CC BY
406
Гладун Зиновий Степанович,
кандидат юридических наук, доцент, Львов (Украина)
e-mail: z hladun@ukr.net
Административная ответственность в правовом регулировании отношений в сфере охраны здоровья
Рассматриваются виды административной ответственности в сфере здравоохранения Украины, отмечаются недостатки действующего законодательства Украины и предлагаются новые нормы, направленные на охрану здоровья.
Ключевые слова: индивидуальное и общественное здоровье, административная ответственность, Кодекс Украины об административных правонарушениях, совершенствование законодательства.
Административная ответственность является формой реагирования государства на административные правонарушения, проявляемая в применении полномочными государственными органами, их должностными лицами административных санкций в отношении виновного лица в пределах и порядке, установленных в законодательстве. Она является сложным, многогранным явлением, которое охватывает административно-правовые нормы, содержащиеся в них административные санкции, административно-правовые отношения, правонарушение с его статическими элементами (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона), деятельность правоприменительных органов и их должностных лиц по установлению факта правонарушения и наложения на виновное лицо административного взыскания и т.д. Административная ответственность, как отмечают современные учебники административного права, заключается в применении к лицам, совершившим административные проступки, особых санкций
- административных взысканий [1, с.222]. Хотя рассматриваемый вид юридической ответственности реализуется в обязанности нарушителя
понести определенные ограничения или иные неблагоприятные последствия, определенные санкцией нарушенной статьи закона, сводить понятие административной ответственности к понятию административного взыскания будет неверным, потому что административная ответственность включает в себя такие элементы как государственное и общественное осуждение деяния (действия или бездействия), а также лица, его совершившего, и определенную процедуру применения к нарушителю мер, определенных санкцией нарушенной статьи закона [2, с.18-20].
Проблемы правового регулирования административной ответственности сегодня являются одними из самых злободневных и актуальных в современной как украинской, так и российской юридической науке и литературе. Подавляющее большинство современных украинских исследователей (В. Б. Аверьянов, С. Г. Стеценко, Ю. П. Битяк, В. В. Зуй, В. М. Паращук, В. К. Шкарупа, Г. А. Калюжный, и . П. Голосниченко, Т. А. Коломоец, Г.Ю. Гулевский и др.. ) указывают на архаичность и закостенелость структуры Кодекса Украины об административных правонарушениях, некодифициро-
ванности норм, регулирующих административную ответственность, а в целом - на отсутствие системного подхода в правовом регулировании данного института, на эклектичность системы административно-деликтных норм, которая скорее напоминает дырявое решето, чем действующий закон. С этим трудно не согласиться.
За все время существования этого института как отдельного вида юридической ответственности, административно-правовые меры использовались с репрессивно-карательной целью и практически не подвергались реформированию. До сих пор институт административной ответственности продолжает оставаться в тех формах, в которых он был введен в 20-30-х гг. XX века и до сих пор выполняет репрессивно-карательную роль в отношении граждан. Ни о каком предотвращения совершения административных правонарушений в этом случае не может быть и речи, кроме нескольких статей этого кодекса, которые содержат чисто декларативные положения о необходимости предотвращения совершения административных правонарушений.
Ныне действующий КУоАП был принят еще в советские годы (1984 г.) [3]. С тех пор в него было внесено множество изменений, которые не имеют системного характера, отличаются чрезмерной детализацией и необоснованно превращают административно-деликтное законодательство в собрание казуальных правил [1, с.222]. Очевидно, что если исходить из главной цели этого кодекса, а им в современных условиях в соответствии с новой доктриной административного права является защита и охрана прав и интересов граждан [4], то направленность его норм свидетельствует о прямо противоположном - преимущественно их административно-репрессивном характере.
Только после обретения Украиной государственной независимости в соответствии с идеей приближения украинского правовых норм к нормам права ЕС и возникла потребность в их реформировании. Под эту потребность была сформирована современная доктрина украинского административного права [5, с.20] и основан процесс имплементации норм права ЕС в законодательство Украины.
Вопрос рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложении на виновных лиц административных взысканий определяют нормы действующего ныне КУо-АП. Согласно ст.ст. 213, 214 и 235 рассмотрение дел о совершении административных правона-
рушений, объектом посягательства которых является охрана индивидуального здоровья человека и здоровья населения, на установленный порядок управления в этой области, возложено, в частности на суды, исполнительные комитеты сельских, поселковых, городских советов и административные комиссии при них, многочисленные государственные инспекции, в частности, Государственную санитарно-эпидемиологическую службу Украины, органы внутренних дел и т.п..
