CC BY
17ТЕМИРХАН ИДРИСОВИЧ МАРАЕВ,
адъюнкт ФГКОУ ВО «Академия управления МВД России»
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ СПОРТИВНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ -МЕЖДУНАРОДНЫЙ АСПЕКТ
Рассматривается международное регулирование деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности при проведении спортивных мероприятий.
Ключевые слова: специальное правовое регулирование, массовые мероприятия, групповые нарушения общественного порядка.
T.I. Maraev, Post-graduate, Russia MI Academy of Management; e-mail: Maraev.t@yandex.ru, tel.: 8 (495) 150-10-34.
Legal regulation of the Russia MI police agencies in securing public safety while holding sporting events: the international aspect.
The international regulation of the Russia MI police agencies and interior troops in securing public safety while holding sporting events is viewed.
Key words: special legal regulation, mass events, group breakdown of social order.
Условия, в которых обычно действуют органы внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых спортивных мероприятий, можно отнести к категории особых, что требует специального правового регулирования.
В РСФСР за милицией общественной безопасности закреплялась функция организации работы по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении крупных общественно-политических, спортивных и других массовых мероприятий, в том числе борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка1.
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации задачи и функции полиции, ее организационное построение, формы и методы деятельности ее подразделений определяются приказами, инструкциями и иными ведомственными документами МВД России.
В целом правовую основу деятельности органов внутренних дел в период подготовки и проведения массовых мероприятий формируют принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные акты, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, межведомственные и ведомствен-
ные нормативные правовые документы. Среди этих нормативных правовых документов особое место занимают следующие.
Статья 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г № 3-ФЗ «О полиции»2, в соответствии с которой сотрудники полиции обязаны обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах, обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок, оказывать в соответствии с законодательством Российской Федерации содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий.
Статья 3 Федерального закона от 4 декабря 2007 г № 329 «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»3 среди основных принципов законодательства о физической культуре и спорте содержит принцип обеспечения без-
опасности жизни и здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и зрителей физкультурных и спортивных мероприятий.
Перечисленные юридические документы определяют общие и частные задачи органов внутренних дел, устанавливают их функции и полномочия, закрепляют порядок использования ими сил и средств, порядок взаимодействия с другими ведомствами и государственными органами.
Последнее время в связи с увеличением количества спортивных соревнований международного уровня на территории Российской Федерации все большую роль в правовом обеспечении этого вида массовых мероприятий начинают играть международно-правовые документы, содержащие нормы, регулирующие вопросы охраны общественного порядка и безопасности при проведении мероприятий этого вида.
В России на протяжении последних лет состоялись крупные международные спортивные соревнования: XXII Олимпийские зимние игры в Сочи (2014), Чемпионат мира по водным видам спорта в Казани (Акватика - 2015). В 2016 г состоится Чемпионат мира по хоккею в г. Санкт-Петербурге и г. Москве, в 2018 г. - Чемпионат мира по футболу (ФИФА), в 2019 г. - Зимняя Универсиада «Красноярск - 2019». Во избежание противоправных действий болельщиков в местах проведения спортивно-массовых мероприятий, в особенности на футбольных матчах Чемпионата России, усилилась необходимость соблюдения требований международных правовых актов.
На международном уровне в настоящее время действует значительное число нормативных документов, имеющих отношение к рассматриваемой проблеме.
Среди нормативных документов концептуального характера следует назвать следующие.
1. Декларацию о преступности и общественной безопасности, принятую 51-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН (1956 г.).
2. Декларацию по воспитанию в духе мира, прав человека и демократии, принятую на 28-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО в ноябре 1995 г.
3. Договоры, соглашения и обязательства, подписанные государствами в рамках ООН, Совета Европы, Совета Государств Балтийского моря, Интерпола, СНГ и других международных организаций.
