CC BY
169
Правовое регулирование деятельности филиалов иностранных банков
В. Ю. Костюкевич
Финансовая глобализация и растущая конкуренция на рынке банковских услуг привели к массивному расширению иностранного банковского капитала на «новых» рынках, прежде всего стран, перешедших к рыночной экономике. Формы банковской интернационализации обретают все более разнообразные виды, что накладывает дополнительную ответственность на органы банковского надзора. В условиях мирового финансового кризиса филиалы иностранных банков могут стать дополнительным источником уязвимости экономики, прежде всего из-за правовой формы филиала, выражающейся в том, что филиал не является отдельным юридическим лицом, но в тоже время осуществляет банковскую деятельность. Подобное различие обуславливает необходимость регулирования деятельности филиалов, как со стороны принимающей страны, так и со страны базирования головного банка.
Решению данной проблемы уделялось достаточно много внимания, прежде всего с 1970х годов в период активизации международной экспансии иностранных банков, но возможность присоединения России к ВТО и ОЭСР, а соответственно возможного допуска иностранного банковского капитала в виде филиалов, приводит к необходимости нового экономикоправового анализа существующей мировой практики регулирования и банковского надзора. Необходимость рассмотрения вопроса также обусловлена возможностью использовать опыт развитых и развивающихся стран по регулированию деятельности филиалов в течение последних 30-40 лет, на основе этого определить и дать необходимые рекомендации по изменению банковского законодательства Рос-
сии. При решении проблемы допуска филиалов иностранных банков главной задачей является рассмотреть не только опыт развитых стран, но и опыт развивающихся стран, открывающих свои рынки по мере развития экономики.
Сложившаяся практика банковского регулирования и надзора за филиалами иностранных банков внутри стран Европейского Союза является образцом для большинства стран, рассматривающих проблему проникновения иностранного капитала в форме банковских филиалов. Но подобная практика складывалась в 80-90 гг. XX века, к тому же страны ЕС представляют собой гармонизированную экономическую систему, и допуск филиалов осуществляется по одной и той же схеме. Поэтому опыта стран, разрешивших вход филиалов иностранных банков 10-20 лет назад, недостаточно.
Рассмотрим практику недавнего допуска филиалов в банковскую систему Китая, Непала, Индии, Вьетнама. Особенностью этих стран явилось то, что построенная система банковского надзора имеет отличия от общепринятой мировой практики, допуск филиалов был осуществлен при давлении стран-членов ВТО и в современных экономических условиях. Анализ позволяет определить современные тенденции в условиях допуска и регулирования деятельности филиалов иностранных банков. На основе особенностей практики построения системы банковского надзора в этих странах, а также с учетом практики стран ЕС можно выдвинуть ряд рекомендаций для реформирования банковского сектора России и подготовки со-ответсвующей законодательной базы.
Банковский надзор за филиалами иностранных банков
В 1983 году в рамках Базельского Конкордата были приняты основные принципы управления иностранными банками, филиал иностранного банка был определен как «операционная единица, которая не имеет отдельного юридического статуса и, следовательно, является интегральной частью иностранного родительского банка»1. Это, несомненно, создает трудности в осуществлении пруденциального надзора, который проводится страной базирования материнского капитала и одновременно принимающей страной по ряду параметров.
Согласно Принципу 25, «Органы банковского надзора должны требовать, чтобы проводимые в их стране операции иностранных банков соответствовали тем же высоким стандартам, которые установлены для национальных банковских учреждений, и иметь полномочия для обмена соответствующей информацией о таких банках с надзорными органами стран происхождения материнских банков, что необходимо для осуществления надзора за банками на консолидированной основе».
В контексте российской действительности и возможности присоединения России к ВТО особый интерес вызывает правовая основа деятельности и банковский надзор Европейского Союза. Первая банковская директива установила правило, согласно которому органы различных государств, осуществляющие надзор за кредитными институтами, обязаны сотрудничать между собой. Основным объектом надзора при этом являются кредитные институты, которые имеют головной офис о водном государстве - члене ЕС, а филиалы в другом государстве - члене ЕС. Директива определяет сотрудничество как предоставление друг другу всей информации, касающейся управления и владения кредитными институтами, необходимой для мониторинга их платежеспособности и ликвидности.
