CC BY
78
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ
-ч
АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНОМ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В СООТВЕТСТВИИ С ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ УКРАИНЫ
THE ANALYSIS OF MANAGERIAL RESPONSIBILITY OF CIVIL OFFICERS ACCORDING TO THE LEGISLATION OF
UKRAINE
УДК 342(477)
С.В. ПЕТКОВ,
доктор юридических наук, профессор (Институт права им. Владимира Сташиса Классического приватного университета, г. Запорожье, Украина)
S.V. PETKOV,
the professor of the chair of Constitutional and Administrative Law, the Law Institute of the name of Vladimir Stashisa of Classical Private University (Zaporozhye, Ukraine), the doctor of legal sciences, the professor
А.А. МАНЖУЛА,
кандидат юридических наук, доцент (Кировоградский юридический институт Харьковского национального университета внутренних дел, г. Кировоград, Украина)
A.A. MANZHULA,
the professor, the chair of Administrative Law and Administrative Activity, the Kirovograd Law Institute of the Kharkov National University of Internal Affairs (Kirovograd, Ukraine), the candidate of legal sciences, the assistant-professor
Аннотация: статья посвящена правовому анализу оснований для привлечения к административной ответственности государственных служащих в соответствии с действующим административным законодательством Украины, а также проблемам правоприменения и совершенствования законодательства в указанной сфере.
Ключевые слова: Украина, государственные служащие, административная ответственность, административный проступок, служебный проступок, дисциплинарный проступок, административное взыскание.
Abstract: In article the analysis of powers of Security council of the Russian Federation in sphere of maintenance of national safety of Russia is carried out. Security council as the basic of an element of system of maintenance of national safety, is a key link in activity on protection of national interests of the Russian Federation and safety of the person, a society and the state. It puts forward a problem on perfection of conceptual and legislative bases of activity of Security Council.
Key words: Ukraine, civil officers, managerial responsibility, administrative offence, office offence, disciplinary offence, administrative punishment.
Административная ответственность является одной из разновидностей юридической ответственности, а также разновидность мер административного принуждения, представляет собой реакцию государства на совершенное административное правонарушение, что находит свое выражение в реализации компетентным государственным органом (должностным лицом) права предъявить обвинение определенному лицу, подвергнуть противоправное деяние официальной оценке и в случае негативной оценки применить к ней административное взыскание [1, с. 59].
Так, административная ответственность
- это специфическое реагирование государства на проступок, заключающийся в применении уполномоченным органом или должностным лицом предусмотренного законом взыскания к субъекту проступка [2, с.110]. Данная ответственность отличается от других видов юридической ответственности основанием, то есть административным правонарушением (проступком), под которым признается противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, за которое законодательством предусмотрена ответственность [3]. Ответственность граждан за публичные проступки мы именуем публичной ответственностью.
Целью данной статьи является правовой анализ оснований для административной ответственности для государственных служащих в соответствии с действующим административным законодательством Украины.
Анализируя ст. 9 КУоАП [4], можно выделить признаки проступка (правонарушения):
1) это исключительно деяние, т.е. действие или бездействие, а мысли, желания или другие проявления психической деятельности юридического значения не имеют;
2) к признакам проступка принадлежит его противоправность, то есть запрет административно-правовыми нормами соответствующего деяния как такового, что наносит ущерб и угрожает опасностью. Сущность противоправности заключается в том, что это конкретное деяние (проступок), если оно предусмотрено как таковое законодательством, регулирующие публичные (общественные) отношения;
3) важным признаком проступка является виновность, которая предусматривает нали-
чие у лица соответствующего собственного психического отношения к своему деяния и его последствий. Законодатель счел необходимым указать на формы вины, имеющие юридическое значение [5, с. 33-34]. Это умысел (вина в форме умысла и неосторожности (вина в форме неосторожности). Умысел может быть прямым или косвенным. Неосторожная вина проявляется в форме самонадеянности или небрежности;
4) обязательным признаком проступка является наказуемость. Это означает, что за совершение конкретного нарушения законодательством предусматривается соответствующее наказание, позволяет отграничить проступок от иных противоправных (запрещенных правовыми нормами) деяний, которые не вызывают применения взысканий;
5) юридическим признаком проступка является объект посягательства [5, с. 56-58]. Это деяние, посягающие на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления.
Как субъект административного проступка, государственный служащий должен отвечать следующим требованиям:
1) быть вменяемым лицом, т.е. понимать свои поступки и управлять ими;
2) на момент совершения проступка лицо должно достигнуть шестнадцатилетнего возраста.
Несоблюдение должностным лицом установленных правил является одновременно и административным, и служебным, и дисциплинарным проступком, и обусловливает применение, в ряде случаев, как административной, так и служебной, и дисциплинарной ответственности.
