulated information base on the existing shortcomings and needs of legal consolidation and regulation, obtained as a result of supervision over the implementation and correct execution of laws.
Key words: prosecutor's office, foreign prosecutor's office, law-making, legislative initiative, project development, legal regulation.
Актуальность научной статьи заключается в том, что на современном этапе развития государства и права такой правоохранительный орган, как прокуратура,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-7-40-44 NIION: 2018-0076-7/22-809 MOSURED: 77/27-023-2022-7-1007
играет важную роль в осуществлении надзора и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако, при этом, в различных странах правовой статус проку-
ратуры неодинаков. Анализ сравнительного аспекта правового статуса органов прокуратуры РФ и зарубежных стран представляет определённый научный интерес, при этом, рассмотрение данной проблемы имеет практическую значимость для обеспечения эффективной правоохранительной деятельности прокуратуры и её взаимодействия с другими правоохранительными органами по вопросам координации деятельности по борьбе с преступностью. Особое значение органов прокуратуры обусловлено и тем, что прокуратура играет значительную роль как в гражданском, так и уголовном процессе. Многие процессуальные действия не могут быть совершены без соответствующей санкции прокурора. Необходимо отметить, что дальнейшее совершенствование института прокуратуры окажет положительное влияние на деятельность всей правоохранительной системы государства.
Институт прокуратуры появился в начале XIV в. во Франции, где выполнял надзорную функцию над всеми сферами жизни государства и был подотчетен непосредственно королю. Главенствующая роль данного органа заключалась в представительстве интересов монарха. В дальнейшем, с развитием государства постепенно реформировались и органы прокуратуры. Важными этапами в развитии данного органа являются принятие Закона об организации деятельности органов прокуратуры Франции 1586 г. и Ордонанса 1670 г., которые закрепили правовое положение органов прокуратуры в иерархии органов государственной власти, а также наделили ее полномочиями по надзору за следственной деятельностью, правом личного прокурорского расследования по гражданским и уголовным делам, публичного обвинения и некоторыми полномочиями административно-политического характера. Значение органов прокуратуры выросло в связи с возникновением революционных движений против короны, а также развитием коррупции и казнокрадства в конце XVIII в. Система органов прокуратуры стала эталонной для большинства государств Западной Европы и впоследствии была ими заимствована [5, с. 146].
Создание прокуратуры в Германии приходится на более поздний период, на 1848 г. С 1918 г. в Германии действовала Верховная прокуратура, позже, в 1950 г., преобразованная в Генеральную прокуратуру.
В США история Атторнейской службы, не имеющей аналогов во всем мире, начинается с момента издания Закона «О судоустройстве» 1789 г., спустя два года после принятия Конституции США, что отражает намечающуюся тенденцию высокой степени законодательной регламентации деятельности прокуратуры, а также на её
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
прочную связь с конституционно закрепленными принципами молодого государства, уже в 1870 г. министерство юстиции переходит в подчинение прокуратуры, что подкрепляет её высокую значимость и определяет ключевую роль как контролирующего органа.
На протяжении долгого времени каждое государство проводило реформы по совершенствованию органов прокуратуры, в результате чего были получены различные способы организации данного института в каждом государстве. Исходя из способа организации института прокуратуры, стало возможным выделить следующие классификации государств:
1) государства, где органы прокуратуры являются самостоятельной и обособленной системой органов;
2) государства, где органы прокуратуры включены в состав судейского корпуса и находятся при судах;
3) государства, где прокуратура является составной частью министерства юстиции [2, с. 4].
Интересным является тот факт, что тексты конституций государств, относящихся ко второй и третьей группе, содержат лишь краткое упоминание об органах прокуратуры и для их подробного изучения необходимо обращаться к соответствующим актам законодательства. Конституции государств первого типа зачастую обладают самостоятельным разделом, который посвящен органам прокуратуры, их правовому положению, а также полномочиям.
Так, к первой группе государств следует отнести Китайскую Народную Республику, Корейскую Народно-Демократическую Республику, Лаос, Кубу, а также большинство государств постсоветского пространства. В данных государствах прокуратура наделена существенными правомочиями по осуществлению надзора в различных сферах.
