CC BY
14
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; НАЛОГОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО / FINANCIAL LAW; TAX LAW; BUDGETARY LAW
12.00.04
10.3. Правовое регулирование государственного финансового контроля: теоретико-правовые основы
©Шепелева Д. В.
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Москва, Российская Федерация e-mail: dvshepeleva@fa.ru
Аннотация. В рамках научной статьи рассматриваются теоретико-правовые основы регулирования государственного финансового контроля. Целью исследования стало встроенное рассмотрение проблем правового регулирования государственного финансового контроля, выявления его особенностей и предложение путей совершенствования данного института финансового права. Автор дает определение государственного финансового контроля, выявляет его признаки и характеризует их, анализирует цели и задачи данного института с учетом сложившихся подходов в теории финансового права, а также имеющейся юридической практики. В работе отмечается, что государственный финансовый контроль представляет собой сложную, процедурную и регламентированную нормами права деятельность, которая являясь элементом отрасли финансового права - ее институтом, воплощается в конкретных правоотношениях, реализуясь в определенных формах, с использованием регламентированных контрольных компетентных органов власти и их должностных лиц. В ходе исследования автор приходит к выводу, что объект правоотношения государственного финансового контроля обладает определенной спецификой. Стороны таковых правоотношений наделены корре-лирующимися друг другу правами и обязанностями, а также они несут предусмотренную действующим законодательством Российской Федерации юридическую ответственность за нарушение правовых норм. В случае выявленных нарушений субъекты контроля, обладающие соответствующими полномочиями, применяют акты реагирования в виде представлений и предписаний, составляют протоколы об административных правонарушениях и направляют уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Таким образом, по мнению автора представленного исследования, государственный финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой государством финансовой политики и деятельности.
Ключевые слова: финансовый контроль, государственный финансовый контроль, контрольное правоотношение, правоприменение.
Для цитирования: Шепелева Д. В. Правовое регулирование государственного финансового контроля: теоретико-правовые основы // Проблемы экономики и юридической практики. 2020. Т. XVI. №2. С. 258-261.
Legal regulation of state financial control: theoretical and legal bases
©D. V. Shepeleva
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation
e-mail: dvshepeleva@fa.ru
Abstract. The article deals with the theoretical and legal basis for regulating state financial control. The purpose of the study was to examine the problems of legal regulation of state financial control, identify its features and suggest ways to improve this Institute of financial law. The author defines the state financial control, identifies its features and characterizes them, analyzes the goals and objectives of this institution, taking into account the existing approaches in the theory of financial law, as well as existing legal practice. The paper notes that state financial control is a complex, procedural and regulated by law activity, which is an element of the branch of financial law-its institution, is embodied in specific legal relations, implemented in certain forms, using regulated control competent authorities and their offi-cials.in the course of the study, the author comes to the conclusion that the object of legal relations of state financial control has a certain specificity. The parties to such legal relations have rights and obligations that correlate with each other, and they also bear legal responsibility for violations of legal norms provided for by the current legislation of the Russian Federation. In case of detected violations, control subjects with appropriate powers apply response acts in the form of representations and instructions, draw up reports on administrative violations and send notifications about the use of budgetary enforcement measures. Thus, according to the author of the presented study, state financial control serves as an important way to ensure the legality and expediency of the state's financial policies and activities. Keywords: financial control, state financial control, control legal relationship, law enforcement.
For citation: Shepeleva D. V. Legal regulation of state financial control: theoretical and legal bases // Economic problems and legal practice. 2020. Vol. XVI. №2. P. 258-261.
Шепелева Д. В.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ВВЕДЕНИЕ
Исследование современного состояния государственного финансового контроля позволяет рассмотреть данный институт с точки зрения механизма его реализации, в который входят как теоретические, так и организационно-правовые основы, включая принципы его реализации, формы, объекты и субъекты, процессуальные особенности проведения контрольных мероприятий и т.д.
Существование государственных финансов или государственных денежных фондов обусловлено функциями и задачами, возложенными на государство ввиду его особого статуса как политико-территориального образования с существующими товарно-денежными отношениями.
ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
Необходимость регулирования движения данных денежных фондов проявляется в контрольной деятельности государства и его органов. Данная деятельность характеризуется строгой правой регламентацией, процедурностью, этапностью, включая стадии планирования, проведения и подведения итогов контрольных мероприятий, привлечением к ответственности в случае выявления нарушений, наличием определенного субъектного состава, прямо уполномоченного на ее осуществление, а также наличием конкретных контролируемых объектов. Рассмотрим государственный финансовый контроль во всех его проявлениях.
