CC BY
222
УДК 347.921.43:347.157
С. Н. Ивахненко, И. С. Шульженко
Правовое регулирование деятельности уполномоченного по правам ребенка
В статье проанализированы правовое регулирование и тенденции развития института уполномоченного по правам ребенка на федеральном и региональном уровнях.
In the article legal regulation and tendencies of development of institute of the child authorized by the rights at federal and regional levels is analysed.
Ключевые слова: правовое регулирование, уполномоченный по правам ребенка, деятельность уполномоченного, институт уполномоченного, права и интересы ребенка, защита прав ребенка.
Key words: the legal regulation, authorized by the rights of the child, activity of the representative, institute of the representative, the rights and interests of the child, protection of the rights of the child.
В последние годы в Российской Федерации остро проявились проблемы восстановления нравственных и моральных ценностей общества, укрепления института семьи, возрождения ответственного отношения к детям. В связи с этим активно обновляется федеральное законодательство, также Правительством Российской Федерации принимаются меры, которые содействуют созданию благоприятных условий для поддержки семей с детьми.
В настоящее время институт уполномоченного по правам ребенка занял прочное место в системе государственных органов, стал эффективным механизмом комплексной защиты прав и законных интересов детей, а также инструментом независимого государственного контроля за соблюдением прав и интересов ребенка.
За последние годы в России было принято более сотни законов, дополнений и изменений в законодательные акты, направленные на улучшение положения детей. Изменения, внесенные в семейное, гражданское и
© Ивахненко С. Н., Шульженко И. С., 2013
44
административное законодательство, касающиеся повышения ответственности родителей в спорах по вопросам воспитания детей, стали важным этапом в обеспечении гарантий ребенка на право воспитываться в семье и соблюдении принципа равенства прав и обязанностей родителей. В частности, была принята Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг., - серьезный государственный документ, носящий концептуальный характер1. По поручению президента России разрабатывается правительственный план по реализации данной стратегии. Также уполномоченным при президенте по правам ребенка разработан проект федеральной целевой программы «Россия без сирот» на 2013-2020 гг. Программа направлена на существенное сокращение масштабов семейного неблагополучия, социального сиротства, расширение практики передачи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на семейные формы воспитания, улучшение положения таких детей, расширение правовых, материальных и социальных гарантий их полноценного развития и воспитания2.
Помимо этого, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка активно способствовал созданию института уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, призванного выполнять важнейшую социальную функцию системообразующего органа, направляющего и координирующего деятельность всех иных субъектов системы защиты детства. Этот институт создан и успешно развивается во многих субъектах Российской Федерации, заслужив за время работы доверие и положительную оценку со стороны граждан.
По мнению уполномоченного по правам ребенка, одной из важнейших проблем стал вопрос оценки эффективности действующей системы охраны семьи и детства. В частности, Уполномоченный при Президенте РФ призвал региональных уполномоченных проводить мониторинг и комплексный анализ положения детей в субъектах России и федеральных округах, а также проводить анализ эффективности работы государственных органов субъектов Российской Федерации. Уполномоченный вправе самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проводить проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от
1 Указ Президента РФ «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы».
2 URL:http://www.kuban.aif.ru/sotiety/artide/24108
45
них соответствующие разъяснения; направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов; привлекать в установленном порядке научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе, для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка3. Кроме того, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка наделен иными полномочиями, предусмотренными действующим российским законодательством.
В связи с отсутствием единого подхода к созданию института уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и его правовой регламентации на региональном уровне, не везде эффективно формируется государственная система защиты прав ребенка.
Парламентский способ учреждения института уполномоченного по правам ребенка на основании закона субъекта Российской Федерации является наиболее предпочтительной формой учреждения данного института в регионах. Тем самым обеспечивается оптимальное разграничение полномочий и взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.
В отдельных регионах уполномоченными по правам ребенка совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся различные мероприятия по становлению и развитию этого института, обеспечению его надлежащим организационно-правовым сопровождением, которые способствуют повышению эффективности его работы в сфере защиты прав ребенка.
Однако, несмотря на все попытки грамотного построения системы института уполномоченного по правам ребенка, самым неэффективным методом выступает его введение в структуре аппарата уполномоченного по правам человека, в результате чего у «детского» уполномоченного отсутствует самостоятельность, так как он полностью зависит от руководителя. В современных условиях спорным является создание этого института
3 URL:http://www.ombudsmandeti.ru/
в структуре государственных органов исполнительной власти и возложение исполнения обязанностей уполномоченного по правам ребенка на руководителей ведомств, либо когда должность уполномоченного учреждена на основании указов, постановлений или распоряжений глав регионов при президентах субъектов Российской Федерации, губернаторах, главах администрации. Такие непарламентские формы учреждения института уполномоченного по правам ребенка не позволяют «детским защитникам» выполнять свою работу качественно, своевременно и эффективно, а в регионах исключают его независимость, самостоятельность, снижают его роль и статус, что в итоге может привести к его полной дискредитации.
