CC BY
101
Правовое регулирование административной ответственности государственных служащих
Огрина Галина Вячеславовна,
кандидат исторических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России) E-mail: ogrina.galina@mail.ru
Административное законодательство регулирует достаточной обширный круг административных правоотношений, которые складываются в различных сферах общественной и политической жизни. Но, несмотря на это, ежегодно совершается сотни тысяч административных правонарушений, которые влекут за собой административную ответственность. Для того, чтобы деятельность государственного служащего была максимально эффективной и приносила положительные результаты, важно иметь грамотную и рационально выстроенную систему поощрений и наказаний, которая, с одной стороны будет стимулировать сотрудника на еще более перспективный и лучший результат его работы, а, с другой стороны, будет ограждать его от неправомерных действий и ошибок в его деятельности. В настоящее время очень актуальным считается проблема привлечения к ответственности государственных служащих. Государственные служащие подлежат мерам административной ответственности в случае несоблюдения обязательных норм, как собственными деяниями, так и при деликтах, возникающих вследствие халатности при исполнении должностных обязательств.
Ключевые слова: административная ответственность, государственная служба, административный проступок, государственный служащий, административное правонарушение, дисциплинарный проступок.
S2
см о см со
В настоящее время очень актуальным считается проблема привлечения к ответственности государственных служащих. Государственные служащие подлежат мерам административной ответственности в случае несоблюдения обязательных норм, как собственными деяниями, так и при деликтах, возникающих вследствие халатности при исполнении должностных обязательств. Такая халатность может заключаться в отдаче подчиненным приказов, противоречащих нормам, которые распространяют свое действие на всех субъектов, и в бездействии, недопустимом при обеспечении данных норм подчиненными государственными служащими, когда контроль за реализацией таковых относится к компетенции подлежащего мерам ответственности государственного служащего.
В административном праве существуют абстрактно теоретические методы восприятия условий административной ответственности. Самой аргументированной признается точка зрения ученых, определяющих правовые, реальные и формальные условия административной ответственности. Особенность государственной службы не создает необходимости обнаружения дополнительных условий привлечения к данной ответственности. Определение административного состава в деяниях государственных служащих, других виновных лиц по таким условиям дает возможность оптимально устранять подобные вопросы и обширно задействовать имеющийся на данный момент теоретико-прагматичный массив знаний.
В литературе административного права существенными признаками административного деликта считаются: незаконность, умысел и ответственность. Данные признаки крепко укоренились в настоящем законодательстве, а также они подробно описывают незаконные действия, осуществленные в областях и административной, и другой общественной службы, скажем местной.
На сегодняшний день ученые предлагают рассмотреть иные специфические черты административной ответственности в области государственной службы. В.А. Козбаненко, исследовал реальное условие административной ответственности должностных лиц, выдвигал гипотезу о том, что осуществленное таковыми незаконное действие способно параллельно быть квалифицировано и в качестве административного, а также и дисциплинарного деликта [5, с. 132]. В.А. Коз-баненко заявлял, что кроме административного и дисциплинарно-административного деликта условием административной ответственности способно выступить в определенных прецедентах
и преступное деяние (бездействие или действие). Данное заявление считается дискуссионным [5, с. 133]. Легализация действия (бездействия), избавленного от признака причинения социального вреда, конкретно по такому параметру будет условием для изъятия такового из группы преступных деяний в группу административных деликтов. Прецедент, с самого начала оцененный, как преступное деяние, ввиду весьма убедительных аргументов квалифицируется уже в качестве административного деликта - действие (бездействие), причиняющее вред социуму либо гражданину и, соответственно, достойное снижения мер ответственности. Но конкретно действие (бездействие) включает также и иные обязательные черты деликта (незаконность, умысел и ответственность) и требует внимания административных органов.
В административном праве до сих пор не сформировалось унифицированного вида того, какие конкретно разновидности административных деликтов надо использовать в структуре государственной службы. По мнению Ю.Н. Старилова, в отношении должностных лиц используются две разновидности административной ответственности: превенция и административное взыскание имущества [7, с. 76]. Ученые противоположной точки зрения считают, что в отношении должностных лиц, помимо зафиксированных мер ответственности, используется и лишение прав.
Отрицательные стороны юридического регламентирования установления административной ответственности в области государственной службы, заниженная оптимальность таковой требуют преобразований в устоявшейся регулярно использующейся практике в направлении регулярного использования высших нормативно-правовых актов и применения мер ответственности, предельно допустимых в рамках санкции юридической нормы, и обнаруживать иные способы устранения злоупотребления правомочиями должностных лиц, пренебрежением законными интересами людей и большинством иных отрицательных феноменов в области профессиональной государственной деятельности.
