CC BY
23А.Ф. Абдрахманов
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
В настоящее время в управлении государством важнейшая роль отводится правовому институту государственной службы -единой общегосударственной системе, для эффективного функционирования которой необходимы общая стратегия развития, постоянное взаимодействие федерального центра и регионов.
В соответствии с ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации гражданам Российской Федерации гарантирован равный доступ к государственной службе.
Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Основу правового регулирования отношений в области государственной гражданской службы на федеральном уровне составляют:
федеральные законы:
- от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»,
- от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ).
В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы следующие нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации:
- от 15 мая 1997 года № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе»;
- от 1 июня 1998 года № 641 «О мерах по организации проверки сведений, предоставляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и должности федеральной государственной гражданской службы»;
- от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;
- от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»;
- от 1 февраля 2005 года № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»;
- от 1 февраля 2005 года № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»;
- от 1 февраля 2005 года № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»;
- от 16 февраля 2005 года № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации»;
- от 30 мая 2005 года № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела»;
- от 27 сентября 2005 года № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»;
- от 3 марта 2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»;
- от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы );
- постановление от 27 января 2009 года № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»;
- распоряжение от 26 мая 2005 года № 667-р «Об утверждении формы анкеты для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» и др.
Следует отметить, что в связи с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 280-з «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1997 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» внесены изменения в Федеральный закон № 79-ФЗ, согласно которым гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.
Также названным Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ статья 60 Федерального закона № 79-ФЗ дополнена частью 3, устанавливающей, что перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, и порядок ротации гражданских служащих утверждаются Президентом Российской Федерации. На сегодняшний день соответствующий акт Президентом Российской Федерации не принят.
Имеется также судебная практика по регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере:
- постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2009 года № 2-П по делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов;
- определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2008 года № 9-Г08-20 об оставлении без изменения решения Нижегородского областного суда от 04.09.2008, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими пунктов 1, 2.2, 2.3, 3 Указа Губернатора Нижегородской области «О медицинском обслуживании государственных гражданских служащих Нижегородской области» от 29.10.2007 № 59;
- определение Верховного Суда Российской Федерации от 29.10.2008 № 92-Г08-16 об
оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Тыва от 31.07.2008, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Республики Тыва от 06.07.2006 № 1889 ВХ-1 «О денежном содержании и поощрении лиц, замещающих государственные должности Республики Тыва и должности государственных гражданских служащих Республики Тыва»;
- определение Верховного Суда Российской Федерации от 03.09.2008 № 64-Г08-12 об отмене решения Сахалинского областного суда от 29.05.2008 и признании недействующим пункта 3 статьи 12 Кодекса государственной службы Сахалинской области от 23.09.1997 N 42 в части слова «федерального» и др.
Между тем, на федеральном уровне остаются не урегулированными следующие вопросы:
- медицинское страхование государственных служащих;
- государственное пенсионное обеспечение граждан, проходивших государственную службу, и их семей;
- соотношение федеральных должностей и должностей субъектов Российской Федерации;
- обеспечение транспортного обслуживания гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
- отсутствие перечня должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, и порядка ротации гражданских служащих;
- отсутствие критериев оценки эффективности исполнения гражданскими служащими должностных обязанностей, которые должны учитываться при проведении аттестации, квалификационном экзамене, конкурсе на замещение вакантных должностей гражданской службы.
В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основании ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено,
что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
Согласно подпункту 8 п. 1 ст. 5 Федерального закона № 79-ФЗ регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется, в том числе, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
К компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральным законом № 79-ФЗ отнесены следующие полномочия:
- учреждение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (ст. 8);
- утверждение Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом положений данного Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы (п. 2 ст. 10);
- присвоение классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп (п. 11 ст. 11);
- установление квалификационных требований к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 12);
- определение порядка и условий предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим субъектов Российской Федерации, имеющим ненормированный служебный день (п. 5 ст.45);
- установление размеров должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации; ежегодное увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации (п.п. 4, 12 ст. 50);
- установление порядка формирования фонда
оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 51);
- установление порядка и условий командирования гражданского служащего, а также порядка и условий возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган; выплат по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных, соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п.п. 7, 9 ст. 52);
- предоставление гражданским служащим дополнительных государственных гарантий при определенных условиях, предусмотренных Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (ст. 53);
- установление порядка и условий выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации (п. 6 ст. 55);
- утверждение государственного заказа субъекта Российской Федерации на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта Российской Федерации, включая его объем и структуру, с учетом положений Федерального закона (п. 5 ст. 63);
- утверждение Положения о кадровом резерве на гражданской службе, который утверждается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (п. 8 ст. 64).