Практически до 70-х годов прошедшего столетия вопросы регулирования поведения спортивных болельщиков, так же как и проблема предупреждения и пресечения их противоправ-
ного поведения, в странах Европы, не рассматривались ни в теоретической, ни в законотворческой плоскостях.
Международно-правовые меры борьбы с противоправным поведением спортивных болельщиков в европейских государствах получили свое оформление в 70-е годы первоначально в виде резолюций конференций европейских министров спорта государств - участников ЕС. Это - Резолюция «О роли публичных властей в контексте развития спорта для всех» (Брюссель, 1975 г.) и Резолюция «О связанном со спортом насилии» (Лондон, 1978 г.).
Впервые вопросы предотвращения противоправного поведения спортивных болельщиков были оговорены в резолюциях министров спорта государств Европы - членов Европейского союза от 1975 и 1978 гг. Позднее эти вопросы были более полно рассмотрены в Резолюции «О сопряженном со спортом насилии спортивных болельщиков» Четвертой Конференции Европейских министров спорта в 1984 г. на Мальте, а также в Резолюции № 95/2 «Толерантность и спорт» Конференции Европейских министров спорта в 1995 г. в Лиссабоне.
Как отмечают специалисты в области спортивного права, наиболее системно к решению проблемы спортивной безопасности подошел Совет Европы. Распространение насилия на футбольных соревнованиях привело к принятию Комитетом министров Совета Европы Рекомендации от 19 мая 1984 г. № Я(84)8 «О сокращении масштабов зрительского насилия на спортивных мероприятиях, и в частности на футбольных мат-чах».4
В Рекомендациях Комитета министров Совета Европы № Я(84)8 было впервые сформулировано положение о том, что часть футбольных болельщиков представляет серьезную угрозу общественной безопасности и контроль за ними требует принятия специальных мер со стороны правоохранительных органов. В частности, документ предлагает (подп. 3 п. А) акцентировать внимание на организации практических мер по сокращению уровня зрительского насилия, в том числе должного обеспечения численности и ресурсов полиции для осуществления противодействия актам насилия спортивных болельщиков на стадионах, прилегающих территориях и путях следования болельщиков5.
Все указанные документы хотя и обозначили актуальность проблемы противоправного поведения болельщиков и насилия на спортивных мероприятиях, но не смогли создать полноценных правовых условий противодействия этим негативным явлениям. В результате в рамках Совета
и и
И
э о а С
Б
О
ю
<
а С
и О X ю К
н
<
а н и К X
к
5
Европы был принят документ, который является основным правовым актом, предусматривающим меры борьбы с противоправным поведением спортивных болельщиков, - Европейская Конвенция о насилии и недостойном поведении зрителей на спортивных мероприятиях, и в особенности на футбольных матчах, от 1985 г.6 Конвенция предусматривает: координацию политики и деятельности участников по борьбе с насилием и хулиганским поведением зрителей;
выработку и осуществление мер, направленных на предотвращение и подавление насилия и хулиганского поведения зрителей;
содействие тесному сотрудничеству и обмену необходимой информацией между полицейскими службами различных территориальных образований;
применение, а в случае необходимости -принятие законодательства, предусматривающего наказание или принудительные меры для лиц, виновных в совершении правонарушений, связанных с противоправным поведением зрителей;
поощрение организованности и хорошего поведения клубов болельщиков и привлечение их представителей к работе по контролю за поведением зрителей;
при угрозах массового насилия принятие мер по соблюдению спортивными организациями и клубами предусмотренных законодательством мер безопасности;
требование от владельцев стадионов и представителей властей принятия на основе национального законодательства на стадионах и вокруг стадионов действий, направленных на предотвращение или пресечение насильственных или хулиганских проявлений среди зрителей.
Кроме того, Конвенция предусматривает мобилизацию сил поддержания правопорядка для действия как на стадионах, так и на окружающих территориях и на путях следования зрителей. Предлагается также выполнять технические требования обеспечения безопасности зрителей при проектировании и планировке стадионов, позволяющих обеспечивать контроль за массами зрителей и своевременное вмешательство сил правопорядка.