К государствам второй группы относится Латвия, Болгария, Испания. В данных государствах правовое положение прокуратуры определено в разделе конституции, устанавливающих правовое регулирование судебной системы государства. Так, к примеру, согласно ст. 124 Конституции Испании судебная система Испании включает прокуратуру. Прокуратура выполняет способствующую правосудию функцию, основной ее задачей является обеспечение независимости и незаинтересованности суда. Включенность прокуратуры в судебную систему также подтверждается тем, что Генеральный прокурор в иерархии должностных лиц судебной системы Испании занимает последующее место за Председателем Верховного трибунала.
Прокуратура Испании имеет и структурные подразделения, функции которых не совпадают с общими функциями прокуратуры, например, при Счетном трибунале действует специальная прокуратура, осуществляющая надзор за незаконным оборотом наркотических веществ.
К третьей группе государств относятся Эстония, Япония, Соединенные Штаты Америки, Франция, Дания и др. Характерной особенностью данной группы является то, что прокуратура входит в министерство юстиции и в большинстве государств, хотя есть и исключения, должности Генерального прокурора в законодательстве не предусмотрено и данную функцию выполняет непосредственно министр юстиции. Данная группа государств будет рассмотрена на примере Германии, где прокуратура является административным ведомством в составе министерства юстиции [1, с. 114].
В отличие от США, где защита отвечает за то, чтобы предъявить все релевантные доказательства, а прокурор воспринимается скорее, как оппонент обвиняемого, прокуратура в Германии должна проводить расследование, сохраняя нейтралитет, т.е. учитывать факты, которые могут снять обвинения с обвиняемого. Прокуратура является одновременно институтом расследования и обвинения, который начинает свою работу над тем или иным делом, как только появляются признаки правонарушения. При этом она в рамках т.н. директивного права (Weisungsrecht) обязана докладывать ответственному министру юстиции и выполнять его указания. Этот пункт до сих пор вызывает споры, поскольку в таких, например, странах ЕС как Италия прокуроры формально независимы.
Немецкие прокуроры являются государственными служащими, сначала в рамках испытательного срока, а по прошествии трех-пяти лет -пожизненно, со всеми вытекающими из наличия этого статуса финансовыми и социальными гарантиями. При этом их главная задача состоит в том, чтобы оказать помощь пострадавшим в результате правонарушений, оказывая тем самым важную услугу обществу.
Прокуратура Германии - центральный орган, осуществляющий уголовное преследование. Именно органы прокуратуры обладают правом возбуждения уголовных дел, однако необходимо отметить, что решение о прекращении расследования по делу не может быть принято прокурором единолично и требует соответствующего на то разрешения суда.
Помимо полномочий по возбуждению уголовных дел прокуратура Германии непосредственно проводит расследование по делу, включая все необходимые следственные мероприятия,
а также имеет право поручать проведение таких действий полиции. Так же функциями прокуратуры являются поддержание государственного обвинения в суде в качестве беспристрастной стороны, надзор за исполнением приговора, а в некоторых случаях и приведение приговора в исполнение [6, с. 105].
По вопросам координации правоохранительных органов прокуратура США выполняет не только функцию уголовного преследования, но и оказание консультаций правительству, управление тюрьмами и работу с эмигрантами, разведывательные функции. Таким образом, суть координации здесь заключается в том, что Атторнейская служба США осуществляет широкий спектр действий не только по отношению к суду, но и к Службе гражданства и иммиграции США, системе пенитенциарных учреждений, а также оказывает влияние на исполнительную власть, хотя фактически относится к данной ветви власти.
В ФРГ также прокуратура находится в подчинении судов и одновременно с этим подконтрольна министерству юстиции, земель и федеральному министерству, здесь налицо более тщательный контроль за деятельностью органов прокуратуры со стороны органов исполнительной власти. Тем временем система органов прокуратуры США не имеет мировых аналогов. Атторней-скую службу, на которую возложены функции, сходные с прокурорскими, лишь условно называют прокуратурой. Функциями прокуратуры США являются государственные защита, обвинение и консультирование правительства [7, с. 260].