Соблюдение принципов банковских директив выразилось в введении в странах-членах ЕС понятия «единый паспорт». Так, например, в Чехии банки, имеющие свои офисы в странах ЕС, могут через филиалы выполнять банковскую деятельность в пределах республики без получения лицензии на основе «единого паспорта», при условии, что им разрешены подобные операции в стране, где зарегистрирован головной банк2.
Рассмотренные факторы играют ключевую роль при определении возможности и целесообразности создания филиала иностранного банка в правовом аспекте. Но кроме базовых принципов необходимо принимать во внимание минимальные стандарты, направленные на снижение риска выдачи лицензии ненадежному иностранному банку принимающей страной.
Минимальный стандарт 1: Органы банковского надзора должны осуществлять надзор на консолидированной основе, адекватный мониторинг и применять пруденциальные нормы в отношении всех аспектов банковских операций, проводимых банковскими организациями их страны в международном масштабе, прежде всего через филиалы, совместные предприятия и дочерние отделения.
С точки зрения возможной практики допуска филиалов иностранных банков в банковскую систему России, значительный интерес представляет недавнее присоединение Вьетнама к ВТО (11 января 2007). Практика Вьетнама позволяет оценить те дополнительные критерии, которые были выставлены в качестве базовых при либерализации рынка финансовых услуг, но не являются общепринятыми в международном банковском бизнесе. Одним из важнейших этапов в рамках доступа в ВТО стало заключение двустороннего торгового соглашения США - Вьетнам в 2006 г., результатом которого стало разрешение создания в стране филиалов иностранных банков. Согласно Декрету № 22-2006-ND-CP во Вьетнаме существуют FIBs (100% иностранные банки), FBBs (филиалы иностранных банков) и JVBs (совместные предприятия). Основное различие в операционной деятельности между FBBs и JVBs это то, что JVBs могут открывать операционные офисы (при наличии особых условий), для FBBs -жестко запрещено. Для открытия операционных пунктов необходимо согласование Государственного Банка Вьетнама, кроме того, финансовые операции, проводимые банком, должны быть прибыльными, административные и управленческие механизмы системы внутренних проверок эффективны. Требования по капиталу открываемого FBB определяются активами родительского банка - 20 миллиардов долларов США в году, предшествующему открытию филиала, для создания FIB и JVBs данный показатель 10 миллиардов долларов США3.
В США, согласно «Акту об улучшении надзора за иностранными банками», принятому в 1991 г., Совет федеральной резервной системы выдает лицензии на осуществление банковской деятельности филиалу иностранного банка в том случае, если он является «объектом всеобъемлющего банковского надзора и регулирования на консолидированной основе соответствующими органами пруденциального надзора страны происхождения». До принятия акта государственные власти могли лицензировать деятельность филиалов и представительств иностранных банков в пределах их штата только с уведомлением ФРС. Теперь для открытия любой формы иностранного банка необходимо одобрение ФРС. В связи с адекватностью консолидированного надзора в странах Европы и Японии, заявки на открытие филиалов из этих стран рассматриваются достаточно быстро, более долго ведется анализ заявок от банков стран Латинской Америки и стран переходного периода, потому как ФРС полагает, что банковский надзор в них может быть недостато-чен4.
Минимальный стандарт 2: Надзорный орган принимающей стороны, прежде чем выдать банку лицензию, запрашивает согласие на это надзорного органа страны происхождения родительского банка или банковской группы. На практике это означает, что надзорные органы принимающей страны будут рассматривать вопрос об открытии филиала только после того, как от надзорных органов страны происхождения будет получено разрешение на создание материнским банком филиала за границей. Так вторая банковская директива ЕС устанавливает перечень случаев, когда при принятии решения о выдаче лицензии кредитному институту компетентные органы соответствующего государства должны провести предварительные консультации с компетентными органами других государств. Принципиально это возможно в 2 случаях:
- вновь создаваемый кредитный институт непосредственно является субсидиарием компании, зарегистрированной в другом государстве. При этом возможно 2 варианта: либо материнская компания является кредитным институтом и тогда предварительные консультации рассматриваются как безусловные, либо не является, и тогда консультации будут необходимы, если это материнское предприятие
одновременно является материнским предприятием другого кредитного института, зарегистрированного в каком-либо другом государстве - члене ЕС;
- управленческие функции выполняет не материнская компания, а группа лиц, т. е. когда группа юридических или физических лиц, находящихся за рубежом, имеет возможность контролировать вновь создаваемый кредитный институт. При этом предварительные консультации необходимы лишь тогда, когда эти же лица одновременно контролируют другой кредитный институт, созданный в другом государстве - члене ЕС.