На наш взгляд, снижается статус уполномоченного по правам ребенка и при введении этой должности на общественных началах, что противоречит государственно-правовому статусу данного института.
Нельзя не отметить, что подавляющее большинство уполномоченных по правам ребенка в регионах нуждаются в кадровой, финансовой, материально-технической и информационной поддержке со стороны органов власти. Большая часть уполномоченных выполняет функции по защите прав ребенка, работая в единственном числе, не имея штата, помощников, а иной раз и помещений, функционально приспособленных для осуществления своей профессиональной деятельности. Тем самым не реализуются в полном объеме заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения периодического доклада Российской Федерации в части создания должности независимого уполномоченного по вопросам защиты прав детей на региональном уровне, с четко определенными полномочиями, включающими осуществление контроля за деятельностью детских учреждений, отправления правосудия в отношении несовершеннолетних и предоставления ему необходимых полномочий и ресурсов для обеспечения эффективной деятельности4.
Многие региональные уполномоченные активно продвигают на местах институт уполномоченного по правам ребенка на разных уровнях власти. Создаются муниципальные должности уполномоченных, формируется институт общественных помощников детского уполномоченного. Однако есть регионы, в которых уже созданный ранее институт уполномоченного по правам ребенка был ликвидирован.
4 Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка... rudocs.exdat.com>docs/index-203791.html
Неэффективно развивается институт регионального уполномоченного по правам ребенка в детских дошкольных и школьных учреждениях. Так, в некоторых регионах создан институт уполномоченного по правам участников образовательного процесса, в частности в Ставропольском крае в школах и детских домах введены должности общественных помощников регионального уполномоченного по правам ребенка. Но, несмотря на то что институт уполномоченного получает все большее расширение в регионах, не реализуется единая федеральная модель и не соблюдается исполнение принципов Конвенции ООН о правах ребенка.
Важную роль выполняют уполномоченные по правам ребенка в создании и становлении правозащитных детских и молодежных общественных организаций, а также включении их представителей в коллегиальные органы по вопросам детства. Такая социально-позитивная деятельность уполномоченных предоставляет несовершеннолетним реальную альтернативу защиты и реализации своих законных прав и интересов, а также способствует их отрыву от криминальной среды. Таким образом, позицию уполномоченного по правам ребенка следует развивать в рамках его взаимодействия с органами государственной власти, в том числе правоохранительными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими институтами, осуществляющими деятельность по охране и защите прав ребенка. Вместе с тем следует обеспечить самостоятельность уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации как независимого государственно-правового института, выполняющего особые функции в системе защиты прав и интересов детей.
Положительным результатом стало принятие региональных законов, целевых программ, региональных стандартов по вопросам охраны прав и интересов детей, что позволяет максимально решить проблемы семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по оказанию непосредственной помощи семьям с несовершеннолетними детьми, увеличению выделяемых на их нужды пособий и иных выплат.
В послании главы государства говорится: «Работа уполномоченных по правам ребенка требует не только компетентности, но и высочайших моральных качеств: в первую очередь детям требуется человеческая забота, чуткость и отзывчивость. Вы должны внимательно следить за ситуацией, оперативно реагировать на любые нарушения прав несовершеннолетних»5.
5 URL:http://www.council.gov.ru/inf_ps/chronide/2011/04/item16082.html
48
Несмотря на наметившуюся положительную тенденцию в деятельности уполномоченного по правам ребенка, возникает другая проблема. Обращения граждан к уполномоченному, возросшие в последнее время, сви-свидетельствуют о недоступности юридической помощи для большинства семей, особенно относящихся к социально незащищенным слоям населения. Права ребенка, гарантированные ему нормами российского и международного права, останутся декларативными, если защитой этих прав не будут заниматься квалифицированные юристы. Следовательно, на наш взгляд, необходимо чтобы уполномоченные по правам ребенка обладали необходимыми юридическими знаниями для возможности квалифицированной защиты прав детей.
Таким образом, анализ деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации свидетельствует о том, что этот институт, заняв свое место в сложившейся системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, не должен подменять деятельность других субъектов, а предполагает взаимодействие с ними.
Подводя итог, необходимо отметить, что активная деятельность уполномоченного по правам ребенка на федеральном и региональном уровнях получила одобрение международного сообщества и высших органов государственной власти Российской Федерации, а также позволила расставить приоритеты региональных и местных органов власти в направлении защиты детей, что в целом способствует развитию государственной семейной политики.