Вместе с тем до сих пор в действующем законодательстве Украины об административных правонарушениях нет полной систематизации норм в рамках одного законодательного акта, что приводит к конкуренции правовых норм, их двусмысленному толкованию. Так, наряду с КУоАП - основным законодательным актом, устанавливающим административную ответственность, - действуют также другие законы прямого действия, содержащие нормы, устанавливающие административную ответственность, например, такие кодексы как: Таможенный [6], Воздушный [7], Торгового мореплавания [8], законы Украины: «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» [9], «О защите от недобросовестной конкуренции» [10], «Об ответственности предприятий, учреждений и организаций за нарушение законодательства о ветеринарной медицине» [11], «О рекламе «[12],» О государственной налоговой службе в Украине «[13] и др. К слову, другие законодательные акты, действующие в сфере здравоохранения, в частности Основы законодательства Украины об охране здоровь (далее - Основы) [14], Закон Украины» Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения « , также содержат нормы, которые указывают на административную ответственность в этой сфере, однако они имеют бланкетный характер.
Фактическим основанием привлечения к административной ответственности является совершение виновным лицом административного проступка. Глава 5 раздела II Особенной части КУоАП «Административные правонарушения в области охраны труда и здоровья населения» устанавливает административную ответственность за 10 следующих административных правонарушений: нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм (ст. 42), производство, заготовка, реализация сельскохозяйственной продукции, содержащей химические препара-
ты сверх предельно допустимых уровней концентрации (ст. 42-1); заготовка, переработка или сбыт радиоактивно загрязненных продуктов питания либо иной продукции (ст. 42-2), производство, хранение, транспортировка или реализация продуктов питания или продовольственного сырья, загрязненных микроорганизмами и другими биологическими агентами сверх предельно допустимых уровней (ст. 42-3); незаконные производство, приобретение, хранение, перевозка, пересылка наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах (ст. 44), уклонение от медицинского осмотра или медицинского обследования (ст. 44-1), уклонение от обследования и профилактического лечения лиц, больных венерической болезнью (ст. 45), нарушение установленного порядка взятия, переработки, хранения, реализации и применения донорской крови и (или) ее компонентов и препаратов (ст. 45-1), умышленное сокрытие источника заражения венерической болезнью (ст. 46), нарушение требований режима радиационной безопасности в местностях, подвергшихся радиоактивному загрязнению (ст. 46-1).
Также в сфере здравоохранения могут совершаться и другие административные правонарушения, например по качеству производства лекарственных средств, которые в свою очередь предусмотрены главой 13 КУоАП «Административные правонарушения в области стандартизации, качества продукции, метрологии и сертификации»: выпуск и реализация продукции, не отвечающей требованиям стандартов (ст. 167); выпуск в продажу нестандартной продукции (ст. 168), выполнение работ, оказание услуг гражданам-потребителям, не отвечающих требованиям стандартов, норм и правил (ст. 168-1), передача заказчику или в производство документации, не соответствующей требованиям стандартов (ст. 169); несоблюдение стандартов при транспортировке, хранении и использовании продукции (ст. 170) и др..
Кроме того, глава 15 КУоАП «Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления» содержит следующие административные проступки как: невыполнение законных требований должностных лиц органов государственного контроля качества лекарственных средств (ст. 188-10 КУоАП) невыполнение постановлений, распоряжений, предписаний, выводов, а также других законных требований должностных лиц органов, учреждений и заведений государствен-
ной санитарно-эпидемиологической службы (ст. 188-11 КУоАП).
Одним из центральных элементов механизма правового регулирования и одновременно состава административного правонарушения, является объект проступка. Его точное определение позволяет более конкретно вести как профилактическую работу, так и правоприменительную деятельность соответствующих государственных органов.