Минимальный стандарт 3: Надзорные органы должны иметь полномочия получать информацию о деятельности зарубежного отделения банка или банковской группы, для которых они являются органами надзора страны происхождения. Данный принцип нашел свое отражение в ст. 9 Первой банковской директивы ЕС, согласно этой статье компетентным органам государствам - членам ЕС вменяется в обязанность сообщать Комиссии и Банковскому консультативному комитету обо всех лицензиях, выданных филиалам кредитных институтов, имеющих головные офисы за пределами Сообщества. Но уже вторая директива вменила в обязанность компетентным органам информировать не только о лицензировании, но и о других фактах. В соответствии со ст. 7 Директивы государства должны легализовать обмен информацией, необходимой для целей консолидированного надзора; подобный обмен информацией может служить только цели надзора на консолидированной основе за кредитными и не должен означать, что компетентным властям вверяется осуществление надзора за финансовыми институтами, финансовыми холдинговыми компаниями. В случае если возникают проблемы с обменом информацией из третьих стран, не входящих в ЕС, обмен информацией осуществляется на основе специальных межгосударственных соглашений5.
Например, в Швейцарии большинство оффшорных банков выступает гарантом конфиденциальности в сделках клиентов, а поэтому являются наиболее привлекательными для криминала. Как зависимые объекты, филиалы обязаны поддержать банковскую тайну компании-учредителя. Различие должно быть сделано между двумя действиями: там, где управле-
ние активами касается банковской тайны, она должна быть строго соблюдена, но в случае коммерческих сделок, особенно больших ссуд, сделанных швейцарскими банками и требованием согласия компании-учредителя, клиент должен отказаться от банковской тайны. Исключительная ситуация может быть в случае, если, например, менеджмент изучает особенно беспокойные обстоятельства относительно клиента, который имеет долг и к швейцарскому филиалу и к иностранной компании-учреди-телю6.
Минимальный стандарт 4: Если органами банковского надзора принимающей страны будет установлено невыполнение любого из Минимальных стандартов, органы принимающей страны могут пойти на принятие дополнительных ограничительных мер с целью добиться соответствия требованиям национального пруденциального надзора и Минимальным стандартам, вплоть до требования запрещения иностранного банковского учреждения.
Согласно Банковскому Акту (Статья 5к) Республики Чехия7 в случае, если уполномоченные органы принимающей страны обнаруживают, что деятельность филиала иностранного банка не соответствует национальным правовым нормам, они должны потребовать принятия мер по ликвидации имеющихся недостатков. В том случае, когда филиал иностранного банка не в состоянии принять необходимые действия, надзорные органы принимающей страны информируют о необходимости принятия мер надзорный орган зарубежной страны. Надзорные органы страны происхождения должны в кратчайший срок предпринять необходимые меры для устранения имеющихся недостатков и информировать об этом надзорные органы принимающей страны. Если, несмотря на все принимаемые меры, филиал иностранного банка не приводит свою деятельность в соответствии с национальными правовыми нормами, уполномоченные органы принимающей страны после информирования надзорных органов страны происхождения, должны принять меры для компенсации имеющихся недостатков или же прекратить деятельность филиала иностранного банка с целью защиты интересов клиентов и вкладчиков.