1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Государственный финансовый контроль представляет собой строго процедурную и установленную законодательством производственную деятельность уполномоченных на его реализацию органов власти и их компетентных должностных лиц. На данный момент четко урегулированное законодательно определение государственного финансового контроля отсутствует.
В декабре 2019 года Правительство РФ внесло в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект Федерального закона № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
1.1 ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Несмотря на отсутствие законодательно закрепленного определения государственного финансового контроля, имеется множество доктринальных концепций понимания категории «государственный финансовый контроль», среди которых выявляется общая тенденция к наличию таких признаков государственного финансового контроля как:
1. Цели и задачи связанные с обеспечением законности в аккумулировании и распределении государственных фондов денежных средств.
2. Реализуется публично-правовыми образованиями - государством, субъектами Российской федерации, муниципальными образованиями в лице их органов и должностных лиц.
3. Имеет законодательно урегулированные организационно - правовые основы, включая процедуру реализации контроля, а также права, обязанности и ответственность его субъектов и объектов.
4. Основывается на властно-распорядительном (императивном) методе правового регулирования.
5. Контрольные отношения ввиду преобладания императивного метода являются вертикальными, в них с одной стороны всегда присутствует властный субъект - орган власти, а с другой стороны подконтрольный объект.
6. Функции государственного финансового контроля связаны не только с обеспечением исполнения законного использования государственных финансовых ресурсов, но и выявлением, и пресечением правонарушений финансового законодательства и при их наличии - привлечением к ответственности.
7. Государственный финансовый контроль осуществляется на основании ряда принципов, включая общеправовые, межотраслевые, отраслевые и специальные принципы, классификации которых продолжают систематизироваться и развиваться.
Важно иметь в виду, что цели государственного финансового контроля связаны с обеспечением законности, целесообразности и эффективности использования государственного и муниципального имущества, а также финансовых ресурсов, в том числе перечисления в бюджет прибыли, целевым использованием субсидий, кредитов, уплаты налогов, сборов, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.
1.2 ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ, ЗАДАЧИ, РОЛЬ
Цели государственного финансового контроля и последующие задачи планируются, исходя из годовых планов работ, не исключая проведение и внеплановых мероприятий. Мероприятия государственного финансового зависят от внесения объектов в план контрольного мероприятия с учетом риск-ориентированности и оценки вероятности финансовых, бюджетных, налоговых нарушений.
При этом эффективность финансового контроля зависит от правильности выбора его объектов и методик проведения контрольных мероприятий.
Что касается задач государственного финансового контроля, то основное назначение государственного (муниципального) контроля обусловлено следующими задачами:
1. Контроль формирования, исполнения федерального (муниципального) бюджетов, государственных внебюджетных фондов;
2. Контроль составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета;
3. Контроль эффективного использования государственных (муниципальных) средств и собственности;
4. Разработка положений по повышению эффективности использования государственных (муниципальных) средств и собственности;
5. Разработка стандартов и процедур осуществления контроля
6. Проверка состояния качества и законности государственных (муниципальных) финансовых средств;
7. Выявление, предупреждение, пресечение финансовых правонарушений, а также привлечение к ответственности за данные правонарушения.
Фактически роль государственного финансового контроля сводится к обеспечению:
А) соблюдения установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности субъектами права;
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; НАЛОГОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО / FINANCIAL LAW; TAX LAW; BUDGETARY LAW
12.00.04
Б) проверки экономической обоснованности и эффективности осуществляемых объектами контроля действий, а также соответствию законодательству.
2. АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Государственный финансовый контроль является частью финансового контроля, наряду с негосударственным (внутрихозяйственным), поэтому его сущность предопределена сущностью финансового контроля в целом. К пониманию финансового контроля существует множество точек зрения.
С одной стороны, государственный финансовый контроль представляет собой институт финансового права, с другой стороны, является специфическим контрольным правоотношением, которое имеет свою внутреннюю структуру, как и любое правоотношение, рассматриваемое в рамках теории государства и права. Существует и третье воплощение государственного финансового контроля - он является частью системы государственного управления, который направлен на регулирование, возникающих процессов посредством специальных приемов и способов. Рассмотрим каждое из них подробнее.
2.1 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ЧАСТЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Государственный финансовый контроль как часть системы государственного управления. Чтобы ответить на вопрос, что же представляет собой государственное управление и почему государственный финансовый контроль является его частью, необходимо обратиться к существованию принципа разделения властей на три ветви. Данный принцип закреплен в статье 10 Конституции РФ и составляет основу функционирования всей системы органов государственной власти.