Следует отметить, что общим (родовым) объектом исследуемых преступлений является здоровье человека или группы людей или даже всего общества. Поэтому следует различать, что в отдельных составах проступков общим объектом выступает здоровье отдельного человека (ст. 44 «Уклонение от медицинского осмотра или медицинского обследования») или здоровье группы лиц или даже здоровье всего общества (ст. 42 «Нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм»), а также определенные правила поведения, требования и нормы, постановления, распоряжения, предписания, выводы и другие законные требования должностных лиц (например, требования стандартов, сертификатов соответствия, правила поведения на радиоактивно загрязненной территории, порядок хранения крови доноров, нормы, правила и образцы (эталоны) по качеству; санитарные нормы), обязательность соблюдения которых объясняется сохранением на должном уровне здоровья любого человека и недопущения его ухудшения или потери. Непосредственным объектом являются конкретные отношения, защищаемые санкцией отдельной административно-правовой нормы, содержащейся в определенной статье КУоАП. Так, непосредственным объектом административного правонарушения предусмотренного статьей 44-1 КУоАП «Уклонение от медицинского осмотра или медицинского обследования» является установленный порядок прохождения медицинского осмотра или медицинского обследования лицами, употребляющими наркотики и психотропные вещества в немедицинских целях.
Следующим элементом состава указанных правонарушений выступает их объективная сторона. Поскольку все они являются проступками с формальным составом, т.е. достаточным обязательным признаком является сам факт совершения противоправного деяния, то можно сделать вывод, что каждое из перечисленных деяний является администра-
тивным правонарушением сразу же после его совершения, несмотря на то, настал ли противоправный результат после совершения того или иного деяния и имеется ли в наличии причинная связь между деянием и этим результатом. Например, нарушение определенных правил и норм; заготовка, переработка или сбыт радиоактивно загрязненных продуктов питания, производство, хранение, транспортировка или реализация продуктов питания или продовольственного сырья, загрязненных микроорганизмами; незаконные производство, приобретение, хранение, перевозка, пересылка наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах, уклонение от медицинского осмотра или медицинского обследования и др., считаются административными проступками сразу в момент их совершения.
Одним из обязательных элементов состава каждого из вышеперечисленных административных правонарушений является их субъект, то есть лицо, совершившее административный проступок и к которому может быть применено административное взыскание. Общими признаками субъекта рассматриваемых административных проступков и административной ответственности за них является то, что им может быть лишь физическое лицо - человек, достигший 16-летнего возраста, являющийся вменяемым на момент совершения правонарушения, т.е. понимающий (осознающий) противоправность своих деяний и который может управлять ими. Вместе с тем ряд вышеуказанных статей КУоАП предусматривают наличие и специального субъекта с присущими только ему признаками. Речь идет прежде всего о должностных лицах предприятий, учреждений, организаций, владельцах предприятий или уполномоченных ими лиц, граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, которые подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны здоровья населения, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.
Другими специальными субъектами могут быть лица, больные наркоманией, лица, в отношении которых имеются достаточные сведения о том, что они больны венерической болезнью, лица, которые были в контакте с больными венерической болезнью и больные венерической болезнью.
Последним элементом состава рассматриваемых административных правонарушений является их субъективная сторона, то есть вина как психическое отношение субъекта к совершенному им правонарушению и к его вредным последствиям, которые наступили или могли бы наступить. Вина является необходимым условием ответственности. Если в действиях лица вина не установлена, а вредные последствия стали результатом случайных обстоятельств - нет субъективной стороны, нет административного проступка, нет административной ответственности. Большинство из вышеперечисленных проступков могут быть совершены как умышленно так и по неосторожности, однако есть ряд проступков, которые могут быть совершены только умышленно, например, правонарушение предусмотренное ст. 46 КУоАП «Умышленное сокрытие источника заражения венерической болезнью»; ч. 3 ст. 46-1 «Умышленное приобретения и использования для производственных нужд указанных в этой статье строительных материалов, оборудования, транспортных средств, которые вынесены или вывезено с территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению».
За совершение указанных административных правонарушений действующий кодекс предусматривает наложение мер административной ответственности, проявляющихся в таких санкциях как предупреждение, наложение штрафа, конфискация недоброкачественной продукции.
Кроме нормативной и фактической оснований административной ответственности существует еще одно обязательное основание наступления административной ответственности - процессуальное, суть которой заключается в том, что для привлечения к ответственности необходим акт компетентного органа (или его должностного лица) о наложении конкретного взыскания за совершение данного административного проступка.
Один из непростых вопросов, который мы пытались исследовать, состоял в выявлении абсолютных и относительных (в%) показателей применения административных взысканий за указанные правонарушения. Однако, оказалось, что существующая государственная статистика не дает ответа на такие вопросы. Статистический ежегодник Украины, который выдается Государственной статистической службой Украины в разделе правонарушения фиксирует количество правонарушений в со-
ответствии с названиями определенных глав КУоАП, таким образом объединяя правонарушения в области охраны труда и здоровья населения. Так, в 2010 году таких правонарушений было совершено 267,5 тыс., что по сравнению с 2000 годом показывает их рост на 32%, а согласно общего количества совершенных в 2010 году и учтенных органами статистики правонарушений (7013,7 тыс.) составляет 3,8%. [15] Однако эти данные далеко не полные. Поэтому, характеризуя количество применения административных взысканий за правонарушения, совершенные в сфере здравоохранения, мы можем привести более-менее точные данные применения административных взысканий лишь органами государственной санитарно-эпидемиологической службы.