Но даже сильный уровень пруденциального надзора в принимающей стране не дает уверенности в том, что филиал кредитного инсти-
тута этой страны будет находиться под достаточным надзором. Ярким примерами являются случай с BCCI банком и Barings банком. Так, BCCI был зарегистрирован в Люксембурге, но проводил бизнес через 47 филиалов в 13 странах, BCCI Overseas был зарегистрирован на Каймановых островах и работал через 63 филиала в 28 странах. В 1991 году банк был признан банкротом, в связи с этим Shadow Financial Regulatory Committee отметил, что «штаб квартиры группы BCCI были учреждены в странах со слабым надзором и сильными законами о банковской тайне»8. Другой случай в отношении Baring Brothers & Company (BB&C), который был учрежден в Лондоне с филиалами в Hong-Kong и Сингапуре и дочерними банками во Франции, Германии, Италии и Японии. Банк стал банкротом по вине мошеннических действий менеджера филиала в Сингапуре, который занимался спекулятивными сделками на азиатской бирже. Отсутствие должного уровня контроля над операциями филиала со стороны надзорных органов Великобритании привели к такому банкротству.
Опыт построения системы надзора за филиалами в странах Азии
Банковский надзор в рамках регулирования филиалов иностранных банков, как было показано выше, осуществляется на основе Базельских принципов, тем не менее, ряд стран вводит свои ограничения и дополнительные меры на деятельность филиалов. Если рассматривать страны Европы, можно обнаружить, что существенных ограничений нет, практически все члены Евросоюза осуществляют допуск филиалов на основе единого паспорта и предъявляет одинаковые требования, регулирование осуществляется также на равноценных условиях. Допуск иностранного капитала разрешен как в виде дочерних банков, так и филиалов.
Другие страны, в частности страны Азии, кроме Базельских требований выдвигают специфические требования как в подходах к определению возможных ограничений в операциях филиала, так и в системах банковского надзора. Активная интеграция России в международное экономическое пространство и усиление связей со странами Азии делают необходимым рассмотрение индивидуальных особенностей ряда азиатских стран, которые сравни-
тельно недавно разрешили допуск филиалов иностранных банков.
В первую очередь значительный интерес представляет опыт Китая (присоединение к ВТО 11 декабря 2001). Либерализация банковского сектора Китая была продиктована вхо -дом в ВТО, вследствие которого Китай принял на себя обязательства по допуску филиалов иностранных банков, поставив существенные ограничения на эту форму иностранного присутствия. Во-первых, это ограничения капитального характера: для проведения операций с физическими и юридическими лицами в иностранной валюте филиал должен был удовлетворять капитальным требованиям в размере 73 млн долл., в то время как местным банкам достаточно порядка 43-44 млн долл., дополнительно было запрещено открывать более 1 филиала в течение 12 месяцев. Во-вторых, это кредитные и депозитные ограничения: филиалы иностранных банков могут кредитовать юридических лиц и принимать от них депозиты в местной валюте, в то время как в отношении физических лиц разрешено только принимать депозиты в национальной валюте не менее 140-150 тыс. долл., при этом филиал должен проработать не менее 3 лет в Китае. В-третьих, географические ограничения: филиалы можно открыть только в 2 городах (Шанхай и Шэньчжэнь), которые являются финансовыми центрами и специальными экономическими зонами9.
Не менее интересен опыт Индии (присоединение к ВТО 1 января 1995 г.), которая позволяет работу филиалов с выдачей лицензии на 5 лет, при этом существуют следующие ограничения:
1. Ограничения на количество новых филиалов;
2. Ограничения на банкоматы вне помещений банка;
3. Запрет новых лицензий при превышении 15% доли иностранных банков в активах банковской системы;
4. Ограничения на инвестиции иностранных банков (запрет инвестировать более 10% собственных средств в другие финансовые компании или 30% в капитал компаний);
5. Ограничения на форму входа в виде дочерних банков.
Иностранный банк для открытия филиала иностранного банка должен предоставить следующую информацию:
- финансовое состояние родительского банка;
- международный и национальный рейтинг родительского банка;
- рейтинг иностранного банка от международных рейтинговых агентств;
- качество и охват международного присутствия;
- экономические и политические взаимоотношения между Индией и страной базирования;
- головной иностранный банк должен находиться под консолидированным наблюдением органа банковского надзора в своей стране, и Банк Индии должен быть удовлетворен стандартами надзора;
- страна базирования не должна дискриминировать индийские банки (принцип реторсии);
- иностранный банк должен получить одобрение органа банковского надзора для открытия филиала.