Государственное управление - это властная деятельность по осуществлению полномочий органов публичной власти, а именно исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивая потребности общества в безопасности, обороне, финансах, культуре, образовании, здравоохранении, транспорта, экологии и природопользования и т.д.
На наш взгляд, государственное управление предопределено государственной деятельностью и его частью является исполнительно-распорядительная деятельность, в том числе, по осуществлению государственного финансового контроля.
Функционирование органов исполнительной власти закладывается в Указе Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти и имеют полномочия в осуществлении функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Среди субъектов государственного финансового контроля присутствуют такие федеральные службы, как: Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).
2.2 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК СПЕЦИФИЧЕСКОЕ КОНТРОЛЬНОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ
В данном контексте в нем присутствует свой состав - субъект, объект и содержание в виде субъективных прав, юридических обязанностей и юридической ответственности, которая может быть различных видов. Исследуем каждый элемент контрольного правоотношения более подробно:
1. Субъект контроля - публично-правовые образования, такие как государство в лице специально уполномоченных федеральных органов власти, субъекты государства в лице органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальные образования в лице органов местного самоуправления, обладающими властно-распорядительными полномочиями, правоприменительными и правореализационными функциями, включая выявление, пресечение и привлечение к юридической ответственности за нарушение норм финансового законодательства. Государственный финансовый контроль не дает закрытого перечня субъектов государственного финансового контроля, однако, законодательство четко разграничивает категории «субъект» контроля и «объект» контроля, относя к субъектам, реализующим государственный финансовый контроль, соответствующие органы государственной власти, а также субъекта с особым правовым статусом - Центральный банк РФ.
2. Содержание как элемент контрольного правоотношения представляет собой права и обязанности субъектов и объектов контроля, а также ответственность за реализуемые ими права и обязанности. Отметим, что такие субъективные прав и юридические обязанности коррелиру-ются между собой, а значит обусловлены единым основанием.
Обязанностью контрольных органов является контроль за использованием средств бюджетов, бюджетных кредитов и займов, межбюджетных трансфертов, договоров (соглашений) или контрактов о предоставлении средств из бюджетов. Во исполнении данных обязанностей контрольные органы наделяются полномочиями представлять в отношении объектов контроля законные требования по исполнению и предоставлению всех материалов, документации, информации, в том числе проводить плановые проверки, внеплановые проверки, выездные проверки, камеральные проверки, плановые ревизии и внеплановые ревизии, а также обследования, осуществлять экспертно-аналитические мероприятия, мониторинг.
3. Объект контроля.
Финансовое право к объекту контрольных правоотношений относит то, на что направлен контроль и то, в связи с чем у субъектов контроля, то есть лиц, управомоченных его осуществлять, формируются соответствующие компетенции.
«Правовая наука к объекту правоотношений относят различные материальные и нематериальные блага, способные удовлетворять потребности субъектов, то есть интерес упра-вомоченного лица. В работах процессуалистов, а также в других исследованиях, где в той или иной мере затрагиваются вопросы процессуальных правоотношений, высказаны мнения, что объектом указанного правоотношения признается материальное правоотношение, ради которого и сложилось процессуальное правоотношение, либо понятием объекта охватывают и то, и другое» [Козлов, 1976: 109-112; Бо-жьев, 1975: 139; Дюрягин, 1981: 106].
Бюджетный кодекс РФ закрепляет основы государственного (муниципального) финансового контроля. Аналогичный перечень объектов контроля с некоторой спецификой содержится в нормативных правовых актах Федерального казначейства и его территориальных управлений, Счетной палаты, Контрольно-счетных органах субъектов, муниципальных образований.
Шепелева Д. В.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
В рамках подконтрольной деятельности на данных объектах формируются организационно-финансовые документы (уставы, стратегии деятельности, планы и т.д.), бюджетные сметы, сметы доходов и расходов, утверждаются показатели экономической деятельности, осуществляется оперативный и бухгалтерский учет результатов деятельности представляется отчетность о результатах финансово-хозяйственной деятельности в установленном порядке.
Контрольное правоотношение в рамках государственного финансового контроля можно охарактеризовать следующими особенностями:
- является следствием контрольной функции финансов;
- является частью государственного управления;
- урегулированность правом;
- наличие финансовой правосубъектности участников;
- обеспеченность государством;
- наличие властного субъекта.
2.3 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ИНСТИТУТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Финансовый контроль является институтом финансового права и представляет собой обособленную группу правовых норм, регулирующих общественные отношения определенного вида, а именно контрольные общественные отношения по обеспечению законности, целесообразности и эффективности использования государственных фондов денежных средств.
