CC BY
584
в
L-—^ i,
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЕСПИЛОТНЫХ ЛЕТАТЕЛЬНЫХ АППАРАТОВ: РОССИЙСКИЙ ПОДХОД И МИРОВАЯ ПРАКТИКА
Аннотация. На современном этапе развития беспилотных летательных аппаратов (БПЛА) становится очевидным, что согласно документам, принимаемым национальными и зарубежными органами государственной власти в сфере авиации, полеты БПЛА в воздушном пространстве рассматриваются как неизбежность, требующая осмысления и правового регулирования. Особенно актуальным становится данное направление в связи с быстрыми темпами развития цифровых технологий, в частности робототехники и искусственного интеллекта. Эффективного, согласованного и одобренного государственными регуляторами решения в Российской Федерации на данный момент не существует, несмотря на то, что в последнее время приняты нормативные правовые акты, направленные на организацию и осуществление учета БПЛА. Анализ законодательства РФ показывает, что ключевые вопросы использования БПЛА (начиная с понятийного аппарата и до разграничения зон ответственности) должным образом не урегулированы.
В связи с этим актуальной задачей является проведение анализа лучших зарубежных практик правового регулирования сферы применения БПЛА с целью поиска оптимального компромисса между потребностями частных потребителей, бизнеса и государства относительно использования в своей деятельности БПЛА и легализации соответствующих механизмов в законодательстве.
Ключевые слова: беспилотный летательный аппарат, беспилотное воздушное судно, авиация, правовое регулирование, цифровые технологии, искусственный интеллект.
Галина Андреевна ГРИЩЕНКО,
старший преподаватель кафедры
информационного права и цифровых технологий Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.64.12.129-136
G. А. GRISHCHENKO, Senior lecturer of the Department of Information Law and Digital Technologies of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Candidate of Law [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 LEGAL REGULATION OF UNMANNED AIRCRAFT: RUSSIAN APPROACH AND WORLD PRACTICE Abstract. At the present stage of the development of unmanned aerial vehicles (UAVs), it becomes obvious that documents adopted by national and foreign government authorities in the field of aviation indicate that UAV flights in airspace are considered as a complete inevitability that requires
© Г. А. Грищенко, 2019
) УНИВЕРСИТЕТА
а-—^ имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
understanding and legal regulation. This area becomes especially relevant in connection with the rapid pace of development of digital technologies, in particular, robotics and artificial intelligence. An effective, coordinated and approved by state regulators decision in the Russian Federation does not currently exist, despite the fact that recently adopted regulatory legal acts aimed at organizing and implementing UAV accounting. An analysis of the legislation of the Russian Federation shows that the key issues of UAV use (from the conceptual apparatus to the division of responsibilities) are not properly resolved. In this regard, an urgent task is to analyze the best foreign practices in the legal regulation of the UAV application sphere in order to find the optimal compromise between the needs of private consumers, business and the state regarding the use of UAVs in their activities, and legalize the relevant mechanisms in the legislation. Keywords: unmanned aerial vehicle, unmanned aircraft, aviation, legal regulation, digital technologies, artificial intelligence.
Беспилотные летательные аппараты (далее — БПЛА) в последнее время используются все чаще для разного вида работ, например для фото- и видеосъемки местности, контроля состояния различных объектов, доставки предметов и товаров, планирования и контроля строительства, в спасательных операциях и т.п., и количество подобных летательных аппаратов постоянно растет. При этом такие аппараты используются не только в коммерческом секторе (например, крупнейший интернет-магазин Amazon активно осваивает практику доставки товаров дронами-курьерами), но и на государственном уровне (например, в области ликвидации последствий стихийных бедствий МЧС России применяет роботизированную технику).
При этом следует обратить внимание, что любой БПЛА — не просто полезная «игрушка», а прежде всего воздушное судно, на использование которого распространяются соответствующие авиационные правила.
Легальное определение беспилотного летательного аппарата содержится в Воздушном кодексе РФ (далее — ВК РФ)1. При этом стоит учесть, что в ВК РФ законодатель оперирует прежде всего понятием «воздушное судно». Так, под беспилотным воздушным судном (БВС) понимается воздушное судно, управляемое, контролируемое в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот) (п. 5 ст. 32 ВК РФ).