Меры административной ответственности должностных лиц заключаются в применении к таковым административным структурам, государственными служащими и субъектами, представляющими исполнительную ветвь власти, административного взыскания за неисполнение обязанностей, предписанных законодательными актами. Государственных служащих подвергают мерам административной ответственности за административные деликты, вытекающие из неисполнения закрепленных за ними обязанностей, несоблюдение требований законодательства, контроль за которым включен в административный регламент таковых в области охраны администрирования, государственного и социального устройства, природных заповедников, жизни людей и прочих норм.
Административным деликтом считается посягательство на административный либо социаль-
ный порядок, имущество, права и свободы субъектов, на закрепленный порядок управления, неправомерное, намеренное деяние, за которое нормативно-правовыми актами предусмотрены меры административной ответственности. Зачастую нарушение требований по службе параллельно засчитывается и как административный, и как дисциплинарный проступок, то есть признаки и части состава повторяются, как в случае с военными должностными лицами.
Разновидность и размер ущерба от административного деликта влияют на способ реализации и размер ответственности, но так или иначе умысел считается обязательным компонентом административного деликта государственного служащего. При отсутствии умысла отсутствует и административный деликт. Зачастую государственный служащий или знает об отрицательных последствиях собственных деяний, однако считает, что в силах ликвидировать их, или не знает о данных последствиях, в то время как он должен и мог знать об этом. Неосторожный умысел аналогично считается компонентом состава административного деликта. Это случай, когда государственный служащий не должен был и не мог знать об отрицательных последствиях собственных деяний, в таком случае в отношении него не применяются меры административной ответственности.
Если рассматривать нормативно-правовые акты об административных деликтах, то они составляют нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней - фундаментальные формы, закрепляющие административную ответственность людей и организаций, нарушивших административное законодательство. В случае надобности таковое исчерпывается интерпретирующими нормативно-правовыми документами. Допустим, для создания унифицированного и справедливого механизма реализации нормативно-правовых актов и для оптимизации действующей практики после того, как 1 июля 2002 г. приняли КоАП РФ, взялись за разработку обязательных актов толкования в рамках конкретизации. Административные структуры, имеющие государственно-юрисдикционные правомочия, приняли организационные акты (приказы): о государственных служащих, имеющих право на фиксацию записей совершенных административ-ных деликтов, и производить административные аресты, определяющие формы процессуальных актов, закрепляющие последовательность реализации отдельных разновидностей административных санкций и использования средств обеспечения процессуального хода по разрешению административных споров.
Неэффективным является применение дисциплинарных санкций к проступкам, которые законодателем не отнесены к преступлениям. В нашей стране существует проблема коррупционных правонарушений, которые отнесены к дисциплинарным проступкам. А их нужно отнести к административным правонарушениям, чтобы государ-
5 -о
сз
<
ственные служащие не злоупотребляли этим, так как наказания за такие проступки неэффективны. По словам С.А. Денисова, «коррупционные проступки, не являющиеся преступлениями, должны быть возведены в ранг административных правонарушений, которые, например, могут предусматриваться Кодексом поведения государственных служащих» [3, с. 136].
«Чисто» коррупционными административными правонарушениями в КоАП РФ являются только два состава (внесены в КоАП РФ в рамках пакета антикоррупционных законов Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ) - ст. 19.28 КоАП РФ «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица», ст. 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)». Количество административных правонарушений, квалифицируемых по ст. 19.29 КоАП РФ, было настолько велико, что Верховным Судом РФ 30 ноября 2016 г. был принят Обзор судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.29 КоАП РФ, а 28 ноября 2017 г. принято постановление Пленума «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел о привлечении к административной ответственности по ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Первыми попытками законодателя ввести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях составы коррупционных административных правонарушений можно назвать ст. 5.39 КоАП РФ (неправомерный отказ в предоставлении информации), а также внесение в КоАП РФ Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ ст. 5.59 (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан). Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 383-ФЗ КоАП РФ был дополнен ст. 5.63 (нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг).
Статья 5.59 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций [1]. Данный порядок урегулирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Поскольку диспозиция ст. 5.59 КоАП РФ имеет бланкетный характер, административная ответственность насту-^ пает за разнообразные нарушения5 Федерального го закона «О порядке рассмотрения обращений ^ граждан Российской Федерации», в большинстве ° случаев это нарушения сроков рассмотрения об-ав ращений граждан.
Привлечение к административной ответственности государственных служащих не получило распространения в правоприменительной практике государственных органов, несмотря на последовательную позицию законодателя по внесению соответствующих составов административных правонарушений в Особенную часть КоАП РФ. За совершение административных правонарушений государственные служащие привлекаются к административной ответственности как должностные лица. В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в КоАП РФ Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ, на лиц, занимающих должности государственной гражданской службы распространено действие такого административного наказания, как дисквалификация. Как специальный субъект административного правонарушения государственный служащий представлен только в одном составе КоАП РФ - ст. 5.45 «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума». Безусловно, следует расширить перечень таких составов административных правонарушений, переведя соответствующие латентные противоправные деяния из разряда дисциплинарных проступков в административные правонарушения.
В ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за незаконные передачу, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу, лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом, лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации действия (бездействие), связанного с занимаемым ими служебным положением [1].
В ст. 2.4 КоАП РФ также сказано об административной ответственности, которой подлежит лицо за неисполнение либо ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. Данный закон применим - к государственным служащим, но не действует в отношении других категорий государственных служащих. Поэтому государственные служащие должны нести административную ответственность на общих основаниях, и это равенство перед законом подтверждается Конституцией Российской Федерации в ст. 19. Следовательно, административные правонарушения обязательно должны быть связаны с внешней административной деятельностью государственного органа. Если же правонарушение совершается во внутренних административных отношениях, то это правонарушение повлечет за собой дисци-
плинарную ответственность. Таким образом, наложение ответственности на нарушителя будет зависеть от индивидуального решения работодателя, из-за чего статья 2.4 КоАП РФ становится неэффективной в области государственных служащих. Получается, что за дисциплинарное нарушение лицо понесет более легкое наказание, чем за административное. Поэтому мы считаем, что нужно изменить административную ответственность государственных служащих, т.е. ввести новые законы для ужесточения наказаний или установить новые требования привлечения к ответственности. Устанавливая основные требования привлечения государственных служащих к административной ответственности, мы соблюдаем требования Конституции Российской Федерации в части равенства всех перед законом.
Исходя из всего вышесказанного можно сделать вывод, что интенсивно изучаемые меры административной ответственности в структуре государственной службы в смысле формулирования правовых норм недостаточно развиты, расширенного использования в судебных процессах не имеют и в юридической литературе слабо проработаны. Мы считаем, что административную ответственность должностных лиц как специфических участников административного права правильнее было бы причислить к группе дисциплинарной ответственности и органично отстраивать конкретно данную группу правовых норм. В иных прецедентах должностные лица как обладатели общего правового статуса обязаны привлекаться к административной ответственности аналогично гражданам. Данное понимание уже сейчас используется в отношении должностных лиц военных структур и прочих видов государственной службы, которые обладают наградами. Считается целесообразным данный подход применить и в отношении гражданских должностных лиц.
Литература
1. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: Фе-дер. закон от 03.06.2009 г. № 112-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Демин А.А. Государственная служба в РФ. М., 2012. 391 с.
3. Денисов С.А. Возможности применения института административной ответственности для
борьбы с коррупцией государственных служащих. М., 2005. 207 с.
4. Киселев С.Г. Государственная гражданская служба. Учебное пособие. М., 2007. 284 с.
5. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2003. 320 с.
6. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие. М., 2002. 287 с.
7. Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право: учеб. пособие. М., 2018. 240 с.
LEGAL REGULATION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF CIVIL SERVANTS
Ogrina G.V.
Middle Volga Institute (branch) VSUYu (RPA of the Ministry of Justice of Russia)
Administrative legislation regulates a fairly extensive range of administrative legal relations that develop in various spheres of public and political life. But, despite this, hundreds of thousands of administrative offenses are committed annually, which entail administrative responsibility. In order for the activity of a civil servant to be as effective as possible and bring positive results, it is important to have a competent and rationally built system of rewards and punishments, which, on the one hand, will stimulate the employee to an even more promising and better result of his work, and, on the other hand, will protect him from illegal actions and mistakes in his activities. Currently, the problem of attracting to responsibility of civil servants. Civil servants are subject to administrative measures in case of failure mandatory rules, doth by one s own actions and in cases of tort, arising from negligence in the execution of official.
Keywords: administrative responsibility, civil service, administrative misconduct, civil servant, administrative offense, disciplinary offense.
References
1. Code of Russian Federation on administrative offenses of December 30, 2001g. № 195-FZ: Feder.law of 03.06.2009 g. № 112-FZ//SZ RF. 2002 № 1 (part.1). Cr. 1.
2. Demin A.A. Publik service in the Russian Federation. M., 2012. 391 p.
3. Denisov S.A. The possibilities of applying the institute of Administrative responsibility for combating corruption of civil servants. M. 2005. 207 s.
4. Kiselev S.G. State civil service. Tutorial. M. 2007. 284 s.
5. Kozbanenko V.A. Legal bases of state management. General part: Educational and scientific-practical manual. M., 2003. 320 s.
6. Ovsyanko D.M. State service of the Russian Federation: Tutorial. M., 2002. 287 s.
7. Starilov Yu.N. Public service and official law: studies. Manual. M., 2018. 240 s.