Минимальные капитальные требования при открытии первого филиала - 10 млн долл., второго - 20 млн долл., третьего - 25 млн долл. В Индии мониторинг за филиалами иностранных банков осуществляется на основе двух видов надзора: внешнего и внутреннего надзора. Внутренний или местный надзор проводится на основе CALCS модели, которая охватывает: C
- соответствие капиталу, A - качество активов, L - наличие ликвидных средств, C - соответствие инструкциям ЦБ Индии, S - «система существования».
Внешний надзор включает следующие отчеты: по капиталу, по активам, по обязательствам, данные по структуре ликвидных средств, данные о чувствительности процентной ставки. Данные внешнего надзора инспектируются в ходе внутреннего надзора. В стране предусмотрено не более 5 лицензий в год одинаково для новых участников и существующих банков10.
Непал, вступив в 2004 г. в ВТО, позволил допуск филиалов иностранных банков к 2010 г. на условиях11:
1. Достаточность капитала не меньше минимальной ставки в стране;
2. Резервы по потерям: необходимость соответствовать классификации и обеспечению кредитов наравне с местными банками;
3. Максимальная сумма на единого заемщика: должны соблюдать нормативы на основе капитала родительского банка;
4. Резервные требования: должны формировать резервы, как и местные банки, поддерживать необходимый уровень денежной наличности и состояние счета в ЦБ Непала;
5. Отчетные требования: филиалы иностранных банков должны предоставлять ежегодный отчет ЦБ Непала в течение 90 дней по окончании финансового года;
6. Регулирование штата и ограничение на иностранных граждан в руководстве;
Особенностью Непала является также то, что надзор за операциями с иностранной валютой должен осуществляться органами надзора как принимающей страны, так и страны базирования головного банка.
Основные итоги международного регулирования деятельности филиалов иностранных банков, имплементация в российское законодательство.
Опыт ряда стран, прежде всего развивающихся, дает основания полагать, что система банковского контроля и надзора за филиалами иностранных банков может быть модифицирована в зависимости от институциональных особенностей. Функционирование филиалов иностранных банков основано на Базельском Конкордате с соблюдением принципов и минимальных стандартов. Тем не менее, ряд стран выстраивает ограничения следующего характера: минимальные капитальные требования, требование лицензирования, допустимые операции филиалов, предоставление дополнительной отчетности, количество операционных офисов филиала, географические ограничения, необходимость формирования обязательных резервов, обязательное участие в национальной системе страхования вкладов.
Регулирование деятельности иностранных банков в России
В России, согласно ФЗ №395-1 «О банках и банковской деятельности», деятельность фи-
лиала иностранного банка на территории России не запрещена, но механизмы открытия, функционирования и ликвидации в правовых актах не отражены. Это дает возможность построить систему законодательных актов в отношении филиалов иностранных банков на совершенно новой основе. Основой создания подобных актов может послужить «Положение о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций» с соответствующими изменениями и дополнениями. По нашему мнению, целесообразно установить следующие нормы:
- материнский банк должен иметь прочное финансовое положение и безупречную деловую репутацию, представительство банка должно функционировать в стране не менее 3 лет;
- оценку рейтинговых агентств Moody‘s и Standart and Poor не ниже AA, prime-1, также оценку национальных рейтинговых агентств страны происхождения;
- обязательство головного банка отвечать по долгам филиала независимо от политической и экономической ситуации в стране происхождения капитала;
- головной банк должен иметь опыт создания и регулирования деятельности филиалов в других странах и иметь активы не менее 10 млрд долл.;
- персонал банка должен состоять не менее чем на 50% из граждан Российской Федерации;
- головной банк должен депонировать суммы на счете в ЦБ РФ в качестве регулирующего филиала в сумме не менее 5 млн долл.;
- страна происхождения банковского капитала должна сотрудничать с ФАТФ, между надзорными органами должны быть заключены соглашения или меморандумы о сотрудничестве;
- возможные операции филиалов иностранных банков должны проводиться в соответствии с требованиями российского законодательства, отчетность по операциям филиала должна предоставляться в ЦБ РФ ежеквартально.
