CC BY
2Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
DOI 10.47643/1815-1337_2021_9_71
ПРАВОВОЕ РАСШИРЕНИЕ ИНСТИТУТА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СВЕТЕ УКРЕПЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ LEGAL EXPANSION OF THE INSTITUTE OF ENVIRONMENTAL SAFETY IN THE LIGHT OF STRENGTHENING NATIONAL SECURITY
РЫБАКОВ Михаил Алексеевич,
кандидат юридических наук,
старший преподаватель Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 123001, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9. E-mail: casus2008@yandex.ru;
RYBAKOV Mikhail Alekseevich,
Candidate of Legal Sciences,
Senior lecturer at the Kutafin Moscow State Law University (MSLA). 9 Sadovaya-Kudrinskaya str., Moscow, 123001, Russia. E-mail: casus2008@yandex.ru
Краткая аннотация: С увеличением нормативных правовых актов постепенно некоторые акты теряют, утрачивают свое прямое действие и превращаются вместо обеспечительных механизмов правопорядка в угрозы национальной безопасности, в том числе и в сфере обеспечения охраны окружающей среды.
Abstract: With the increase in normative legal acts, some acts are gradually losing, losing their direct effect and turning, instead of the provisional mechanisms of law and order, into threats to national security, including in the field of environmental protection.
Ключевые слова: Национальная безопасность, угрозы, охрана окружающей среды, борьба с загрязнением.
Keywords: National security, threats, environmental protection, pollution control.
Дата направления статьи в редакцию: 05.07.2021
Дата публикации: 30.09.2021
Во втором томе пятого доклада Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК), впервые в 2014 году, целая глава посвящена безопасности человека, при этом множество исследований, рассмотренных в этом отчете, демонстрируют значительный интерес к проблеме воздействия изменения климата на безопасность, связь между экологическими проблемами и безопасностью1.
Традиционное определение безопасности относится только к военным угрозам. Однако постепенно теоретиками и практиками было расширено понятия безопасности. В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 28 декабря 2010 N 390-ФЗ «О безопасности»2 субъект безопасности больше не ограничивается государством и областью военно-политических вопросов. Экологические проблемы, рассматриваемые как потенциальные угрозы безопасности человека, способствуют такому расширению и углублению концепции безопасности.
Важным аспектом является понимание, какой смысл необходимо вложить в термин «экологическая безопасность». Проанализировав два важных документа: Распоряжение Правительства РФ от 9 июня 2020 N 1523-р «Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года»3 и Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 N 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»4, можно сделать вывод, что в них описываются последствия деградации экосистем и истощения природных ресурсов. Как следствие, возникают две тенденции: первая направлена на окружающую среду, а вторая - на обеспечение государственной безопасности.
Сопоставляя нормативные правовые акты, такие как Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 N 200-ФЗ5, Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 N 74-ФЗ6, Федеральный закон от 24 апреля 1995г. N 52-ФЗ «О животном мире»7, Земельный кодекс Российской Федерации от 25 ноября 2001 N 136-Ф38 , можно прийти к выводу, что экологическая безопасность включает три элемента: 1) устойчивое использование возобновляемых и невозобновляемых ресурсов; 2) охрану компонентов природной среды - воздуха, воды, почвы - для того, чтобы загрязнение не препятствовало естественному возобновлению; 3) максимальное снижение опасностей, связанных с производственной деятельностью. Таким образом, данный вид безопасности может быть поставлен под угрозу в результате военных действий, экотерроризма, чрезмерного загрязнения или нерациональной эксплуатации ресурсов, а также постоянного вторжения человека в определенные экологически неблагополучные территории, особо охраняемые природные территории.
Эта концепция экологической безопасности проистекает из международной экологической безопасности, в частности Парижское соглашение об изменении климата — итоговой документ 21-й Конференции сторон Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об из-
1 Lucile Maertens Le défi de la sécurité environnementale à l'ONU, L'Enjeu mondial (2015)
2 СЗ РФ, 3.01.2011, N 1, ст. 2.
3 СЗ РФ, 15.06.2020, N 24, ст. 3847
4 СЗ РФ, 24.04.2017, N 17, ст. 2546
5СЗ РФ, 11.12.2006, N 50, ст. 5278
6 СЗ РФ, 5.06.2006, N 23, ст. 2381
7 СЗ РФ, 24.04.1995, N 17, ст. 1462
8 СЗ РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2021. № 9(201)
менении климата1, Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года2, Конвенции 1979 года о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния3. Более того, эти документы только второстепенно учитывают безопасность государств: так как они стремятся объединить политические, экономические, технологические подходы, чтобы скоординировать усилия в достижении экологической безопасности.
