CC BY
202
Кабанов Павел Александрович
доктор юридических наук E-mail: kabanovp@mail.ru
Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации на муниципальном уровне
В работе представлены результаты оценки опыта правового регулирования организации и проведения муниципального антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации, дана его характеристика, выявлены типичные недостатки правового регулирования и предложены меры по его совершенствованию.
Ключевые слова: мониторинг, антикоррупционный мониторинг, мониторинг коррупции, порядок мониторинга, методика мониторинга.
Посторенние многоуровневой, многофункциональной и результативной системы противодействия в Российской Федерации требует оценки эффективности противодействия коррупции не только на федеральном и региональном уровнях, но и уровне муниципальных образований. О необходимости организации и осуществления антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне говорится в антикоррупционном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах отдельных субъектов Российской Федерации, что свидетельствует о важности этого инструмента противодействия коррупции. Однако, научных исследований оценки состояния дел с использованием этого измерительного инструмента муниципальной антикоррупционной политики до настоящего времени не проводилось. В целях восполнения этого очевидного пробела в отечественной науке нами проведено исследование правового регулирования муниципального антикоррупционного мониторинга. Для этих целей нами были получены из открытых (доступных) источников 110 муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга и, используя методы сравнительного правоведения, описали специфику применения этого инструмента антикоррупционной политики в деятельности органов местного самоуправления.
Обратившись к региональному антикоррупционному законодательству, мы обнаружили, что положения, закрепляющие организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в органах местного самоуправления, имеются в действующем антикоррупционном законодательстве 11 субъектов Российской Федерации (Брянская [1], Калужская [2], Тульская [3], Псковская [4], Оренбургская [5], Ленинградская [6], Тверская [7] и Ростовская [8] области, Чеченской [9] и Чувашской [10] республики, Алтайский край [11]). Однако лишь в пяти субъектах Российской Федерации, где антикоррупционный мониторинг в органах местного самоуправления предусмотрен региональным антикоррупционным законодательством в качестве инструмента противодействия коррупции, органы местного самоуправления приняли муниципальные нормативные правовые акты по его организации и проведению (Калужская, Тульская, Псковская, Оренбургская и Ростовская области). При этом общее количество принятых муниципальных нормативных правовых актов об организации и проведении антикоррупционного мониторинга составило лишь 11 единиц или 10 % от общего количества муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих специфику организации и проведения антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне. В отдельных муниципальных образова-
ниях принятие таких нормативных правовых актов сопровождалось обращениями прокуроров в суд и принятием судебных решений о необходимости их принятия [33, 34].
Обращаясь к организационно-правовым основам проведения антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях и в органах местного самоуправления, следует отметить, что они закрепляются различными нормативными правовыми актами, принимаемыми как представительными, так и исполнительными органами власти. Большинство муниципальных нормативных правовых актов по организации и проведению антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях составляли постановления администрации муниципального образования - 53 или 48,2% и 5 их распоряжений или 4,5%. Несколько меньше было принято постановлений глав муниципальных образований - 35 или 31,8% и 17 или 15,5% нормативно-правовых решений представительных органов местного самоуправления. В связи с этим можно предположить, что большинство муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях, составляют нормативно-правовые решения органов исполнительной власти муниципального образования.
При анализе муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях, обращает на себя внимание то обстоятельство, что чаще всего они принимаются в тех субъектах Российской Федерации, где на региональном уровне приняты подзаконные нормативные правовые акты по использованию этого инструмента антикоррупционной политики. При этом в региональных нормативных актах имеются рекомендации органам местного самоуправления по его использованию (применению) на муниципальном уровне.
Из всей совокупности муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга 99 или 90,0% были приняты во исполнение региональных антикоррупционных законов и подзаконных нормативных правовых актов, направленных на их реализацию. Вместе с тем имеются муниципальные образования в которых в инициативном порядке принимались нормативные правовые акты об организации и
проведении антикоррупционного мониторинга даже в тех случаях, когда этот антикоррупционный диагностический инструмент не предусматривался ни региональным антикоррупционным законодательством, ни специальными подзаконными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В числе таких муниципальных образований оказались: Омсук-чанский муниципальный район Магаданской области [12,13], Кавалеровский муниципальный район Приморского края [14], городской округ «город Омск» [15] Омской области и муниципальное образование город Салехард [16] Ямало-Ненецкого автономного округа.