Кроме того, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами
самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесены:
- решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе
вопросов оплаты труда государственных служащих органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подп. 1 п. 2 ст. 26.3);
- организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (подп. 62 п. 2 ст. 26.3);
- определение размеров и условий оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, установление региональных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов бюджета субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение полномочий (п. 2 ст. 26.14).
Также частью 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации за счет бюджетных средств субъектов Российской Федерации.
По состоянию на 8 мая 2009 года в федеральном регистре нормативных правовых актов содержится 166 нормативных актов Республики Башкортостан, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы, из них 100 действующих, 59 действующих актов соответствуют федеральному законодательству, 36 актов самостоятельной юридической экспертизе не подлежат, 5 не требуют ее проведения.
В Республике Башкортостан в целях реализации полномочий в сфере государственной гражданской службе приняты следующие нормативные правовые акты:
1) Закон Республики Башкортостан от 18 июля 2005 года № 206-з «О государственной гражданской службе Республике Башкортостан»;
2) Указ Президента Республики Башкортостан от 12 августа 2005 года № УП-340 «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления ежегодного оплачиваемого дополнительного отпуска гражданским
служащим Республики Башкортостан, имеющим ненормированный служебный день»;
3) Указ Президента Республики Башкортостан от 1 ноября 2005 года № УП-436 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Республики Башкортостан государственным гражданским служащим Республики Башкортостан»;
4) Указ Президента Республики Башкортостан от 20 декабря 2006 года № УП-615 «О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Башкортостан»;
5) Указ Президента Республики Башкортостан от 28 февраля 2007 года № УП-61 «О денежном содержании государственных гражданских служащих Республики Башкортостан»;
6) Указ Президента Республики Башкортостан от 26 марта 2007 года № УП-122 «О Перечне специализаций должностей государственной гражданской службы Республики Башкортостан»;
7) Указ Президента Республики Башкортостан от 20 июня 2007 года № УП-263 «О некоторых вопросах пенсионного обеспечения в сфере государственной службы Республики Башкортостан»;
8) Распоряжение Президента Республики Башкортостан от 8 февраля 2006 года № РП-8 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Республики Башкортостан и замещении должности государственной гражданской службы Республики Башкортостан»;
9) Распоряжение Руководителя Администрации Президента Республики Башкортостан от 27 июня 2005 года № 295 «Об утверждении плана работы по реформированию государственной службы Республики Башкортостан»;
10) Постановление Правительства Республики Башкортостан от 26 февраля 2006 года № 44 «О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационных и конкурсных комиссий, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Башкортостан и по урегулированию конфликта интересов, образуемых государственными органами Республики Башкортостан»;
11) Постановление Правительства Республики Башкортостан от 9 июня 2007 года № 155 «О стандарте организации оплаты труда работников органов, в которых осуществляется
государственная гражданская служба Республики Башкортостан».
Вместе с тем, отдельные положения Закона Республики Башкортостан, «О государственной гражданской службе Республике Башкортостан», связанные с порядком размещения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих,
противоречили федеральному законодательству. Частью 2 ст. 15 указанного Закона Республики Башкортостан предусматривалось, что порядок размещения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих, утверждается Президентом Республики Башкортостан на соответствующий год с учётом положений Федерального закона. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 63 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» размещение указанного государственного заказа должно осуществляться в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в образовательных учреждениях
профессионального образования, имеющих лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих и государственную аккредитацию. На основании ч. 5 ст. 63 названного Федерального закона законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений настоящей статьи утверждается лишь государственный заказ субъекта Российской Федерации на профессиональную
переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта Российской Федерации, включая его объем и структуру.
Противоречия федеральному
законодательству были выявлены также в указах Президента Республики Башкортостан от 4 июня 2002 года № УП-277 «Об утверждении Временного положения о порядке проведения аттестации государственных служащих государственной службы Республики
Башкортостан» и от 25 июня 1998 года № УП-385 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Республики Башкортостан».
Данные акты признаны утратившими силу
Указом Президента Республики Башкортостан от 10 августа 2005 года № УП-336 «О признании утратившими силу отдельных Указов Президента Республики Башкортостан», в связи с чем противоречия федеральному законодательству были устранены.