Если считать, что экологическая безопасность как составная часть государственной безопасности, то экологические проблемы в силу своего происхождения или серьезности могут подорвать национальную безопасность государства. Пример, Постановление Правительства РФ от 31 августа 2019г. N 1132 «Об утверждении Положения о зоне охраняемого объекта»4, которое устанавливает дополнительные запреты на использование земельных участков для строительства, а также для ведения садоводства, огородничества, крестьянского (фермерского), личного подсобного хозяйства и животноводства; использование акваторий водных объектов в целях любительского рыболовства, прогулок, в том числе лыжных прогулок, занятий водными видами спорта . При этом подобные ограничения находятся в зависимости от социальных беспорядков, политической нестабильности, экономических трудностей, нападениям на территориальную целостность, дипломатической напряженности без учета экологической составляющей.
Взаимосвязь между государственной безопасностью и ее экологической составляющей рассматривается двояко. Первый касается экологических проблем как основного фактора небезопасности. Сценарии затем основываются либо на столкновениях в результате локальных или региональных экологических конфликтов (трансграничное загрязнение, чрезмерная эксплуатация общих ресурсов и т.д..). Так, Конвенция ООН по морскому праву от 10 декабря 19825 создает правовые предпосылки для споров между приарктическими государствами о расхождениях относительно арктического шельфа в Северном Ледовитом океане. Либо на трансформации властных отношений внутри региона - или между несколькими регионами - в результате серьезных экологических нарушений (изменение климата, опустынивание, экологические катастрофы и т. д.). Такое взаимодействие предусмотрено в Федеральном законе от 1 мая 1999 N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»6, между органами исполнительной власти Республики Бурятия, Иркутской области, Забайкальского края в рамках которого, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, обеспечивается информирование населения Байкальской природной территории о границах Байкальской природной территории, в том числе о границах экологических зон, и об особенностях режима экологических зон.
Во втором случае экологические проблемы рассматриваются как случайный фактор небезопасности. В этих случаях экологический антагонизм подрывает национальную безопасность государства только косвенно, способствуя обострению уже существовавших политических, экономических, социальных или военных напряжений или конфликтов или добавляя к ним новое измерение. Обращаясь, к Федеральному закону от 24 июня 1998г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»7 вызывают споры и значительный резонанс в обществе нормы о требованиях к объектам размещения отходов, к территориальным схемам обращения с отходами.
Сегодня законодательство старается превратить концепцию экологической в удобную формулу, но не имеющую практической ценности. Уменьшение объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня, предусмотренных статьями 11-12 Федерального закона от 23 ноября 1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»8, Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2020 N 14969, отменяющий Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 N 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» с 1 января 2021 года снижают количество, обеспечивающих экологическую безопасность, правовых инструментов.
Важно отметить, что в настоящий момент экологическая безопасность концентрируется вокруг промышленного загрязнения. Структурные препятствия на пути предотвращения и устранения такого загрязнения становятся все больше. Эти препятствия носят в основном экономический характер, потому что нет ресурсов для борьбы с загрязнением в такой степени как это необходимо. С другой стороны, загрязнение может быть очень дорогостоящим для общества с точки зрения здоровья, отходов, ухудшения состояния окружающей среды, ухудшения качества жизни и средств, которые необходимо будет направить на восстановление территорий.
Кроме того, сельское хозяйство и производство продуктов питания из-за увеличения численности населения и спроса на душу населения создает дополнительную нагрузку на окружающую среду, отдельные вопросы которых детально раскрываются в Федеральном законе от 29 декабря 2006 N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»10, Федеральном законе от 10 января 1996 N 4-ФЗ «О мелиорации земель»11.
Загрязнение удобрениями или биологическими отходами пищевой, бумажной и других отраслей промышленности также может оказывать вредное воздействие на водные пути, сокращая уловы рыбы и других пищевых организмов.
Таким образом, экологическая безопасность сегодня включает косвенные последствия промышленной деградации пищевых продуктов и строительства объектов, а также ухудшение состояния глобальных природных систем, от которых зависит окружающая среда в комплексе, а не только на территории конкретного государства.
1 Электронный ресурс: www.un.org/ru.
2 Электронный ресурс: www.un.org/ru
3 Электронный ресурс: www.un.org/ru.
