CC BY
102ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ НОРМИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ИСАКОВА Анна Викторовна,
кандидат технических наук, соискатель кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: isakova.anna0123@gmail.com
Краткая аннотация: статья посвящена исследованию особенностей нормирования в области окружающей среды в рамках стратегического развития государства. Проведён обзор различных подходов экологов-правоведов к понятию нормирования в области охраны окружающей среды. Определены понятия нормирования, нормативов качества и нормативов допустимого воздействия, выделяется специфика и виды нормирования согласно действующего законодательства. Проведён анализ действующих нормативных правовых актов и иных документов при осуществлении нормирования. Сформированы ключевые организационно-правовые механизмы нормирования.
Abstract: The article explores the specific properties of regulation of legal support in environmental protection within the strategic development of the state. We have scaned the different approaches of environmental legal experts towards regulation of legal support in environmental protection. We also defined the notions of legal support, quality and exceptable impact regulations as well as a nuture and types of regulations in accordance with the ^rrent legislation. We analyzied the laws and regulations and other document in action within the frames of regulatory actions. We also summarized the key organizational and legal regulatory instruments.
Ключевые слова: Охрана окружающей среды; экологическая безопасность; стратегия экологической безопасности; нормирование; нормативы качества; санитарно-гигиенические нормативы; предельно-допустимые концентрации; нормативы допустимого воздействия; нормативы допустимого физического воздействия; выброс; сброс; отходы производства и потребления.
Keywords: Environmental protection; Environmental security; Environmental security strategy; Regulations; Quality regulations; Нуgiene and sanitation regulations; Maximum acceptable concentration; Norms of acceptable impacts; Norms of acceptable physical impacts; Exposure; Fault; Production and consumer wastes.
Одной из причин ухудшения здоровья и повышения смертности населения, является неблагоприятная окружающая среда. Более 74 % [1] населения страны подвергаются сильному негативному воздействию от стационарных и передвижных источников выбросов и сбросов хозяйствующих субъектов, несанкционированных площадок размещения отходов производства и потребления. При длительном проживании в условиях загрязнённого атмосферного воздуха, питьевой воды и почвы население подвергается хроническому низкодозовому воздействию токсикантов, что может привести к возникновению и развитию общетоксических, мутагенных, канцерогенных и других эффектов для здоровья человека [2]. Основными факторами загрязнения окружающей среды являются аварии и катастрофы, использование на производственных объектах устаревших технологических процессов и оборудования, использование в качестве топлива угля и мазута. Считается, что от 4 до 6 % [3] потерь внутреннего валового продукта связано с ухудшением качества окружающей среды.
Согласно ст. 42 Конституции Российской Федерации [4], каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в числе 9 приоритетных целей развития государства стоит решение экологических проблем [5] в виде:
- кардинального снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;
- повышения качества питьевой воды;
- эффективного обращения с отходами производства и потребления;
- экологического оздоровления и сохранения уникальных водных объектов;
- сохранения биологического разнообразия и др.
Согласно стратегии экологической безопасности
Российской Федерации [6] основным механизмом реализации государственной политики является нормирование негативного воздействия на окружающую среду от хозяйствующих субъектов.
Нормированию в области охраны окружающей среды посвящена V глава Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ). Согласно ст. 16 Закона № 7-ФЗ под нормированием понимают «установление нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности» [7], которое осуществляется в целях «гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности государственного регулирования хозяйственной и (или) иной деятельности для предотвращения и (или) снижения её негативного воздействия на окружающую среду [7].
В экологическом праве нормирование рассматривается в нескольких аспектах: как правовая мера охраны окружающей среды [8], как правовой институт [9], как организационно-правовой механизм [10] и как функция государственного управления в области охраны окружающей среды
и рационального использования природных ресурсов [11], а также как одно из средств природоохранного государственного регулирования [8]. Стоит отметить, что нормирование охраны окружающей среды считается одним из самых сложных и спорных правовых институтов [9], который продолжает интенсивно развиваться и переживать существенные реформы.
Так, по мнению Крассова О.И. «нормирование является правовым способом закрепления допустимой степени вредного воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду, при котором окружающая среда не теряет возможности самовосстановления и является относительно благоприятной для человека» [12]. В свою очередь, Волков А.М. под нормированием понимает правовой институт, который «устанавливает пределы возможного воздействия на окружающую среду, при которых обеспечивается экологическая безопасность общества» [13]. Боголюбов С.А. экологическое нормирование относит к организационно-правовому механизму, под которым понимает «установленные показатели, параметры качества окружающей среды, пределы допустимого воздействия на природу, при соблюдении требований которых обеспечивается экологическая безопасность, устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохранение биологического разнообразия» [9].