Обращаясь к вопросам правового регулирования антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях, следует иметь в виду, что его основными объектами являются: состояние коррупции и/или её отдельных видов, причины этого явления и меры противодействия коррупции. Следовательно, в муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы организации и проведения антикоррупционного мониторинга должны отражаться организационные основы исследования этих объектов, а также порядок и методика использования этого инструмента. Однако большинство муниципальных нормативных правовых актов направлено на закрепление процедурных вопросов организации и проведении антикоррупционного мониторинга (порядка проведения антикоррупционного мониторинга). В результате проведенного нами анализа правового регулирования антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях выяснилось, что 45 или 40,9% нормативных правовых актов закрепляли порядок (или план [17]) его проведения, в 7 или 6,4% его методику. В большинстве других муниципальных нормативных правовых актов одновременно утверждается как порядок, так и методика проведения антикоррупционного мониторинга, хотя и в наименовании этого нормативного акта указано лишь на утверждение одного из процедурных или технологических документов порядка [18] или методики этого антикоррупционного инструмента [19], либо об общих процедурах организации и проведении антикоррупционного мониторинга [20].
В отдельных муниципальных нормативных правовых актах указывается, что в муниципальных образованиях осуществляются и другие виды антикоррупционного мониторинга. Таковыми на их взгляд являются:
а) мониторинг восприятия уровня коррупции населением муниципального образования [ 21, 22];
б) мониторинг коррупционных рисков [23,24];
в) мониторинг средств массовой информации по вопросам противодействия коррупции [25];
г) мониторинг деятельности органов местного самоуправления [26,27,28];
д) мониторинг нормативных правовых актов [29].
В рассмотренных нами муниципальных правовых документах появляются и измеряются дополнительные объекты антикоррупционного мониторинга - восприятие уровня коррупции населением, коррупционные риски, информация о коррупции, опубликованная в муниципальных средствах массовой информации, деятельность органом местного самоуправления, нормативные правовые акты, то есть происходит расширение объектов антикоррупционного мониторинга.
Вместе с тем, необходимо отметить, что имеется и незначительная доля муниципальных нормативных правовых актов, в которых встречаются некоторые неоправданные изъятия из общего объекта антикоррупционного мониторинга. Например, в нормативном правовом акте отсутствуют положения направленные на измерение состояния коррупции (видов коррупции), её причин, а лишь содержится прямое указание на осуществление мониторинга результативности муниципальной антикоррупционной политики [15].
Особый интерес вызывает содержание и структура муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании. В муниципальных нормативных правовых актах, направленных на организацию и проведение антикоррупционного мониторинга, как правило, отражаются следующие основные вопросы. Во-первых, ими определяется уполномоченный орган по организации и осуществлению антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании. В одних случаях нормативными правовыми актами в качестве уполномоченного органа определяется орган местного самоуправления, в других полномочия по осуществлению антикоррупционного мониторинга передаются специализированному Совету (Комиссии) при главе муниципального образования по противодействию коррупции, в третьих создается специальный межведомственный орган (комиссия или рабочая группа) кото-
рому и поручается осуществление антикоррупционного мониторинга. Примером закрепления функции осуществления антикоррупционного мониторинга за органом исполнительной власти муниципального образования может служить постановление Администрации Паклинского района Псковской области, где таким уполномоченным органом признано Управление делами Администрации района [30]. Примером закрепления функции осуществления антикоррупционного мониторинга за специализированным совещательным антикоррупционным органом при главе муниципального образования может служить постановление Администрации Мошен-ского муниципального района Новгородской области, которым предусмотрено проведение антикоррупционного мониторинга Межведомственным советом по противодействию коррупции [31]. Примером создания специализированной межведомственной рабочей группы и закрепления за ней функции осуществления антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании может служить постановление Администрации городского округа Жигулевск Самарской области, которым предусмотрено проведение антикоррупционного мониторинга специально создаваемой для этих целей межведомственной рабочей группой [32].
Во-вторых, во многих нормообразующих муниципальных нормативных актах об организации и проведении антикоррупционного мониторинга специально закрепляются сроки его проведения и назначаются (определяются) уполномоченные должностные лица органов местного самоуправления по контролю за своевременностью, полнотой и качеством его осуществления и оформления.
В-третьих, значительная доля муниципальных нормативных правовых актов об организации и проведении антикоррупционного мониторинга имеет помимо официальных приложений (порядок (регламент) и/или методику проведения антикоррупционного мониторинга) и дополнительные. В качестве дополнительных приложений наиболее часто выступают различного рода перечни, планы и формы предоставления материалов для осуществления муниципального антикоррупционного мониторинга. В качестве перечней в приложениях к нормативному правовому акту утверждаются: перечни разделов антикоррупционного мониторинга, перечни показателей антикоррупционного мониторинга. Довольно часто в качестве приложений утверждаются формы предоставления ин-
формационных материалов для осуществления антикоррупционного мониторинга, а также планы (графики) проведения антикоррупционного мониторинга и т.п. Наличием дополнительных приложений обладают 22 или 20% муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и проведения антикоррупционного мониторинга. Это свидетельствует о том что, отсутствует единообразие при правовом регулировании организации и проведении муниципального антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях.