Порядок наложения административных взысканий на государственных служащих определяется КУоАП, в частности [4]:
1) взыскания налагаются в пределах, установленных нормативным актом, который предусматривает ответственность за административный проступок;
2) возмездное изъятие предмета и конфискация как дополнительные взыскания могут налагаться лишь в случаях, когда их применение прямо предусмотрено законом;
3) взыскания налагаются в точно определенных законом пределах;
4) при наложении взысканий должны учитываться: обстоятельства, исключающие административную ответственность; подведомственность дел; сроки давности; обстоятельства, смягчающие и отягчающие
ответственность.
В отношении сроков привлечения государственных служащих к административной ответственности, следует отметить, что по общему правилу они накладываются не позднее, чем через два месяца со дня его совершения, а при длительном проступке - два месяца со дня его обнаружения. Из данного правила есть некоторые исключения. В том случае, когда по факту правонарушения было возбуждено уголовное дело, а потом принято решение о ее закрытии, административное взыскание может быть наложено не позднее чем через месяц со дня принятия такого решения. В случае совершения нарушения таможенных правил, за которое установлена ответственность и налагается взыскание в виде конфискации, лицо привлекается к ответственности независимо от времени совершения противоправного деяния [6, с. 297-298].
Действующее административное законодательство устанавливает, что дела об административных проступках рассматриваются специально уполномоченными государственными органами, а именно:
1) административной комиссией;
2) исполнительными комитетами поселковых, сельских советов;
3) районным (городским) судом (судьями);
4) органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на это законодательством.
Конституция Украины закрепила новые принципы государственной службы. Теперь права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства, ответственность перед человеком за свою деятельность, а утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства [7, с. 66-67].
Государственные служащие - это лица, которые, находясь на службе в различных государственных органах, выполняют задачи и функции государства. Поэтому именно от того, насколько добросовестно они относятся к своим обязанностям, зависит состояние прав и свобод людей в Украине. Поэтому не случайно Закон Украины от 16 декабря 1993 г. «О государственной службе» среди основных обязанностей государственных служащих закрепил соблюдение Конституции Украины и недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а среди основных принципов государствен-
ной службы - приоритет прав человека и гражданина и персональную ответственность за выполнение служебных обязанностей и дисциплины [9].
За нарушение государственными служащими прав и свобод человека, которые связаны с выполнением ими своих обязанностей, они подлежат различным видам юридической ответственности. Особое место среди них занимает административная ответственность.
При решении вопросов, связанных с ответственностью государственных служащих за административные правонарушения, согласно действующему законодательству следует учитывать следующие особенности.
Относительно некоторых лиц, хотя они не относятся непосредственно к государственным служащим, которые выполняют функции государства, законодательством установлена так называемая неприкосновенность. Статья 29 Конституции Украины закрепила понятие и черты неприкосновенности человека, но, кроме этого, Конституция и законы Украины предусматривает также особые виды неприкосновенности, установленные относительно: народных депутатов Украины (ст. 80 Конституции и Закон Украины от 17 ноября 1992 «О статусе народного депутата Украины» [10]); Президента Украины (ст. 105 Конституции); судей общих, хозяйственных судей и судей Конституционного Суда Украины (статьи 126, 149 Конституции и Закон Украины от 15 декабря 1992 «О статусе судей») [11]. Но при этом в законодательстве наблюдаются некоторые несогласованности с определением черт и границ неприкосновенности указанных лиц.
Так, ч.ч. 2, 3 ст. 80 Конституции Украины установлено, что народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету [8]. Народные депутаты Украины не могут быть без согласия Верховной Рады Украины привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы. В то же время согласно ст. 27 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» [10] народный депутат Украины не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административных взысканий, налагаемых в судебном порядке, без согласия Верховной Рады Украины. Не допускаются обыск, досмотр личных вещей и багажа, транспорта, жилого или служебного
помещения депутата, а также нарушение тайны корреспонденции, прослушивание телефонных разговоров и применение других мер, ограничивающих свободу народного депутата Украины. Кроме этого, законодатель считает необходимым оставить право на неприкосновенность за депутатом и после окончания срока его полномочий.
В отношении судей, а согласно ст. 2 Закона Украины «О статусе судей» [11] к ним относятся должностные лица государственной власти, в конституционном порядке наделенные полномочиями осуществлять правосудие и исполнять свои обязанности на профессиональной основе во всех звеньях судебной системы и Конституционном Суде Украины, то Законом Украины от 8 октября 1999 года «О внесении изменений в Закон Украины “О статусе судей”» положения ст. 13 действующего Закона были приведены в соответствие со ст. 126 Конституции Украины, а именно: судья не может быть без согласия Верховной Рады Украины задержан или арестован до вынесения обвинительного приговора судом. Между тем до внесения указанных изменений судьи не только не могли быть привлечены к уголовной ответственности и взяты под стражу без согласия Верховной Рады Украины, но и подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, без согласия органа, избравшего судью на должность.