Можно сказать, что нормирование - это один из самых важных и сложных эколого-правовых механизмов по установлению допустимого негативного воздействия на окружающую среду или допустимой нагрузки на окружающую среду хозяйствующими субъектами, при которых обеспечивается гарантия благоприятного состояния окружающей среды для здорового существования человека и естественного биологического биоразнообразия.
В настоящее время к экологическим нормативам
относят:
- нормативы качества окружающей среды;
- нормативы допустимого воздействия.
Нормативы качества окружающей среды или
санитарно-гигиенические нормативы регулируются Законом № 7-ФЗ, Федеральным законом от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [14] (далее - Закон № 52-ФЗ), постановлениями правительства Российской Федерации, санитарными нормами и правилами, гигиеническими нормативами, ориентировочными безопасными уровнями воздействия, приказами Министерства природных ресурсов России и другими документами.
Согласно ч. 1 ст. 20 Закона № 7-ФЗ нормативы качества «устанавливаются для оценки состояния окру-
жающей среды в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, рационального использования природных ресурсов, сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов» [7]. С этой целью государство привлекает научные организации и учреждения, научно-исследовательские институты по изучению пороговых значений качества окружающей среды безопасных для здоровья человека и среды его обитания.
Нормативы качества устанавливаются на основании результатов лабораторных испытаний, а также на основании наблюдений за состоянием окружающей среды на определённых территориях и акваториях. Нормативы качества устанавливают в форме предельно-допустимых концентраций (далее - ПДК) для химических и биологических показателей, и предельно-допустимых уровней (далее -ПДУ) для физических показателей (шум, тепло, радиационное излучение и др.). ПДК вредных (загрязняющих) веществ и вредных микроорганизмов представляют собой нормы содержания какого-либо вещества в окружающей среде (воздухе, воде и почве), при соблюдении которых не будет происходить причинение вреда здоровью человека и среде его обитания.
Первые ПДК появились для питьевой воды в 1939 году [15] и для атмосферного воздуха в 1951 году [16]. В настоящее время нормативы качества [17] или ПДК установлены:
- для атмосферного воздуха по 658 веществам и 56 смесей веществ [18];
- для водных объектов хозяйственно-питьевого значения по 1406 веществам [19];
- для почв по 49 веществам [20].
С помощью нормативов качества государство контролирует благоприятное состояние окружающей среды на всей территории государства [17], именно поэтому нормативы качества обязательны для исполнения всеми государственными органами и хозяйствующими субъектами.
По мнению, Петровой Т.В. санитарно-гигиенические нормативы, направленны на охрану здоровья человека, но не обеспечивают охрану компонентов природной среды (животного, растительного мира и проч.) [21].
Можно сказать, что нормативы качества являются государственным эколого-правовым механизмом по установлению благоприятной окружающей среды для человека и среды его обитания на всей территории государства, также используются в качестве контроля за деятельностью хозяйствующих и иных субъектов.
Под нормативами допустимого воздействия понимают «нормативы, которые установлены в соответст-
вии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды» [7]. К примеру, на каждом хозяйствующем субъекте нормированию подлежит каждое выделяемое загрязняющее вещество от устройства или оборудования, параметры трубы (диаметр, высота, глубина залегания и др.) через которое происходит поступление загрязняющего вещества в окружающую среду в виде выбросов или сборов. Иными словами, нормативы допустимого воздействия - это требования которые предъявляются к самому хозяйствующему субъекту, а не к состоянию окружающей среды. Своего рода - это ограничение антропогенной деятельности хозяйствующего субъекта, при котором должны соблюдаться нормативы качества окружающей среды.
Нормативы допустимого воздействия регулируются Законом № 7-ФЗ, Федеральным законом от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» [22], Водным кодексом Российской Федерации [23], Федеральным законом от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [24], постановлениями правительства Российской Федерации, приказами Минприроды России, нормативными документами и др.
Нормативы допустимого воздействия рассчитывают и утверждают сами хозяйствующие субъекты по специальным методическим пособиям, которые в свою очередь разрабатываются научно-исследовательскими институтами и научными организациями, и получают правовое закрепление после их утверждения правительством Российской Федерации, Министерством природных ресурсов или иным уполномоченным государственным органом [25]. К примеру, перечень методик [26] для расчёта выбросов вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух ежегодно переутверждается Министерством природных ресурсов России совместно с АО «НИИ Атмосфера», а перечень программных комплексов для использования в расчётах рассеивания загрязняющих веществ в приземном слое атмосферы, согласовывается с АО «НИИ Атмосфера».