Взаимодействие прокуратуры Германии и Франции схожи, так, судебная полиция находится в подчинении прокуратуры. На стадии предварительного расследования, в сфере взаимодействия с судом, органы прокуратуры более ограничены в производстве следственных действий в отличие от органов предварительного следствия.
Немаловажное значение для участия зарубежных прокуратур в правотворчестве имеет уровень закрепления их функций в законодательстве.
Прокуратура является конституционным органом в странах «дальнего зарубежья». Например, Конституция Королевства Испании определяет назначение прокуратуры в разделе «О судебной власти». Правовой статус органов прокуратуры установлен в конституциях Итальянской Республики (ст. 112), КНР (ст. 129) Соединенных Штатов Бразилии (ч. III) и целого ряда других государств. Поучительно, что в Конституции Португальской Республики, являющейся членом Совета Европы и Европейского Союза, прокуратура не отнесена ни к одной из ветвей власти и наделена функциями, подобными видам деятельности российской прокуратуры (гл. 4).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
Развитием конституционных положений в зарубежных государствах являются органические (конституционные) законы о прокуратуре. Например, Органический закон о прокуратуре издан в Королевстве Испании и Аргентинской Республике. В связи с этим, думается, что конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации позволяет закрепить ее функции именно в федеральном конституционном законе.
В большом числе стран полномочия прокуроров определяются специальным законом. Так, законы о прокуратуре изданы в республиках Словакия и Словения. В Республике Казахстан принят имеющий силу закона Указ Президента Республики от 21.12.1995 № 2709 «О прокуратуре Республики Казахстан». Деятельность зарубежных прокуроров определяется также процессуальным законодательством, предусматривающим их участие в судебном нормоконтроле. В отдельных странах органы прокуратуры осуществляют только контроль исполнения законов (например, в Республике Венесуэла) [3, с. 106].
Обратим внимание, что для государств англосаксонской правовой семьи характерно участие прокуратур в судебном конституционном нормоконтроле. Причем такая контрольная деятельность признается наиболее эффективной правовой гарантией верховенства права и осуществляется в большинстве государств.
Прокуратуры зарубежных государств участвуют также в делегированном правотворчестве. Так, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентом своих полномочий другим государственным органам, в основном правительству. Например, согласно Конституции Королевства Испании, Генеральные кортесы могут делегировать правительству полномочие издавать имеющие силу закона правовые акты по предметам, которые не могут регулироваться органическими законами (ст. 82). В соответствии с Конституцией Республики Польша Сейм по мотивированному предложению Совета министров может уполномочить его на издание распоряжений, обладающих силой закона. Однако такие акты не должны касаться изменения Конституции, выборов Президента, Сейма, Сената и органов территориального самоуправления, бюджета государства, ратификации международных договоров, личных и политических прав и свобод граждан, а также прав и обязанностей, связанных с трудовыми отношениями и социальным обеспечением (ст. 23).
Полномочиями участия в делегированном правотворчестве наиболее часто наделяются прокуратуры государств романо-германской семьи права, входящие в систему исполнительной власти.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
Однако в большинстве государств прокуратуры осуществляют исключительно уголовное преследование и в правотворчестве практически не участвуют. Тем не менее, прокуроры могут наделяться правом обращения в суд для проведения нормоконтроля, в т.ч. конституционного [4, с. 175].
Итак, конституционно-правовое положение органов прокуратуры в различных государствах существенно отличается, несмотря на то что данный институт был заимствован большинством государств в XIX столетии у Франции. Сегодня в ряде государств прокуратура является составной частью судебной системы либо административным подразделением в составе министерства юстиции. Такие прокуратуры имеют ограниченные полномочия, которые зачастую сводятся к участию прокуратуры в уголовном процессе в качестве органа, который непосредственно расследует преступления, либо представляет дело в суде в качестве государственного обвинения. Традиционное назначение прокуратура сохранила лишь в государствах первой группы, где помимо непосредственного участия в уголовном процессе прокуратура осуществляет надзор за различными сферами жизни государства. Исходя из чего, можно сказать, что именно здесь прокуратура является самостоятельным и сильным институтом, который сохранил своё первостепенное назначение.