Интересно, что раньше это именовалось административной гарантией. Под ней понималось требование, чтобы на судебное преследование должностного лица предварительно давало разрешение руководство по службе. Эта административная гарантия впервые появилась во Франции в эпоху революции 1789 г. Таким образом революционные деятели хотели защитить молодую администрацию от судей, в которых были еще сильны старые традиции. Значительное распространение институт административной гарантии получил в России в конце XIX
- начале XX, хотя уже в те времена система административных гарантий прав должностных лиц была осуждена наукой административного права в лице известных ученых-административистов. Например Елистратов, Тарасов и др. [7, с. 66-67].
Законодательство Украины об административных правонарушениях предусматривает еще одну особенность ответственности государственных служащих за административные правонарушения. Согласно ст. 15 Конституции Украины некоторые го-
сударственные служащие за совершение административного правонарушения несут не административную, а дисциплинарную ответственность [8].
Согласно ч. 1 ст. 15 КУоАП военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения дисциплинарным уставам. Но за совершение некоторых административных правонарушений, указанных в ч. 1 ст. 15, они несут административную ответственность на общих основаниях. При этом к ним не могут быть применены исправительные работы и административный арест, а в отношении военнослужащих срочной службы - и штраф. Как видно, ч. 1 ст. 15 КУоАП относительно определенно закрепляет виды государственных служащих, на которых распространяется это правило.
В п. 13 ст. 1 Закона Украины «О всеобщей воинской обязанности и военной службе» (в редакции Закона Украины от 18 июня 199 года «О внесении изменений в Закон Украины “Об общеобязательной воинской обязанности и военной службе”») определяется, что военнослужащие - это лица, проходящие военную службу [12]. Военная служба в Вооруженных Силах Украины и других воинских формированиях является государственной службой особого характера, которая заключается в профессиональной деятельности пригодных к ней по состоянию здоровья и возрасту граждан Украины, связанной с защитой Отечества. А согласно ст. 6 Закона Украины от 20 декабря 1991 г. «О социальной и правовой защите военнослужащих и членов их семей» к военнослужащим относятся: лица офицерского состава, прапорщики, мичманы, военнослужащие срочной службы и военной службы по контракту Вооруженных Сил, Пограничных войск, Службы безопасности, войск гражданской обороны, а также других военных формирований, которые создаются Верховной Радой Украины, стратегических сил сдерживания, которые дислоцируются на территории Украины, военнослужащие-женщины, курсанты военных учебных заведений [13].
Военнообязанные, призванные на сборы
- это лица, которые стоят на воинском учете в запасе, пригодные по состоянию здоровья и возрасту к военной службе, призванные в установленном порядке на учебные (или проверочные) или специальные сборы.
Указанные военнослужащие и призванные
на сборы военнообязанные несут ответственность за совершение административных правонарушений, кроме перечисленных в ч. 1 ст. 15 КУоАП, по Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Украины, который был утвержден Законом Украины от 24 марта 1999 г., а лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел - по Дисциплинарному уставу органов внутренних дел Украинской ССР, утвержденному 29 июля 1991 г. Но военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Украины несут ответственность по Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Украины [13].
Анализ положений ч. 2 ст. 15 КУоАП Украины (другие, кроме указанных в части первой настоящей статьи, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, в случаях, прямо предусмотренных ими, несут за совершение административных правонарушений дисциплинарную ответственность, а в других случаях - административную ответственность на общих основаниях) позволяет сделать некоторые выводы [4].
Во-первых, конструктивно и по содержанию эта часть является неудачной, поскольку она нарушает единство и логичность системы законодательства Украины об административной ответственности, поскольку закрепляет положение, согласно которому решение вопроса об административной ответственности за административные правонарушения осуществляется не в самом законодательстве об административных правонарушениях, а в законодательстве о дисциплинарной ответственности. Это, безусловно, затрудняет деятельность органов административной юрисдикции, так как при решении вопроса о подведомственности материалов дела о правонарушении они должны руководствоваться не только законодательством Украины об административных правонарушениях, но и дисциплинарными уставами, действующими в отношении лиц, совершивших правонарушения.
Еще более осложняет работу органов административной юрисдикции отсутствие даже в определенной степени определенного, как это сделано в ч. 1 ст. 15 КУоАП, круга лиц, в отношении которых должен быть применен такой порядок привлечения к ответственности. Разумеется, речь должна идти только о лицах, которые служат или работают в государственных органах, учреждениях, организациях, где действуют дисциплинар-
ные статуты или специальные положения о дисциплине, утвержденные нормативными актами. На сегодня к лицам следует отнести работников органов прокуратуры Украины, в отношении которых действует Дисциплинарный устав прокуратуры Украины, работников железнодорожного транспорта, в отношении которых действует Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта, и работников связи, в отношении которых действует Дисциплинарный устав работников связи.