Вместе с тем разнообразно в муниципальных нормативных правовых актах, посвященных организации и проведению антикоррупционного мониторинга на территории муниципального образования указывается на итоговые документы, подготавливаемые по результатам проведенного муниципального антикоррупционного мониторинга. Наибольшей популярностью в органах местного самоуправления для обозначения результатов антикоррупционного мониторинга пользуется термин «сводный отчет» или просто «отчет» именно так он именуется в 57 или 51,8% муниципальных нормативных правовых актах. В меньшей степени итоговый документ антикоррупционного мониторинга называется «заключение» или «итоговое заключение» в 10 или 9,1% случаев. С одинаковой частотой для обозначения итогового документа по результатам антикоррупционного мониторинга используют термины «информация» или «сводная информация», «доклад», «аналитическая справка» в 8 или 7,2% наименованиях каждая. Однако, встречаются и муниципальные нормативные правовые акты в которых даже не указывается необходимость подготовки итогового документа по результатам антикоррупционного мониторинга. Таких муниципальных нормативных правовых актов по нашим данным оказалось 11 или 10% от общего количества исследованных нами.
В большинстве муниципальных нормативных актах, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях, не определяются требования по структуре итогового документа либо указывается, что этот документ подготавливается исполнителями в произвольной форме.
Следовательно, в муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании, отсутствует единый (универсальный) подход к
оформлению и содержанию итоговых документах, отражающих результаты муниципального антикоррупционного мониторинга.
На наш взгляд, в целях совершенствования правового регулирования организации и проведения муниципального антикоррупционного мониторинга необходима разработка модельного (типового) муниципального нормативного правового акта, который бы с одной стороны - заложил процедурные и технологические основы его организации и проведения, а с другой - учитывал специфику деятельности муниципального образования.
Изложенные нами материалы научного анализа муниципальных нормативных правовых актов об организации и проведении антикоррупционного мониторинга на территории муниципальных образований свидетельствуют о том, что необходимо их дальнейшее совершенствование на основе разработанных, апробированных и научно-обоснованных методических рекомендаций.
Литература
1.0 противодействии коррупции в Брянской области: Закон Брянской области от 11.07.2007 №105-З (ред. от 06.08.2010) // Брянский рабочий. - 2007. - 20 и 27 июля.
2.0 противодействии коррупции в Калужской области: Закон Калужской области от 27.04.2007 №305-ОЗ (ред. от 10.11.2009) // Весть. - 2009 - 3 июня.
3.Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области: Закон Тульской области от 12.11.2008 №1108-ЗТО (ред. от
07.10.2009) // Тульские известия. - 2008. -
20 нояб.
4.0 противодействии коррупции в органах государственной власти Псковской области и органах местного самоуправления: Закон Псковской области от 17.07.2008 №784-оз (ред. от
31.12.2010) // Псковская правда. - 2008. -24 июля.
5. О противодействии коррупции в Оренбургской области: Закон Оренбургской обла-
сти от 15.09.2008 №°2369/497-ГУ-ОЗ (ред. от
17.11.2010) // Южный Урал. - 2008. - 27 сентяб.
6.0 противодействии коррупции в органах государственной власти Ленинградской области и органах местного самоуправления Ленинградской области: Областного закона Ленинградской области от 8 февраля 2010 года №1-оз //
Вестник Правительства Ленинградской области. - 2010. - 13 февр.
7.0 противодействии коррупции в Тверской области: Закон Тверской области от 09.06.2009 №39-ЗО (ред. от 06.07.2010) // Тверские ведомости. - 2009. - 12-18 июня.
8.0 противодействии коррупции в Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 12.05.2009 №218-ЗС (ред. от 16.04.2010) // Наше время. - 2009. - 13 мая.
9.0 противодействии коррупции в Чеченской Республике: Закон Чеченской Республики от
21 мая 2009 года №36-РЗ // Вести республики. - 2009. - 10 июня.
10.0 противодействии коррупции: Закон Чувашской Республики от 04.06.2007 №14 (ред. от
19.11.2010) // Собрание законодательства Чувашской Республики. - 2007. - №5. - Ст. 253.
11. О противодействии коррупции в Алтайском крае: Закон Алтайского края от 3.06.2010 №46-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. - 2010. - №170. - Ч. 1. - Июнь. - С. 22.
12.0 проведении антикоррупционного мониторинга: Постановление администрации Ом-сукчанского района от 26.09.2011 №485 // Омсукчанские вести. - 2011. - 7 октяб.;
13. Об антикоррупционном мониторинге в Ом-сукчанском районе: Решение Собрания
представителей Омсукчанского района от 25.04.2012 №27 // Омсукчанские вести. -2012. - 18 мая.