Аналогично определяет БВС и международное законодательство. Так, к беспилотным воздушным судам Международная организация гражданской авиации (ИКАО) относит любое воздушное судно, предназначенное для полета без пилота на борту (Приложение 2 «Правила полетов» к Конвенции о международной гражданской авиации)2.
1 Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. // СЗ РФ, 24.03.1997, № 12, ст. 1383.
2 Приложение 2 к Конвенции о международной гражданской авиации // Правила полетов, 2016.
тз
L-—^ i,
УНИВЕРСИТЕТА _ _
имени o.e. кугафина(мгюА) аппаратов: россиискии подход и мировая практика
Сходное определение содержится в Федеральных правилах использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 (далее — Правила использования воздушного пространства)3, но в определении основной акцент делается на словосочетании «летательный аппарат», а не «воздушное судно».
Так, под беспилотным летательным аппаратом понимается летательный аппарат, выполняющий полет без пилота (экипажа) на борту и управляемый в полете автоматически оператором с пункта управления или сочетанием указанных способов (абз. 8 п. 2 Правил использования воздушного пространства).
Кроме того, трактовка БПЛА содержится в ряде документов нормативно-технического характера (ГОСТы, рекомендации) применительно к различным разновидностям таких летательных аппаратов, под которыми понимаются беспилотные воздушные суда без пилота (экипажа) на борту4.
Таким образом, российский законодатель оперирует только двумя нормативными определениями подобных технологий полета без пилота (экипажа) на борту — беспилотное воздушное судно и беспилотный (воздушный) летательный аппарат.
Что касается весьма распространенного термина «квадрокоптер» по отношению к БПЛА, то его легального определения в ВК РФ или Правилах использования воздушного пространства не содержится. Связано это с тем, что под квадро-коптером понимается летательный аппарат, построенный по вертолетной схеме, как правило, с четырьмя несущими винтами. Коптер может иметь большее или меньшее количество несущих винтов (мультикоптер). Обычно это беспилотные аппараты, управляемые извне внешним пилотом5. То есть квадрокоптер — лишь разновидность БПЛА, поэтому легальное определение беспилотного воздушного судна относится и к понятию «квадрокоптер» как более широкое.
В России также прижилось англоязычное название БПЛА — «дрон» (a drone — трутень). Он определяется в среде специалистов как летательный аппарат не только без пилота, но и вообще без экипажа6.
На международном уровне разграничиваются подходы к понятийному аппарату в данной сфере законодательством как отдельных стран, так и их объединений.
Так, в Регламенте № 428/2009 Совета Европейского Союза об установлении режима для контроля за экспортом, перемещением, продажей и транзитом
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. № 138 «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации» // СЗ РФ, 05.04.2010, № 14, ст. 1649.
4 Постановление Госстандарта России от 18 ноября 2002 г. № 417-ст «О принятии и введении в действие Рекомендаций по каталогизации» // Документ опубликован не был ; Приказ Росстандарта от 28 июня 2011 г № 158-ст «Об утверждении рекомендаций по стандартизации» // Документ опубликован не был ; Приказ Росстандарта от 18 сентября А 2014 г. № 1130-ст «Об утверждении ГОСТ Р 56122-2014 Воздушный транспорт. Беспи- У лотные авиационные системы. Общие требования // М. : Стандартинформ, 2015. Е
5 Корнилов В.А., Молодяков Д.С., Синявская Ю. А. Система управления мультикоптером //
Труды МАИ. 2012. № 62. Ы
6 «Железные птицы». Развитие беспилотников в ЕАЭС // URL: http://eurasian-studies.org/ й archives/9209 (дата обращения: 30.10.2019). ОПЫТ
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
продукции двойного назначения на территории Сообщества7 беспилотный летательный аппарат (Unmanned Aerial Vehicle — UAV) определяется как любой летательный аппарат, способный инициировать полет и устойчиво контролировать полет и навигацию без присутствия человека на борту.
Таким образом, в мировой практике единообразный терминологический аппарат в отношении БПЛА еще не сложился (не говоря уже о правилах их использования, учете, регистрации, сертификации и проч.), что подтверждает актуальность и необходимость выработки общих международных подходов к правовому регулированию данной сферы, которые впоследствии могли бы быть имплемен-тированы в национальное законодательство.
В целях единообразного понимания далее в статье будем оперировать общим термином — БПЛА.