К числу рекомендаций Конвенции относятся также действия по надежному разделению болельщиков различных клубов, недопущению на стадионы известных полиции или потенциальных зачинщиков беспорядков, лиц в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, запрет проноса зрителями на стадионы алкогольных напитков и ограничение торговли ими, недопу-
щение проноса зрителями предметов и емкостей с напитками, которые могут быть использованы для актов насилия. Важная роль в обеспечении правопорядка на стадионах отводится организации информационного обеспечения зрителей.
Необходимо упомянуть и некоторые нормативные документы Совета Европейского союза. В их числе следующие.
1. Рекомендация Совета Европейского союза от 22 апреля 1996 г. № 96/с «Руководящие принципы предотвращения и пресечения беспорядков, связанных с футбольными матча-ми»7. Согласно этому документу государствам -участникам Совета Европы рекомендовалось использовать универсальную форму докладов правоохранительных органов о нарушителях правопорядка и способах обмена такой информацией с целью предотвращения массовых правонарушений зрителями спортивных мероприятий. Предлагалось также организовать специальные курсы по подготовке полицейских к действиям в условиях массовых мероприятий, а также создать механизмы, позволяющие государству, на территории которого проводится, например, международный футбольный матч, запрашивать подкрепление из правоохранительных органов других государств.
2. Резолюция Совета Европейского союза от 9 июня 1997 г. № 97/с «О предотвращении и пресечении футбольного хулиганства путем обмена опытом, недопущения на стадионы правонарушителей и политике в сфере взаимоотношений со СМИ»8. Этот документ призвал государства -участников СЕ к подготовке ежегодных отчетов о хулиганстве спортивных болельщиков и организации ежегодных встреч экспертов для обмена опытом.
3. Резолюция Совета Европейского союза от 6 декабря 2001 г. № 2002/с «О справочнике с рекомендациями для международного полицейского сотрудничества и о мерах профилактики и борьбы с насилием и правонарушениями в связи с международными футбольными матчами, в которых принимает участие хотя бы одно государство - член ЕС»9.
4. Решение Совета Европейского союза от 25 апреля 2002 г. «Об обеспечении безопасности в связи с футбольными матчами международного масштаба»10 и ряд других международно-правовых документов11.
Вместе с тем, несмотря на солидную международную правовую базу, проблема обеспечения безопасности при проведении спортивных мероприятий в ряде стран стоит достаточно остро.
Нельзя не упомянуть, что подходы государств Европы к борьбе с насилием при прове-
дении спортивных мероприятий различаются. Прежде всего отметим, что политика европейских государств по противодействию насилию в спорте имеет различия, в том числе в подходах к установлению наказуемости противоправного поведения на спортивных соревнованиях, однако наметилась тенденция усиления роли уголовного законодательства. Уголовная ответственность за преступления, связанные с массовыми беспорядками при проведении спортивных соревнований, предусмотрена законодательством ряда стран мира. Например, в Германии даже за использование болельщиками файеров им грозит уголовная ответственность. Вместе с тем, существуют определенные проблемы в выработке единого понимания девиантного поведения спортивных болельщиков в различных государствах. Несмотря на разработку значительного числа национальных и международных нормативных правовых актов, девиантное поведение спортивных болельщиков не получило в них четкого определения.
Судя по проводимой в последнее время законотворческой и правоприменительной деятельности в зарубежных странах, там понимают опасность растущей противоправной активности, наблюдаемой в сфере проведения массовых спортивных мероприятий. Принимаемые в последние годы за рубежом в связи с этим меры включают:
совершенствование законодательного регулирования борьбы с противоправными проявлениями при проведении спортивных соревнований;
разработку различных целевых программ противодействия правонарушениям в этой сфере;
организацию и координацию взаимодействия различных государственных и общественных организаций, участвующих в обеспечении общественной безопасности при проведении спортивных мероприятий;
организацию подразделений правоохранительных органов, ориентированных на действия в условиях проведения спортивных мероприятий;
активизацию и совершенствование международного сотрудничества в рассматриваемой сфере.