Таким образом, можно прийти к выводу, что прокуратура во многих странах являлась структурным подразделением какого-либо правового института, причём изначально она была призвана защищать интересы государства.
Анализ деятельности прокуратур зарубежных государств показывает, что к основным формам их участия в правотворческом процессе относятся: составление правовых заключений на проекты законов и о соответствии национальному законодательству международных соглашений с участием государства; принесение протестов на незаконные правовые акты; обращение в органы конституционной юстиции и суды общей юрисдикции с целью нормоконтроля.
Общей чертой прокурорской деятельности является также участие прокуроров в разъяснении правовых норм. В то же время отсутствует единая модель участия зарубежных прокуратур в правотворческой деятельности.
Список литературы:
[1] Воронин О.В. Об организации и устройстве прокурорской деятельности в некоторых зарубежных странах // Уголовная юстиция. - 2018. - № 12. - С. 113-117.
[2] Желдыбина Т.А. Правовой мониторинг: сравнительный анализ российского и зарубежного опыта // Российская юстиция. - 2020. - № 1. - С. 2-5.
[3] Жидких А.А. Сравнительный анализ основных форм участия в правотворчестве прокуратур и аналогичных учреждений зарубежных стран // Сравнительная политика. - 2014. - Т. 5. - № 2. - С. 102-109.
[4] Малиновская В.М. К вопросу о делегированном правотворчестве в зарубежных странах // Право - явление цивилизации и культуры: сб. -2020. - С. 273-280.
[5] Павлов В.С., Эйвазов А.Х. Краткий очерк истории прокуратуры и органов надзора за законностью в зарубежных странах // Фундаментальные и прикладные науки сегодня: сб. - 2016. - С. 144-149.
[6] Хатов Э.Б. Информационно-аналитическая деятельность органов прокуратуры в зарубежных странах // Российский журнал правовых исследований. - 2019. - Т. 6. - № 4 (21). - С. 103107.
[7] Яразян А.Г. Правовой статус прокуратуры в России и за рубежом: сравнительный анализ // Экономика и социум. - 2018. - № 7 (50). - С. 259261.
Spisok literatury:
[1] Voronin O.V. Ob organizacii i ustrojstve prokurorskoj deyatel'nosti v nekotoryh zarubezhnyh stranah // Ugolovnaya yusticiya. - 2018. - № 12. - S. 113-117.
[2] Zheldybina T.A. Pravovoj monitoring: sravni-tel'nyj analiz rossijskogo i zarubezhnogo opyta // Rossijskaya yusticiya. - 2020. - № 1. - S. 2-5.
[3] Zhidkih A.A. Sravnitel'nyj analiz osnovnyh form uchastiya v pravotvorchestve prokuratur i ana-logichnyh uchrezhdenij zarubezhnyh stran // Sravni-tel'naya politika. - 2014. - T. 5. - № 2. - S. 102-109.
[4] Malinovskaya V.M. K voprosu o delegirovan-nom pravotvorchestve v zarubezhnyh stranah // Pravo - yavlenie civilizacii i kul'tury: sb. - 2020. - S. 273-280.
[5] Pavlov V.S., Ejvazov A.H. Kratkij ocherk istorii prokuratury i organov nadzora za zakonnost'yu v zarubezhnyh stranah // Fundamental'nye i priklad-nye nauki segodnya: sb. - 2016. - S. 144-149.
[6] Hatov E.B. Informacionno-analiticheskaya deyatel'nost' organov prokuratury v zarubezhnyh stranah // Rossijskij zhurnal pravovyh issledovanij. -2019. - T. 6. - № 4 (21). - S. 103-107.
[7] Yarazyan A.G. Pravovoj status prokuratury v Rossii i za rubezhom: sravnitel'nyj analiz // Ekono-mika i socium. - 2018. - № 7 (50). - S. 259-261.
J
4
ЮРКОМПАНИ
www.law-books.ru _
Юридическое издательство
«ЮРКОМПАНИ»
Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.
Профессионально.
В максимально короткие сроки.
Размещаем в РИНЦ, E-Library.
/
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