Во-вторых, положения ч. 2 ст. 15 КУоАП не согласованы с указанными дисциплинарными уставами, ибо в них не предусмотрены случаи, когда соответствующие лица за совершение административных правонарушений подлежат дисциплинарной ответственности.
Поэтому вопрос, когда именно лица, в отношении которых действуют дисциплинарные уставы, за административные правонарушения несут дисциплинарную ответственность, а когда административную ответственность на общих основаниях, не решен ни в законодательстве Украины об административных правонарушениях, ни в законодательстве о дисциплинарной ответственности. Поэтому, по нашему мнению, ч. 2 ст. 15 КУоАП следует исключить, а перечисленные лица, в отношении которых действуют дисциплинарные уставы, за совершение административных правонарушений должны привлекаться к административной ответственности на общих основаниях.
За совершение коррупционных деяний действующее законодательство предусматривает и административную, и дисциплинарную ответственности. Дисциплинарная ответственность проявляется в том, что к виновному лицу применяются такие взыскания, как увольнение с занимаемой должности или отстранение от выполнения функций государства. Отстранением понимается досрочное прекращение депутатских полномочий или увольнение с выборной должности, а так же увольнение с воинской службы воинского должностного лица (кроме военнослужащих срочной службы). Одновременно, к ним применяются такие взыскания, как штраф и запрет в течение трех лет со дня освобождения занимать должности в государственных органах и их аппарате или в течение пяти лет баллотироваться в депутаты или на выборные должности в государственные органы.
Субъективную сторону коррупционных де-
яний характеризуют вина, мотив и цель. Вина щими информации физическим и юриди-
- это психическое отношение лица к совер- ческим лицам; установленный порядок со-шенному им общественно вредному деянию действия физическим и юридическим лицам и его последствий, которое проявляется в в осуществлении ими предпринимательской форме умысла или неосторожности (корруп- деятельности и др.
ционные деяния могут совершаться только Объективная сторона коррупционных де-при наличии прямого умысла, т.е. лицо, его яний характеризуется действиями (напри-совершающее, осознает противоправный мер, осуществление функций поверенного характер своего действия или бездействия, третьих лиц на условиях совместительства предусматривает его вредные последствия и др.) или бездействием (непредоставление и желает их наступления). декларации, несоставление протокола об
Специальным объектом коррупционных административном проступке, непредостав-деяний является установленный порядок ление информации и др.). Для некоторых осуществления государственным служащим коррупционных деяний характерен такой своих служебных обязанностей. Кроме на- признак объективной стороны, как способ званного, объектом конкретных коррупцион- осуществления противоправного деяния, ных деяний могут быть другие общественные например, получение кредита путем ис-отношения, например: установлен порядок пользования льгот, не предусмотренных предоставления государственными служа- действующим законодательством.
Литература —
1. Адміністративне право України: курс лекцій для студентів юридичних вузів та факультетів. - К.: Вентурі,1998. С. 59.
2. Масьондз С.О. Адміністративне право у визначеннях та схемах: К. - Атіка, 2008. С. 110.
3. Особливості адміністративної відповідальності осіб, що обіймають посади в державних органах [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.pravo.vuzlib.net/book_z1163_page_86.html. - Назва з титульного екрана.
4. Кодекс України про адміністративні правопорушення: від 7 грудня 1984 року № 8073-Х. - Х.: ТОВ “Одісей”, 2007. 296 с.
5. Лазор О.Д., Лазор О.Я. Державна служба в Україні: навчальний посібник - вид. 3-тє, доповнене і перероблене.
- К.: Декор, 2009. С. 270.
6. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Державна служба в Україні: підручник. - Одеса: Юридична література, 2003. С. 297-298.
7. Дяченко О. Адміністративна відповідальність державних службовців та деяких інших категорій осіб // Вісник Академії правових наук України. 2000. № 3(22). С. 66-67.
8. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - К.: Преса України, 1997. 80 с.
9. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII (з наступними змінами та доповненнями) // Відомості Верховної ради України. 1993. № 52. 490 с.
10. Про статус народного депутата України: Закон України від 17 листопада 1992 р. [Електронний ресурс].
- Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2790-12. - Назва з титульного екрану.
11. Про статус суддів: Закон України від 15 грудня 1992 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://zakon. rada.gov.ua/cgibin/laws/main.cgi?nreg= 2862-12. - Назва з титульного екрану.
12. Про загальний військовий обов’язок і військову службу: Закон України від від 18 червня 1999 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=766-14. - Назва з титульного екрану.
13. Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей: Закон України від 20 грудня 1991 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2011-12. - Назва з титульного екрану.