Также финансовый контроль как институт финансового права представляет собой общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления субъектами финансового контроля контрольных мероприятий (действий) по обеспечению законности, целесообразности и эффективности денежных средств; а также общественные отношения по обеспечению исполнения объектами государственного финансового контроля законодательства.
Список литературы:
1. Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Финансовое право / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, Проспект, 2014. 536 с
2. Грачева Е.Ю. Финансовое право. М.: Проспект, 2014. 571 с.
3. Иванов И.С. Краткий курс финансового права [Электронный ресурс] // Система ГАРАНТ.
4. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1976. 184 с.
5. В.П. Уголовно-процессуальные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1975. 176 с.
6. Дюрягин И.Я. Право и управление. М.: Юрид. лит., 1981. 158 с.
7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7- ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2020. № 31. Ст. 4398.
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 31.07.1998 № 145 -ФЗ (ред. от 27.12.2019) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823
9. О системе и структуре органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.04.2019) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
10. О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере: Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 (ред. от 27.12.2019) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 49 (часть VII). Ст. 6435.
11. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: проект Федерального закона № 850621-7 [Электронный ресурс] // Система ГАРАНТ.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Шепелева Дина Викторовна, кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Москва, Российская Федерация, AuthorlD: 852174, e-mail: dvshepeleva@fa.ru
ВЫВОДЫ
Подводя итог вышеизложенному, мы можем прийти к выводу, что государственный финансовый контроль представляет собой, с одной стороны, элемент отрасли финансового права -ее институт, воплощается в конкретных правоотношениях, а с другой стороны, является регламентированной правом процедурной правоприменительной деятельностью, осуществляемой в установленных нормативно-правовыми актами формах, реализуемой компетентными органами власти и их должностными лицами в виде возложения на объекты контроля юридических обязанностей, включая такие акты реагирования, как предписания и представления, и применение к ним ответственности в виде составления протоколов об административных нарушениях и уведомлениях о применении бюджетных мер принуждения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Важно подчеркнуть, что сегодня перед российским государством, в лицо его органов государственной власти, стоят важные задачи по модернизации, развитию, повышению эффективности государственного финансового контроля. Это обстоятельство обусловлено различными факторами: политическими, экономическими, культурными. Особенно это важно в условиях глобализации мировой экономики, возникающих проблем экономического характера на международной арене, а также экономических кризисов, которые все чаще случаются за последнее время. Между тем, государственный финансовый контроль выступает мощным рычагом, который позволяет решать обозначенные проблемы, поэтому особенно важно заострить внимание, как со стороны теоретиков права, так и практикующих юристов, на правовое регулирование данного института финансового права.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 82,32%.
Reference list:
1. Gorbunova ON, Gracheva E.Yu. Financial Law / Res. ed. E.Yu. Gracheva, G.P. Tolstopyatenko. M.: TC Velby, Prospect, 2014.536 s
2. Gracheva E.Yu. Financial right. M.: Prospect, 2014.571 s.
3. Ivanov I.S. Short course of financial law [Electronic resource] // GARANT System.
4. Kozlov Yu.M. Administrative relationship. M .: Jurid. lit., 1976. 184 p.
5. V.P. Criminal procedural relations. M .: Jurid. lit., 1975.176 s.
6. Dyuryagin I.Ya. Law and Management. M .: Jurid. lit., 1981. 158 p.
7. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12/12/1993) (as amended by the Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation dated December 30, 2008 No. 6-FKZ, dated December 30, 2008 No. 7-FKZ, dated February 5, 2014 No. 2 -FKZ, 07/11/2014 No. 11-FKZ) // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2020. No. 31. Article 4398.
8. The Budget Code of the Russian Federation (Part One): Federal Law of July 31, 1998 No. 145-ФЗ (as amended on December 27, 2019) // Collected Legislation of the Russian Federation. 1998. No. 31. Art. 3823
9. On the system and structure of executive authorities: Decree of the President of the Russian Federation dated March 09, 2004 No. 314 (as amended on April 12, 2019) // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2004. No. 11. Art. 945.
10. On the procedure for the Federal Treasury to exercise control powers in the financial and budgetary sphere: Decree of the Government of the Russian Federation of November 28, 2013 No. 1092 (as amended of December 27, 2019) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2013. No. 49 (Part VII). Art. 6435.
11. On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation: draft federal law No. 850621-7 [Electronic resource] // GARANT system.
INFORMATION ABOUT THE AUTHORS
Dina V. Shepeleva, Cand. Sci. (Law), associate Professor of the Department of legal regulation of economic activity, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation, AuthorlD: 852174, e-mail: dvshepeleva@fa.ru