Следует отметить, что в России в последнее время БПЛА уделяется пристальное внимание со стороны законодателя. 27.09.2019 вступили в силу Правила учета беспилотных гражданских воздушных судов с максимальной взлетной массой от 0,25 кг до 30 кг, ввезенных в Российскую Федерацию или произведенных в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 25.05.2019 № 6588 (причем норма о необходимости принятия такого документа была предусмотрена в ВК РФ еще в 2016 г.).
При этом стоит обратить внимание на письмо Министерства транспорта РФ и Федерального агентства воздушного транспорта от 01.10.2019 № Исх-5612/02-0Г «Об учете беспилотных воздушных судов»9 о наступлении юридической ответственности за непостановку (несвоевременную постановку) на учет БПЛА.
Несмотря на определенные попытки законодателя по регулированию отдельных аспектов использования БПЛА, российская правовая база в данной сфере еще недостаточно развита и требует значительных изменений, прежде всего правового и организационного характера. Так, например, вышеуказанные Правила учета беспилотных гражданских воздушных судов предусматривают, что заявление о постановке БПЛА на учет может подаваться, в частности, через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (пункт 13 Правил), однако до настоящего времени такая возможность не реализована, о чем предупреждает Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) на своем официальном сайте10.
Проблемными темами с точки зрения правового регулирования остаются вопросы обеспечения безопасности окружающих; охрана частной жизни и интересов граждан; создание реальных условий для развития рынка БПЛА и их более эффективное применение; обеспечение совместных полетов пилотируемых и беспилотных аппаратов и др.
7 Регламент на русском языке подготовлен для публикации в СПС «КонсультантПлюс».
8 Постановление Правительства РФ от 25.05.2019 № 658 «Об утверждении Правил учета беспилотных гражданских воздушных судов с максимальной взлетной массой от 0,25 килограмма до 30 килограммов, ввезенных в Российскую Федерацию или произведенных в Российской Федерации» // URL: http://www.pravo.gov.ru.
9 URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72692748/.
10 Учет БВС // URL: https://www.favt.ru/dejatelnost-ucet-bespilotnyh-grajdanskih-vozdyshnih-sudov/ (дата обращения: 30.10.2019).
тз
L-—^ i,
Таким образом, России только предстоит найти оптимальный компромисс между потребностями частных потребителей, бизнеса и государства относительно применения в своей деятельности БПЛА и легализовать соответствующие механизмы в законодательстве. Представляется, что в России формирование наиболее эффективных подходов к правовому регулированию в данной сфере должно осуществляться с учетом выявления лучших практик нормативного оформления процессов внедрения БПЛА в других странах. В связи с этим анализ международного регулирования вопросов использования беспилотников в военной и гражданской сферах является весьма важным и актуальным.
В настоящее время на международном уровне существует несколько специальных рейтингов стран по уровню развития и внедрения БПЛА.
Международная федерация робототехники (International Federation of Robotics — IFR) ежегодно публикует сводные отчеты по уровню развития в разных странах промышленных (Industrial Robots) и сервисных роботов (Service Robots)11, не выделяя БПЛА в отдельное рейтингование по странам.
При этом различные консалтинговые компании размещают в открытом доступе свои научные отчеты (статистику, прогнозы), касающиеся анализа уровня разработки и применения БПЛА в разных странах, в том числе исследования, проводимые в рамках НИОКР, что в принципе отражает некое понимание существующей ситуации в мире относительно развития БПЛА. Эксперты пытаются провести экономические прогнозы развития данной технологии, поскольку целесообразность применения БПЛА уже стала очевидной, а применение беспилотных технологий поможет увеличить ВВП стран в несколько раз12.
При анализе правового регулирования вопросов применения БПЛА в разных странах представляется логичным и обоснованным исходить из статистики роботизации стран, составленной Международной федерацией робототехники за 2018 г, а также из проведенных исследований консалтинговых компаний, согласно которым лидерами в сфере разработки и внедрения БПЛА являются США, Китай, Япония, Швеция, Канада, Сингапур, Германия, Италия, Франция, Великобритания.