Кроме вышеуказанных требований, должны быть внесены изменения в систему страхования вкладов, в частности, пересмотрены критерии формирования страховых взносов и
схемы покрытия страховых случаев. В частности, автор видит решение вопроса в необходимости увеличения уровня страхового покрытия. В случае если сумма возмещения в иностранном государстве окажется ниже, то разрыв суммы должен быть покрыт и гарантироваться за счет средств страхового фонда Агентства по страхованию вкладов, в данном случае при расчете страховой базы необходимо будет учитывать объем открытых в филиале депозитов. В случае если сумма возмещения окажется выше, это приведет к притоку денежных средств населения в филиалы нерезидентов и как последствие возникновению неравной конкуренции. В свою очередь запрет создания филиалами операционных офисов сможет снизить возможную конкуренцию.
Учитывая, что надзор за ликвидностью филиалов иностранных банков будет возложен на Банк России, необходим пересмотр нормативов ликвидности в соответствии с международными стандартами. Контроль над ликвидностью филиалов потребует предоставления отчетности по российским стандартам бухгалтерского учета для кредитных организаций, что вызовет значительные затруднения у филиала. Изменения в оценке активов, использовании методов определения коэффициентов ликвидности должны стать ключевыми вопросами практического характера при реформировании системы банковского надзора. Для успешного решения вопроса необхо -димо обязать филиалы создавать виртуальный баланс, а соответственно формировать обязательные резервы в Банке России.
Особое внимание в системе банковского надзора в связи с филиалами иностранных банков целесообразно уделить системе валютного контроля в связи с повышенным валютным риском, который может выразиться в полной неконвертируемости иностранной валюты. Ограничение на проведение операций в российских рублях позволит снизить риски изменения обменного курса.
Также российским властям необходимо рассмотреть вопрос о принятии норм, в отношении защиты российских вкладчиков в случае финансовых проблем у филиала иностранного банка. Соответствующие изменения также должны касаться закона о банкротстве кре-
дитных организаций, должна быть определена процедура закрытия филиала по причине банкротства и порядок выплаты средств российским вкладчикам, роль Агентства по страхованию вкладов и его полномочия. Общая работа в плане регулирования и надзора над деятельностью филиалов иностранных банков в России должна строиться на основе международной практики, но с учетом национальных особенностей банковской системы и национального банковского надзора.
Примечания:
Principles for the supervision of banks‘ foreign establishments// Bank for International Settlements, Basel, May 1983, p. 2////http://www.bis.org/publ/ bcbsc312.htm
2Act of the Czech Republic № 21/1992 Coll. of 20 December 1991, on Banks, Czech National Bank, p. 5
3Decree of the government «On organization and operation of foreign bank branches, joint venture banks, 100% foreign owned banks and representative offices of foreign credit institutions in Vietnam», Hanoi, 28/02/2006, p. 2
4Adrian E. Tschoegl. Foreign Banks in the United States Since World War II: A Useful Fringe.// The Wharton School, University of Pennsylvania, Working paper 00-42, 2000, p. 6
5А.А. Вишневский. Банковское право Европейского Союза. /Учебное пособие. - М.: Статут, 2000, стр. 42-46
6http://www.swissbankingaccounts.com/
banksecrecyprivacy.htm
7Act of the Czech Republic № 21/1992 Coll. of 20 December 1991, on Banks, pp .10-11
8Richard J. Herring. BCCI & Barings: Bank Resolutions Complicated by Fraud and Global Corporate Structure// Wharton School, University of Pennsylvania, 2005, pp. 6-7
9USTR Report to Congress on China’s WTO Compliance, 2008, pp. 79-83
10Rupa Chanda. Trade in financial services: India‘s opportunities and constraints. / 2005 working paper no 152, pp. 19-38
11Legal, Regulatory and Supervisory Provisions For Foreign Bank Branches in Nepal // Nepal Rastra Bank, 2006, pp. 32-36