Итоговым документом нормативов допустимого воздействия является согласование с уполномоченным государственным органом (Росприроднадзором или уполномоченным органом субъекта Российской Федерации) с получением специального разрешения на осуществление допустимого воздействия на окружающую среду. Поэтому организационно-правовой механизм допустимого нормирования тесно связан с механизмом получения разрешительной природоохранной документации.
В Законе № 7-ФЗ дан исчерпывающий перечень и терминология нормативов качества и нормативов допусти-
мого воздействия. Самой сложной проблемой нормирования является огромное множество санитарных норм и правил, гигиенических нормативов, методических пособий и указаний по расчётам выделения загрязняющих веществ в окружающую среду и трудоёмкость процесса нормирования (к примеру, по расчёту нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух по состоянию на 2019 год действовало 144 методических указания, не считая разъясняющих писем). Это привело к узкому разделению экологов на специалистов в области: нормативов качества; охраны атмосферного воздуха; охраны водных объектов; охраны почв; охраны растительности, животного мира и сохранению биоразнообразия; работы с отходами производства и потребления, и др. Экологи разработчики нормативов допустимого воздействия должны одновременно обладать знаниями технологических процессов хозяйствующего субъекта и знаниями философии нормирования допустимого воздействия. Из-за специфики и глубины деятельности каждой области нормирования редко кому удаётся совмещать сразу 2-3 области одновременно.
В свою очередь можно выделить еще одно направления нормирования - это деятельность научных учреждений и научно-исследовательских институтов по установлению нормативов качества, по разработке методических пособий и нормативных документов для расчётов выбросов и сбросов, по работе с отходами производства и потребления, по разработке нормативов для наилучших доступных технологий и технических нормативов, по разработке нормативов для вновь введённых новых технологий и прочих документов, с последующим рассмотрением и правовым закреплением результатов этой деятельности уполномоченными государственными органами.
В случае несоблюдения нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия хозяйствующим субъектом, его могут привлечь к административной ответственности по ст. 8.1, 8.2, 8.5, 8.21, 8.22, 8.23 Кодекса об административных правонарушениях [27] или к уголовной ответственности по ст. 246-262 Уголовного кодекса Российской Федерации [28].
С помощью нормативов допустимого воздействия государство реализует организационно-правовые механизмы в виде:
- дозволенного количества и объёмов поступающих загрязняющих веществ в окружающую среду от хозяйствующих субъектов;
- установления разрешений и лимитов на количество, объём и массу поступающих загрязняющих веществ в окружающую среду от хозяйствующих субъектов;
- контрольно-надзорной деятельности за соблю-
дением нормативов допустимого воздействия хозяйствующими субъектами;
- определения целей и задач для экологической политики и стратегии развития государства в целом;
- сбора и учёта статистических данных по количеству и объёмам подступающих вредных веществ от той или иной отрасли, или на определённой территории;
- взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- стимулирования к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий.
Можно сказать, что на основании нормативов допустимого воздействия осуществляется широкий спектр организационно-правовых механизмов по регулированию экологической безопасности государством.
Подводя итоги можно сформулировать ряд следующих выводов и предложений:
1. Нормативы в области охраны окружающей среды делятся на два основных вида - это нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Нормативы качества -это требования, к состоянию окружающей среды, с помощью измеримых химических, биологических и физических характеристик, которые можно измерить инструментальным методом (лабораторным способом), при которых обеспечивается благоприятная окружающая среда. Нормативы допустимого воздействия - это требования, к деятельности хозяйствующего субъекта, где устанавливаются предельные параметры на источники выделения и загрязнения вредных (загрязняющих) веществ и (или) источники физических воздействий на окружающую среду, при которых обеспечиваются нормативы качества.
Библиография:
2. С помощью нормативов качества государство обеспечивает контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов и за состоянием окружающей среды на всей территории государства.
3. С помощью нормативов допустимого воздействия государство регулирует влияние хозяйствующих субъектов на окружающую среду при осуществлении деятельности.
4. Нормирование в области качества окружающей среды и допустимых воздействий является сложным и трудоёмким процессом, со своей философией и спецификой, базирующийся на множестве нормативных правовых актах, нормативно-технических документах и методических пособиях, что привело к разделению экологов на группы по каждому виду нормирования в области: разработки методических пособий; качества; допустимых выбросов, сбросов, отходов производства и потребления; допустимого воздействия на животный мир, лес, земли, водные объекты; допустимого изъятия природных ресурсов и др.