По данным Министерства здравоохранения в течение 2010 года в Украине за выявленные нарушения санитарного законодательства на объектах повышенного эпидемиологического риска на виновных должностных лиц наложены 131,5 тыс. штрафов на сумму 8 млн. 39 тыс. грн. (за аналогичный период прошлого 2009 года - 128,3 тыс. штрафов на сумму 7 млн. 53 тыс. грн.), в том числе в Донецкой области
- 14749 штрафов на сумму 814,4 тыс. грн., Днепропетровской - 7614 на сумму 681 , 2 тыс. грн., Винницкой - 7546 на сумму 306,1 тыс. грн., Закарпатской - 2487 на сумму 135,6 тыс. грн., Тернопольской - 1657 на сумму 117,7 тыс. грн., г. Севастополе - 1884 на сумму 244,2 тыс. грн. К сожалению, указанный ведомственный статистический отчет, из которого взяты эти данные, не содержит данных о количестве и суммы уплаченных штрафов.
С целью устранения санитарных правонарушений прекращалась эксплуатация 46,6 тыс. объектов повышенного эпидемиологического риска (в 2010 г. - 46,3 тыс.), из них по Донецкой области - 4987, Автономной Республике Крым - 3805, Днепропетровской - 2878 и Волынской - 613, Тернопольской - 463, г. Севастополе - 456. [16, с. 110]
Эти и некоторые другие хотя и неполные данные свидетельствуют, с одной стороны, - о значительной распространенности административных правонарушений в сфере охраны здоровья, а с другой - о большом количестве административных взысканий, налагаемых на виновных лиц за совершенные правонарушения. Однако сопоставление этих цифр наводит мысль о недостаточной эффективности мер административной ответственности, ведь
центральной целью их применения является предотвращение совершения таких правонарушений. Поэтому современные общественноэкономические условия жизни украинского общества заставляют по-новому взглянуть на качество административно-правовых норм и практику их применения. Представляется, что эта сфера правоустанавливающей и правоприменительной практики требует основательного реформирования. Нельзя не согласиться с большинством исследователей вопросов административной ответственности, что реформирование должно произойти путем разработки и принятия нового Кодекса об административных правонарушениях.
В проекте Кодекса Украины об административных правонарушениях, подготовленного группой ученых-юристов согласно проекту ОБСЕ («Поддержка развития административного права и административной юстиции в Украине») [17], административные проступки в сфере охраны здоровья, включены в первый раздел, с которого начинается Особенная часть кодекса , что является абсолютно правильным и указывает на их значимость в системе административных деликтов. Следует отметить, что авторы данного проекта кодекса разделили проступки, объектом которых является здоровье человека или общественное здоровье на две главы - глава 1 («Административные проступки против здоровья лиц») и главу 2 («Административные проступки против порядка оборота наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, других одурманивающих веществ «). Они размещены, начиная со ст. 47 («Нарушение порядка взятия, переработки, хранения, реализации и применения донорской крови, ее компонентов и препаратов») и до ст. 60 («Нарушение требований по реализации и оборота табачных изделий») и содержат 14 составов административных проступков.
Очевидно, что процесс определения и установления мер административной ответственности за правонарушения против здоровья как отдельного лица, так и населения в целом, далеко не завершен. Действующий КУ-оАП сегодня напоминает собой старое пестрое одеяло, на которую законодатель раз за разом «пришивает» новые заплаты. Поэтому главным недостатком установления административной ответственности за указанные правонарушения (кстати, как и в других сферах жизни!) является отсутствие именно системы в решении вопросов обеспечения правопорядка в этой сфере.
На современном этапе развития законодательства Украины роль и значение административной ответственности как необходимого инструмента осуществления государственной политики в сфере охраны здоровья населения существенно возрастает. Ведь правовые меры данного вида ответственности направлены, в основном, на предотвращение совершения правонарушений, обеспечение законности и правопорядка в сфере административно-правового регулирования общественных отношений.