В настоящее время органам государственной власти Республики Башкортостан в целях реализации отдельных положений
законодательства о государственной гражданской службе необходимо принять следующие нормативные правовые акты:
- по установлению порядка и размеров выплат по обязательному государственному страхованию (в соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 12 Закона Республики Башкортостан «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан» данный порядок устанавливается законом Республики Башкортостан);
- по установлению порядка и условий возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе в другой государственный орган (согласно абз. 4 ч. 1 ст. 12 названного Закона Республики Башкортостан эти условия устанавливаются Правительством Республики Башкортостан);
- по установлению порядка и случаев транспортного обслуживания гражданского служащего субъекта Российской Федерации, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсации за использование личного транспорта в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием (п. 2 ч. 2 ст. 12 Закона Республики Башкортостан «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан» устанавливает, что порядок и случаи такого обслуживания устанавливаются Правительством Республики Башкортостан);
- по установлению порядка и условий предоставления единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы (согласно п. 4 ч. 2 ст. 12 вышеназванного Закона Республики Башкортостан порядок и условия предоставления единовременной субсидии устанавливаются Правительством Республики Башкортостан);
- по установлению порядка и условий выплаты единовременного поощрения гражданским служащим (согласно ч. 6 ст. 13 названного Закона Республики Башкортостан данные порядок и условия устанавливаются
Президентом Республики Башкортостан).
Таким образом, основной проблемой законодательства в данной сфере на сегодняшний день является отсутствие полного комплекса
подзаконных актов, конкретизирующих
отсылочные нормы федерального и
республиканского законов о государственной гражданской службе.
И.Н. Гидиятуллина
ЭВОЛЮЦИЯ РАЗВИТИЯ ПОНЯТИЯ «ДОХОД» В НЕЗАКОННОМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВЕ
При рассмотрении уголовных дел по привлечению граждан к ответственности за совершение такого преступления как незаконное предпринимательство, в судебной практике возникает необходимость более четкого, законодательного закрепления положения о том, что должно признаваться доходом от незаконной предпринимательской деятельности. Этот факт можно связать с тем, что действующий Уголовный кодекс Российской Федерации в качестве основания привлечения к уголовной ответственности признает извлечение дохода в крупном (ч. 1 ст. 171 Уголовного кодекса РФ) или особо крупном (ч. 2 ст. 171 Уголовного кодекса РФ) размере.
Существует множество мнений в трактовке понятия «доход» от незаконного предпринимательства, в связи с этим мы сталкиваемся с проблемой двоякого толкования рассматриваемого понятия: 1) доход - это все, что получено от реализации продукции и 2) доход -это полученная выручка за минусом затрат, связанных с реализацией товара.
До 1998 г. в большинстве случаев юристы-практики руководствовались разъяснениями ряда комментаторов уголовного закона, согласно которым доход следовало исчислять как всю сумму выручки, полученную от незаконной предпринимательской деятельности, без учета расходов на эту деятельность1. Но 25 ноября 1998 г. Президиум Верховного Суда РФ рассмотрел по протесту Председателя Верховного Суда РФ дело в отношении Кондратьевой, осужденной по ч.1 ст.171 Уголовного кодекса РФ. В принятом по делу постановлении Президиум дал разъяснение по поводу используемого в ст.171 Уголовного кодекса РФ термина «дохода в крупном размере», приравняв его по значению к «выгоде, полученной от незаконной предпринимательской
1См., например: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.И. Радченко. - М., - 1996. - С. 279; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой. -М., - 1998. - С. 408.
деятельности, за вычетом расходов, связанных с ее осуществлением».2
Данную версию поддержал В. Котин, отмечая, что «доходом следует считать разницу между продажной и покупной ценой реализованного товара»3.
В поддержку позиции Верховного Суда выступила Т.Д. Устинова. Она считает, что при определении дохода, полученного от незаконной предпринимательской деятельности, следует исходить из того, что это деяние включено законодателем в число уголовно наказуемых, в первую очередь, вследствие того, что незарегистрированная предпринимательская деятельность лишает государство возможности получать от этой деятельности налоги. Они уплачиваются с прибыли, которая является конечным результатом любой хозяйственной деятельности. Наиболее подробные
характеристики прибыли зафиксированы в налоговом законодательстве. Поэтому при толковании термина «доход», прежде всего, необходимо обратиться именно к налоговому законодательству, в котором этому термину дано недвусмысленное определение4.
Аналогичные положения содержались и в ст. 42 разд. 4 Инструкции Государственной налоговой службы Российской Федерации от 29 июня 1995 г. № 35 «По применению Закона Российской Федерации «О подоходном налоге с физических лиц».5 В связи с этим коллегия Верховного Суда РФ пришла к выводу, что анализ данных положений позволяет сделать вывод о том, что доход, предусмотренный ст. 171 Уголовного кодекса РФ, следует определять как разницу между полученной от
2 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2000. - № 7. -С. 14.
3 См.: Котин В. Уголовная ответственность за незаконное предпринимательство // Законность. -1995. - №7. - С. 20.
4См.: Устинова Т.Д. Ответственность за незаконную предпринимательскую и банковскую деятельность // Законность. - 1999. - № 7. - С. 11.
5 Утратила силу.