5. Нормирование в области охраны окружающей среды используется государством в качестве организационно-правового механизма: при установлении нормативов и лимитов допустимого воздействия; при контрольно-надзорной деятельности за хозяйствующими субъектами; при исчислении платы за воздействием на окружающую среду; при стимулировании к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду; при сборе статистических данных о воздействии на окружающую среду от той или иной отрасли, или в пределах определённой территории; при исчислении платежей за воздействие на окружающую среду, при формировании стратегии и экологической политики государства.
7.
8.
9.
10. 11.
Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 24.04.2017, N 17, ст. 2546
Государственный доклад «О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2018 году» // [Электр. ресурс]. - Режим доступа: https://rospotrebnadzor.ru/upload/iblock/798/gosudarstvennyy-doklad-o-sostoyanii-sanitarno_epidemiologicheskogo-blagopoluchiya-naseleniya-v-rossiyskoy-federatsii-v-2018-godu.pdf. (дата обращения 10.12.2019) Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 24.04.2017, N 17, ст. 2546
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. ст. 4398.
Указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204 (ред. от 19.07.2018) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 14.05.2018. N 20. ст. 2817.
Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 24.04.2017. № 17. ст. 2546.
Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 14.01.2002. № 2. ст. 133. Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Городец, 2009. СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 02.12.2019 г.) Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды м обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика. Дис. ... док. юрид. наук. Москва, 2014 - 501 с.
Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: учебник для академического бакалавриата / С.А. Боголюбов, Е.А. Позднякова. - М.: Издательство Юрайт, 2015. - 395 с.
Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. - М.: Издательский Дом «Городец», 2008. - 448 с.
4.
12. Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2. СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 01.12.2019 г.)
13. Экологическое право: учебник / О.И. Крассов. - 3-е изд., пересмотр. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. 624 с.
14. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: учебник и практикум для академического бакалавриата / А.М. Волков, Е.А. Лютягина; под общ. Ред. А.М. Волкова. - М: Издательство Юрайт, 2015. - 325 с.
15. Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ, 05.04.1999, N 14, ст. 1650
16. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) (отв. ред. О.Л. Дубовик) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 03.12.2019)
17. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) (отв. ред. О.Л. Дубовик) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 03.12.2019)
18. Постановление Правительства РФ от 13.02.2019 № 149 «О разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды, а также об утверждении нормативных документов в области охраны окружающей среды, устанавливающих технологические показатели наилучших доступных технологий» (вместе с «Положением о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды») // СЗ Р. 25.02.2019. N 8. ст. 778.
19. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 22.12.2017 № 165 (ред. от 31.05.2018) «Об утверждении гигиенических нормативов ГН 2.1.6.3492-17 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе городских и сельских поселений» (вместе с «ГН 2.1.6.3492-17. Гигиенические нормативы...») (Зарегистрировано в Минюсте России 09.01.2018 N 49557) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 09.01.2018.
20. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2003 № 78 (ред. от 13.07.2017) «О введении в действие ГН 2.1.5.1315-03» (вместе с "ГН 2.1.5.1315-03. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования. Гигиенические нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 27.04.2003) (Зарегистрировано в Минюсте России 19.05.2003 N 4550) // Российская газета, № 119/1, 20.06.2003.
21. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 23.01.2006 № 1 (ред. от 26.06.2017) «О введении в действие гигиенических нормативов ГН 2.1.7.2041-06» (вместе с «ГН 2.1.7.2041-06. 2.1.7. Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве. Гигиенические нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 19.01.2006) (Зарегистрировано в Минюсте России 07.02.2006 № 7470) // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 10, 06.03.2006.
22. Петрова Т.В. Правовое регулирование нормирования воздействия на окружающую среду: новые подходы и старые проблемы // Экологическое право. 2018. № 5. С. 24 - 29.
23. Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 03.05.1999. №18. ст. 2222
24. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 05.06.2006. № 23. ст. 2381.
25. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. N 26, 29.06.1998, ст. 3009.
26. Постановление Правительства РФ от 02.03.2000 № 183 (ред. от 14.07.2017) «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него» // СЗ РФ. 13.03.2000. № 11. ст. 1180
27. Приказ Минприроды России от 31.07.2018 № 341 «Об утверждении Порядка формирования и ведения перечня методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками» (Зарегистрировано в Минюсте России 23.10.2018 № 52502) // СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 01.12.2019 г.)
28. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.12.2019) // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 1
29. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 04.11.2019) // СЗ РФ. 17.06.1996. N 25. ст. 2954