Сегодня сфера охраны здоровья как отдельной личности так и населения в целом в современных условиях значительно расширилась - соответственно и расширилась сфера правового регулирования этих отношений, свидетельством чего является существенное увеличение числа актов законодательства, их регулирующих. Увеличилось количество составов преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Украины 2001 г., а также значительное увеличение составов административных правонарушений, включенных в действующий КУоАП путем внесения соответствующих дополнений.
Необходимость осуществления активной социальной политики государства, в частности эффективное обеспечение реализации прав граждан в сфере здравоохранения, настоятельно требуют критического пересмотра существующего положения дел в этой сфере и коренного реформирования на принципиальных основах вопросов административной ответственности. Это возможно путем коренного пересмотра перечня административных деликтов, изменения подходов к применению и оснований привлечения к административной ответственности, в частности, подготовки и принятия нового Кодекса Украины об административных правонарушениях. Новый кодекс должен предусмотреть расширение составов правонарушений, в том числе и в сфере охраны здоровья. Автор предлагает дополнительно установить и ввести в него административную ответственность за:
> занятие профессиональной медицинской деятельностью без надлежащего разрешения (лицензии) или с просроченным разрешением;
> нарушение правил хранения и передачи информации о состоянии здоровья граждан;
> продажа сильнодействующих лекарственных препаратов без рецепта врача.
Стоит отметить, что повышение размера штрафов, учреждение новых видов админи-
стративных взысканий (например, общественные работы), необходимость повышения роли института административной ответственности в механизме правового регулирования отношений в сфере охраны здоровья, а значит и
об оптимизации мер административного принуждения, имеют целью усовершенствовать законодательное обеспечение охраны общественных отношений указанной сферы.
Литература
1. Адміністративне право України. Академічний курс : підруч. ; у двох томах: Т. 1. Загальна частина / [ред. колегія : В. Б. Авер’янов (голова)]. К. : Вид-во «Юридична думка», 2004. С. 349-350.
2. Агапов А.Б. Административная ответственность - М.: Статут - 2004. С. 18 - 20.
3. Кодекс України про адміністративні правопорушення з постатейними матеріалами / За ред. Е. Ф. Демського. — К. : Юрінком Інтер, 2001. — 1088 с.
4. Авер’янов В. Б. Нова доктрина українського
адміністративного права: концептуальні
позиції // Право України. - 2006. - № 5. - С. 11-17.
5. Авер’янов В. Б. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. - 2002. -№ 3. - С. 20.
6. Таможенный кодекс Украины // Ведомости Верховного Совета Украины. - 2012. -№ 44-45, № 46-47, № 48. - Ст. 552
7. Воздушний кодес Украины // Ведомости Верховного Совета Украины. - 2011 . -№ 48-49. - Ст. 536
8. Кодекс торгового мореплавания Украины // Ведомости Верховного Совета Украины. -
1995. - № 47, 48, 49, 50, 51, 52. - Ст. 349
9. О принципах предупреждения и противодействия коррупции. Закон Украины от
7 апреля 2007 г. // Ведомости Верховного Совета Украины. - 2011. - № 40. - Ст. 404
10. О защите от недобросовестной конкуренции. Закон Украины от 7 июня 1996 г. // Ведомости Верховного Совета Украины -
1996. - № 36. - Ст. 164
11. Об ответственности предприятий, учреждений и организаций за нарушение законодательства о ветеринарной медицине. Закон Украины от 5 декабря 1996 г. // Ведомости Верховного Совета Украины. - 1997. -№ 7. - Ст. 58
12. О рекламе. Закон Украины от 3 июля 1996 г. // Ведомости Верховного Совета Украины. - 1996. - № 39. - Ст. 181
13. О государственной таможенной службе Украины. Закон Украины от 4 декабря декабря 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Украины. - 1991. - № 6. - Ст. 37
14. Основы законодательства Украины об охране здоровья. Закон Украины от 19 ноября 1992 г. // Ведомости Верховного Совета Украины. - 1993. - № 4. - Ст. 19.
15. Статистичний щорічник України за 2010 рік // Державний комітет статистики України / За ред. О. Г. Осауленка. - К.: Консультант, 2011. - 568 с.
16. Результати діяльності галузі охорони здоров’я України у 2009-2010 роках. — К., МОЗ України, 2011. — С. 110.
17. Рудий В. М. Законодавче забезпечення реформи системи охорони здоров’я в Україні. -К.: Сфера, 2005. - С. 7.