Анализ законодательных инициатив данных стран показывает, что вопросам правового регулирования БПЛА уделяется серьезное внимание. При этом законодательство исследованных стран в данной сфере сводится к следующей модели правового регулирования: в основной нормативный правовой акт по вопросам использования воздушного пространства (закон об авиации, правила граждан-
11 International Federation of Robotics. World Robotics 2019 edition // URL: https://ifr.org/free-downloads/ (дата обращения: 30.10.2019).
12 См.: Рынок дронов в России и в мире, 2017 г. (беспилотные летательные аппараты, БЛА, БПЛА) // URL: http://json.tv/ict_telecom_analytics_view/rynok-dronov-v-rossii-i-v-mire-2017-g-bespilotnye-letatelnye-apparaty-bla-bpla-20180427124557 ; Перспективы развития А применения беспилотных летательных аппаратов // URL: https://cluster.dasi27.ru/ru/news/ У perspektivy-razvitiya-primeneniya-bespilotnyh-letatelnyh-apparatov ; UAV Market to Top $13 Е Billion by 2014 // URL: https://www.forecastinternational.com/press/release.cfm?article=80 ; Регулирование БВС в европейских государствах: обзор международного опыта // URL: Ы https://russiandrone.ru/news/regulirovanie_bvs_v_evropeyskikh_gosudarstvakh_obzor_ й mezhdunarodnogo_opyta/ (дата обращения: 30.10.2019). ОПЫТ
) УНИВЕРСИТЕТА
а-—^ имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
ской авиации, авиационные правила) включены общие нормы о порядке использования БПЛА (понятийный аппарат, классификация, назначение), а отдельные вопросы, связанные с регистрацией (учетом), согласованием плана (графика) полета, получением разрешения (сертификата летной эксплуатации), регулируются специальным документом (циркуляр, стандарт, регламент).
Некоторые страны разрабатывают стратегические планы по развитию сферы БПЛА. Например, в США в 2014 г. утвердили дорожную карту бюджетного финансирования беспилотных систем Министерства обороны на период 2014—2038 гг.13, согласно которой США планируют дальнейшее наращивание своих беспилотных возможностей и систем, которые будут охватывать все сферы боевых действий, включая киберпространство (в том числе в рамках создания отдельного боевого подразделения в армии).
В основном вышеуказанные страны предусматривают некие похожие положения в части запуска БПЛА (необходимость регистрации (учета) БПЛА весом свыше 250 г (как и в России); ограничение высоты полета БПЛА; возможность запуска БПЛА только в разрешенных местах и проч.). Но есть и различия. Так, например, авиационные правила Канады разрешают полеты над людьми при условии, что производитель БПЛА делает необходимые заявления, и требуют от операторов продемонстрировать летную квалификацию14, а британские власти пытаются узаконить норму о программировании БПЛА, чтобы автоматически ограничивать зону их полетов, в частности не позволять им летать вблизи аэропортов.
Некоторые исследователи отмечают, что политика зарубежных государств по правовому регулированию использования БПЛА не отличается единообразием. В зависимости от подходов, применяемых государствами, их можно условно разделить на три группы: государства, законодательство которых полностью запрещает приобретение, ввоз и использование БПЛА (Турция, Азербайджан, Армения, Вьетнам, Перу); государства, политика которых допускает свободное использование БПЛА (США, Исландия); государства, разрешающие использование БПЛА при условии их регистрации, лицензирования и (или) сертификации (Канада, Великобритания)15.
В России использование БПЛА основывается на разрешительном порядке и определяется в основном подзаконными актами, но не всегда предмет их правового регулирования охватывает все вопросы, возникающие в процессе использования БПЛА.
В целях совершенствования законодательства и устранения административных барьеров распоряжением Правительства РФ от 03.04.2018 № 576-р16 ут-
13 Unmanned systems integrated roadmap FY 2013-2038 // URL: https://archive.defense.gov/ pubs/dod-usrm-2013.pdf (дата обращения: 30.10.2019).
14 Canada's New Drone Regulations // URL: https://www.natlawreview.com/artide/canada-s-new-drone-regulations (дата обращения: 30.10.2019).
15 Гоомова Е. А. Правовые аспекты регистрации и использования беспилотных летательных аппаратов в России и за рубежом // Право и экономика. 2019. № 7. С. 56—60.
16 Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2018 № 576-р «Об утверждении Плана мероприятий ("Дорожной карты") по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров в целях обеспечения реализации Плана мероприятий
73
L-—^ Ii
верждена соответствующая «дорожная карта» Национальной технологической инициативы по направлению «Аэронет».