4 СЗ РФ, 9.09.2019, N 36, ст. 5036
5 Электронный ресурс: www.un.org/ru.
6 СЗ РФ, 3.05.1999, N 18, ст. 2220
7 СЗ РФ, N 26, 29.06.1998, ст. 3009.
8 СЗ РФ, 27.11.1995, N 48, ст. 4556
9СЗ РФ, 28.09.2020, N 39, ст. 6073
10 СЗ РФ, 1.01.2007, N 1 (1 ч.), ст. 27
11 СЗ РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 142
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Учитывая часто трансграничное происхождение экологического загрязнения, проблема ухудшения окружающей среды как никогда прежде подчеркнет необходимость более широких межгосударственных консультаций в поисках долгосрочного решения. Но в то же время это приведет к тому, что государства будут воспринимать проблемы трансграничного загрязнения больше как посягательство на их территориальную целостность и, следовательно, как угрозу своей национальной безопасности.
Три социально-политические причины ухудшения окружающей среды, а именно бедность, отсталость и расточительство человеческих и финансовых ресурсов являются предпосылками социальных волнений и конфликтов, поэтому все больше и больше государств осознают желательность рассмотрения экологических проблем как вопросов национальной безопасности. В частности, после волны недовольств в Московской области в связи с нарушением правил эксплуатации объектов размещения отходов, были внесены значительные изменения в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 N 89-ФЗ.1
Неспособность экономического анализа интегрировать экологический аспект связана с неспособностью принять во внимание потенциальную ценность природных ресурсов, качество окружающей среды и внешние эффекты, вызванные потерей природных ресурсов и качеством окружающей среды в процессе роста.
Так, например, обращаясь к статье 65, пункту 15 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ2 предписывается требование, что запрещается движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
То есть если правильно толковать эту норму, то она означает, что сооружение новых автомобильных дорог, и реконструкция, которая тоже является процессом создание нового объекта должна запрещаться. Однако, частый пример наоборот. Так в сельском населенном пункте строят автомобильную дорогу через речку, или озеро и их водоохранную зону. Основным мотивом такого строительства является непрерывность поля, обеспечение равномерной распашки и т.д.
В Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2020 № 1391 «Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов»3, в пункте 4, отмечается, что мероприятия по охране поверхностных водных объектов включают предотвращение загрязнения, засорения поверхностных водных объектов и истощения вод, а также ликвидацию последствий указанных явлений, извлечение объектов механического засорения.
При этом, в вышеуказанном документе, в пункте 8, отмечается, что планирование мероприятий по охране поверхностных водных объектов осуществляется с учетом использования поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, для рекреационных целей и с учетом использования водных объектов рыбохозяйственного значения, а также с учетом наибольшего антропогенного влияния хозяйственной деятельности на поверхностные водные объекты, вызывающей загрязнение, засорение и истощение вод.
То есть такое использование водных объектов, водоохранных зон является нарушением этих двух пунктов. Поэтому было бы важно предусмотреть в статье 65 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ4 положение, согласно которому разрешалось бы создание автомобильных дорог и иных капитальных объектов в водоохранных зонах при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов. Такая норма уже имеется в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 N 136-Ф35 и уже имеет определенную практику применения.
Поэтому важно сегодня применять экономические концепции к окружающей среде, в таком направлении, чтобы поместить экономическую деятельность в природные объекты, и как результат получить природно-антропогенные объекты, которые поддерживали всю человеческую деятельность. С этой точки зрения окружающая среда и природные ресурсы обычно имеют более высокую внутреннюю ценность. Таким образом, поддержание их исходного уровня больше не может сводиться к простому обслуживанию источников, вызывающих экономический рост, а должно приводить к устойчивости экологической системы в целом.
Библиогра фия:
1. Lucile Maertens Le défi de la sécurité environnementale à l'ONU, L'Enjeu mondial (2015)
2. Электронный ресурс: www.un.org/ru.
References (transliterated):
1. Lucile Maertens Le défi de la sécurité environnementale à l'ONU, L'Enjeu mondial (2015)
2. Elektronnyj resurs: www.un.org/ru.
1 СЗ РФ, N 26, 29.06.1998, ст. 3009.
2 СЗ РФ, 5.06.2006, N 23, ст. 2381.
3 СЗ РФ, 21.09.2020, N 38, ст. 5871.
4 СЗ РФ, 5.06.2006, N 23, ст. 2381.
5 СЗ РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