14.0 Порядке проведения антикоррупционного мониторинга в Кавалеровском муниципальном районе: Постановление администрации Кавалеровского муниципального района от 15.03.2010 №108
15. Об утверждении методики оценки эффективности реализуемых мер по профилактике коррупции в Администрации города Омска: Распоряжение Администрации города Омска от
10.12.2009 года №446-р (в ред. от 25.01.2013 №14-р) // Третья столица. - 2011. - 15 декаб.
16.06 утверждении Положения об организации и проведении мониторинга средств массовой информации на предмет выявления сообщений о коррупции в Администрации муниципального образования город Салехард: Распоряжение Администрации МО город Салехард от 06.12.2011 №1706-р (ред. от 19.12.2011)
17.06 утверждении Плана мероприятий по проведению антикоррупционного мониторин-
га в муниципальном образовании рабочий поселок Ревякино Ясногорского района на 2009-2010 годы: Постановление Администрации муниципального образования рабочий поселок Ревякино Ясногорского района от 29 июля 2009 г. №30 // Ясногорье. - 2009. -3 сентяб.
18.06 утверждении Порядка организации и проведения антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании Новоржевский район: Постановление Администрации Новоржевского района от 23.03.2011 №28
19.06 утверждении Методики мониторинга коррупционных рисков в администрации муниципального образования Выселковский район для определения перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции: Постановление администрации муниципального образования Выселковский район Краснодарского края от 20.01.2010 // Власть Советов. - 2010. - 30 янв.
20.0 мониторинге восприятия уровня коррупции в Администрации Куньинского района и в ее органах: Постановление Администрации Куньинского района от 06.07.2010 №533-Н // Пламя. - 2010. - 16 июля.
21.0 мониторинге восприятия уровня коррупции в муниципальном образовании Красно-городский район: Постановление Администрации Красногородского района Псковской области от 10.09.2010 №456 (ред. от
15.12.2010) // Заря. - 2010. - 24 сентяб.
22.06 утверждении мониторинга восприятия уровня коррупции и методики мониторинга коррупционных рисков в администрации муниципального образования Темрюкский район: Постановление администрации муниципального образования Темрюкский район Краснодарского края от 03.08.2012 №1626 // Тамань. - 2012. - 15 авг.
23. Об утверждении методики мониторинга коррупционных рисков в администрации муниципального образования Лиманский район: Постановление администрации муниципального образования «Лиманский район» Астраханской области от 30.01.2012 №63
24.06 утверждении методики мониторинга коррупционных рисков структурных подразделений, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации муниципального образования город Новороссийск для определения перечня должностей, в наи-
большей степени подверженных риску коррупции, и об отмене постановлений администрации муниципального образования город Новороссийск от 6 сентября 2010 года №3118, от 1 апреля 2010 года №919: Постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 24.03.2011 №1261 // Новороссийские вести. - 2011. - 13 апр.
25. Об утверждении Положения об организации и проведении мониторинга средств массовой информации на предмет выявления сообщений о коррупции в Администрации муниципального образования город Салехард: Распоряжение Администрации муниципального образования город Салехард от 06.12.2011 №1706-р (ред. от 19.12.2011) // Документ официально опубликован не был и находится в личном архиве автора.
26.0 проведении антикоррупционного мониторинга деятельности департамента градостроительства и управления архитектуры: Распоряжение администрации г. Красноярска от
20.07.2010 №89-р // Губернские новости. -2010. - 28 июля.
27.0 проведении антикоррупционного мониторинга деятельности департамента экономики администрации город: Распоряжение администрации г. Красноярска от 03.05.2011 №56-р // Губернские новости. - 2011. - 11 мая.
28.0 проведении антикоррупционного мониторинга деятельности департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации города Распоряжение администрации г. Красноярска от 23.08.2012 N 128-р // Губернские новости. - 2012. - 29 августа.
29.0 проведении антикоррупционного мониторинга нормативных правовых актов: Постановление Главы администрации муниципального района «г. Киров и Кировский район» от
15.06.2010 №1185
30.0 порядке проведения антикоррупционного мониторинга в Паклинском районе: Постановление Администрации Паклинского района Псковской области от 22 июня 2011 года №376 // Льновод. - 2011. - 8 июля.
31. Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Мошенского муниципального района: Постановление Администрации Мошенского муниципального района Новгородской области от 29.06.2010 г. №311
32.06 утверждении Порядка осуществления антикоррупционного мониторинга на территории городского округа Жигулевск: Постановление Администрации городского округа Жигулевск Самарской области от 27.06.2011 №029 нпа // Жигулевский рабочий. - 2011. - 9 июля.
33.0 признании бездействия администрации р.п. Красная Горка незаконным: Решение Володарского районного суда Нижегородской области от 5 июля 2010 года
34.06 обязании принять нормативный правовой акт, определяющий порядок проведения антикоррупционного мониторинга: Решение Прохоровского районного суда Псковской области от 16 января 2012 года