Упомянутая «дорожная карта» содержит перечень основополагающих нормативных правовых актов воздушного законодательства, совершенствование которых должно позволить обеспечить развитие беспилотных технологий в транспортной сфере.
В настоящее время Министерство транспорта РФ разместило на федеральном портале проектов нормативных правовых актов проект постановления17, согласно которому БПЛА смогут совершать полеты на высоте до 150 м без получения разрешения в Единой системе организации воздушного движения (за исключением зон, запрещенных или ограниченных для полета). Ответственность за предотвращение столкновений БПЛА с пилотируемыми воздушными судами и другими объектами в воздухе, а также столкновений с препятствиями на земле возлагается на внешнего пилота, подчеркивается в документе.
В России в сентябре 2019 г. Государственной Думой принят в первом чтении законопроект, совершенствующий регулирование использования БПЛА и уточняющий полномочия правоохранительных органов в данном вопросе. Так, полиции предлагается предоставить право «временно ограничивать нахождение беспилотных воздушных судов в воздушном пространстве над местом проведения публичного (массового) мероприятия и прилегающей к нему территории», а также «пресекать несанкционированное нахождение беспилотных судов в воздушном пространстве, в том числе посредством уничтожения и повреждения таких судов, подавления или преобразования сигналов дистанционного управления ими»18.
Многие эксперты утверждают, что достигнутый технический уровень позволит использовать БПЛА для любой деятельности, за исключением перевозки пассажиров, но с развитием технологий и законодательной базы развитие данного направления видится вполне возможным19.
И с таким мнением в целом можно согласиться, учитывая последние тенденции в правовом регулировании цифровых технологий, а именно — робототехники и искусственного интеллекта.
10.10.2019 утверждена Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года20, которая предусматривает ускоренное внедрение технологических решений, разработанных на основе искусственного
("дорожной карты") Национальной технологической инициативы по направлению "Аэронет"» // URL: http://www.pravo.gov.ru.
URL: https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#departments=21&npa=90119 (дата обращения: 30.10.2019).
Законопроект № 636681-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» (в части предотвращения использования беспилотных воздуш- А
"О У Б
ных судов в противоправных целях) // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/636681-7 (дата обращения: 30.10.2019). Степанян А. Ж. Проблемы регулирования беспилотных транспортных средств // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 4. С. 169—174. Ы Указ Президента РФ от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Рос- й сийской Федерации» // URL: http://www.pravo.gov.ru. ОПЫТ
17
18
19
20
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
интеллекта, в различные отрасли экономики и сферы общественных отношений. В Указе Президента РФ, утвердившем данную Национальную стратегию, постановляется Правительству РФ до 15.12.2019 обеспечить внесение изменений в национальную программу «Цифровая экономика Российской Федерации», в том числе разработать и утвердить федеральный проект «Искусственный интеллект». Представляется, что в рамках данного проекта должна найти отражение возможность внедрения искусственного интеллекта и в сфере воздушного транспорта, в частности в рамках применения БПЛА. Возможно, в последующем было бы логичным разработать и принять специальный закон о БПЛА, который охватывал бы ключевые вопросы разработки, использования и развития БПЛА во всех сферах жизни общества.
Очевидно, что с развитием цифровых технологий сферы применения БПЛА будут только расширяться, что должно сопровождаться адекватным и своевременным правовым регулированием с учетом анализа лучших мировых практик (терминологическое единство, классификация и специфика БПЛА, получение разрешительной документации, ограничение полетов в определенных зонах, технологические особенности, назначение БПЛА, требования к операторам БПЛА, развитие рынка и проч.). Причем само по себе законодательное закрепление соответствующих положений не решит всех проблем, если не будут разработаны и отлажены эффективные механизмы по их реализации.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Гоомова Е. А. Правовые аспекты регистрации и использования беспилотных летательных аппаратов в России и за рубежом // Право и экономика. — 2019. — № 7. — С. 56—60.
2. Корнилов В. А., Молодяков Д. С., Синявская Ю. А. Система управления муль-тикоптером // Труды МАИ. — 2012. — № 62.
3. Степанян А. Ж. Проблемы регулирования беспилотных транспортных средств // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2019. — № 4. — С. 169—174.