Представляется, что в настоящее время назрела необходимость в активизации работы по гармонизации российского национального законодательства и рекомендаций международных нормативных документов, регламентирующих деятельность правоохранительных структур в сфере обеспечения общественного порядка и
безопасности при проведении массовых спортивных мероприятий.
1 Резвых В.Д. Служба милиции общественной безопасности органов внутренних дел: лекция. - М., 1991. С .8.
2 О полиции: Федер. закон от 7 февр. 2011 г № З-ФЗ: в ред. от 13 июля 2015 г: с изм. от 14 дек. 2015 г. // СПС КонсультантПлюс.
3 О физической культуре и спорте в Российской Федерации: Федер. закон от 4 дек. 2007 г. № 329-Ф3: в ред. от 3 нояб. 2015 г. // СПС КонсультантПлюс.
4 Tsoukala A. Combating Football Crowd Disorder at the European Level: An Ongoing Institutionalisation of the Control of Deviance // Entertainment and Sports Law Journal. 2009. Vol. 7. № 2. P. 3.
5 Recommendation of the Committee of ministers of the Council of Europe № R(84)8 on the reduction of spectator violence at sporting events and in particular at football matches / Adopted by the Committee ofMinister on 19 March 1984 at the 368th meeting of the Ministers' Deputies.
6 Европейская Конвенция о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий, и в частности футбольных матчей (заключена в г. Страсбурге 19 августа 1985 г.) // СПС КонсультантПлюс.
7 Руководящие принципы для предотвращения и пресечения беспорядков, связанных с футбольными матчами: Рекомендация Совета Европейского союза от 22 апр. 1996 г. № 96/C [Recommendation of the Council of the European Union № 96/C of 22 April 1996 on guidelines for preventing and restraining disorder connected with football matches] // Official Journal of the European Communities. 1996. 3 мая. URL: http:// db.eurocrim.org/db/en/doc/511.pdf
8 О предотвращении и пресечении футбольного хулиганства путем обмена опытом, недопуска на стадионы и политики в области СМИ: Резолюция Совета Европейского Союза от 9 июня 1997 г. № 97/C [Resolution of the Council of the European Union of 9 June 1997 on preventing and restraining football hooliganism through the exchange of experience, exclusion from stadiums and media policy] // Official Journal of the European Communities. 1997. 24 июня. URL: http://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31997Y0624 (01)&from=EN
9 О справочнике с рекомендациями для международного полицейского сотрудничества и относительно мер по профилактике и борьбе с насилием и правонарушениями в связи с футбольными матчами международного масштаба, в которых принимает участие хотя бы одно государство - член ЕС: Резолюция Совета Европейского союза от 6 дек. 2001 г. № 2002/C [Resolution of the Council of the European Union of 6 December 2001 concerning a handbook with recommendations for international police cooperation and measures to prevent and control violence and disturbances in connection with football matches with an international dimension, in which at least one Member State is involved (2002/C 22/01)] // Official Journal of the European Communities. 2002. 24 янв. URL: http://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32002G0124 (01)&qid=1404400799896 &from=FR
10 Об обеспечении безопасности в связи с футбольными матчами международного масштаба: Решение Совета Европейского союза от 25 апр. 2002 г. [Decision of the Council of the European Union of 25 April 2002 concerning security in connection with football matches with an international dimension (2002/348/JHA)] // Official Journal of the European Communities. 2002. 8 мая. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/PDF/?uri=CELEX:32002D0348&qid=1404399290865&from= FR. В 2007 г. в документ были внесены изменения. URL: http:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/PDF/?uri=CELEX:3200 7D0412&from=EN
11 К сожалению, системного извлечения полезного зарубежного опыта в системе МВД России не проводилось.
U U И
э о а С
X
о
со
<
а С
и О X со X
н
<
а н и X X X
5
