CC BY
113ра больших усилий, напряженной работы, глубоко- ораторов прошлого позволит риторам наших дней го осмысления имеющегося по делу материала. Од- эффективнее добиваться поставленных целей, нако следует иметь в виду, что знание и использование практики выступлений известных судебных
Пристатейный библиографический список:
1. Хазагеров Г.Г., Корнилова Е.Е. Риторика для делового человека. - М.: Флинта: Московский психолого-социальный институт, 2001.
Р.Х. Гиззатуллин
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НОРМИРОВАНИЯ
В статье анализируется состояние законодательства в области экологического нормирования и практика его применения. Обращается внимание на наличие проблемных аспектов и необходимость их решения. Раскрывается роль и сущностные характеристики различных видов экологических нормативов. Автор обосновывает своё видение системы нормативов в области природопользования и охраны окружающей среды и предлагает конкретные шаги по совершенствованию правового регулирования экологического нормирования.
Ключевые слова: экологическое нормирование, нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия, нормативы допустимого изъятия природных ресурсов.
R.Kh. Gizzatoullin
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF ECOLOGICAL REGULATION
The article examines the state of legislation in the field of environmental regulation and the practice of its application. The focus is placed on the problematic aspects and the necessity of their solution. The role and characteristics of different types of environmental standards are revealed. The author gives his vision of the system of standards in the field of nature management and environmental protection, and proposes specific steps to improve legal regulation of environmental regulation.
Key words: environmental regulation, environmental quality standards, norms of permissible influence, the norms of admissible withdrawal of natural resources.
1. Роль экологического нормирования в эко-лого-правовом механизме. Система экологических нормативов. Экологическое нормирование является центральным элементом в механизме охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, что обусловлено рядом факторов.
Во-первых, согласно Федеральному закону от 10 января 2001 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 нормирование в области охраны окружающей среды гарантирует сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (ст. 19). Во-вторых, как указывает М.М. Бринчук, будучи утверждёнными специально уполномоченными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах их компетенции, экологиче-
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
ские нормативы являются обязательными для исполнения2.
В-третьих, нормативы в области охраны окружающей среды выступают критериями качества, т.е. чистоты (незагрязненности) окружающей среды и правомерности деятельности субъектов экологических правоотношений.
В-четвёртых, экологические нормативы положены в основу исчисления платы за загрязнение окружающей среды, учитываются в процессе проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, осуществления государственного экологического надзора, а также при решении вопросов, связанных с привлечением виновных лиц к юридической ответственности за нарушения требований экологического законодатель-
2 Брннчук М.М. Экологическое право: учебник. - 4-е изд. - М.: Эксмо, 2010. С.230.
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика
ства. Согласно ФЗ «Об охране окружающей среды» система экологических нормативов включает две группы: нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 19). По нашему мнению эта система должна выглядеть иначе. Что мы имеем в виду.
С позиции законодателя к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду в числе прочих относятся нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (ст.22 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Аналогичная позиция имеется и в эколого-правовой литературе. Так, например, в Комментарии к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» под общей редакцией О.Л. Дубовик указывается, что: «...следует опираться на положения доктрины, которые совершенно правомерно относят нормативы допустимого изъятия к группе нормативов допустимого воздействия»3.
Чтобы опираться на положения доктрины без каких-либо дополнительных аргументаций, нужно чтобы в ней имелась единая точка зрения. Между тем в эколого-правовой науке по поводу того, что нормативы допустимого изъятия природных ресурсов относятся к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду, единства мнений нет. Так, например, М.М. Бринчук выделяет нормативы допустимого изъятия природных ресурсов в самостоятельную группу экологических нормативов4.
Для того, чтобы определить, относятся нормативы изъятия природных ресурсов к нормативам допустимых воздействий или являются самостоятельной разновидностью экологических нормативов, ссылки на доктрину недостаточно, и поэтому требуются иные основания. Очевидно, что и выбросы, и сбросы загрязняющих веществ, и размещение отходов, и изъятие природных ресурсов оказывают воздействие на окружающую среду. Но вместе с тем вполне очевидно и то, что нормативы выбросов и сбросов, а также нормативы размещения отходов отличаются от нормативов изъятия природных ресурсов, поскольку и те и другие решают разные задачи в эколого-правовом механизме.
Внедрение в механизм охраны природы и рационального природопользования нормирования выбросов и сбросов загрязняющих веществ, физического воздействия, образования отходов производства и потребления, а также лимитирования их размещения было обусловлено необходимостью ограничения вредного химического, физического и биологического воздействия хозяйственной дея-
3 Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» / под общ. ред. О.Л. Дубовик. - 2-е изд., перераб. и дон - М.: ИНФРА-М, 2013. С.236. '
4 Бринчук М.М. Указ. соч. С.217.
тельности на окружающую среду. Что же касается нормирования изъятия природных ресурсов, то оно направлено на обеспечение рационального использования природных ресурсов. Его применение преследует цель предупреждения их истощения. При этом важно иметь в виду, что изъятие природных ресурсов в пределах установленных нормативов не оказывает негативного (вредного) воздействия на состояние окружающей среды, а осуществление выбросов и сбросов, физическое воздействие, размещение отходов, в любом режиме (нормативном, лимитном или сверхлимитном) сопряжены с загрязнением окружающей среды, то есть вредным воздействием на неё.
Кроме того, если нормативы допустимых выбросов и сбросов направлены на охрану качественных характеристик окружающей среды, то нормативы изъятия компонентов природной среды направлены на поддержание количественных показателей окружающей среды.
Представляется, что исходя из этих оснований, нормативы допустимого изъятия природных ресурсов следует рассматривать в качестве самостоятельной разновидности системы экологических нормативов наряду с нормативами качества окружающей среды и нормативами допустимого воздействия на окружающую среду.
2. Нормативы качества окружающей среды. Нормативы качества окружающей среды играют ведущую роль в системе экологических нормативов. Прежде всего они устанавливают предельные величины вредных химических, физических и биологических воздействий на природную среду.
Также нормативы качества служат для оценки состояния атмосферного воздуха, вод, почв по химическим, физическим и биологическим показателям. Кроме того они образуют основу для регулирования охраны окружающей среды от химических, физических и биологических воздействий на природную среду отдельными источниками - предприятиями, транспортными средствами и т.п.»5. Таким образом, нормативы качества являются основой и показателем благоприятного состояния окружающей среды.
Исходя из нормативов качества окружающей среды, можно оценить объём допустимой антропогенной нагрузки на конкретную территорию.
Ведущая роль нормативов качества обусловлена также и содержанием ст.22 ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии с которой нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды. В эколого-правовой литературе применительно к характеристике сущно-
5 Бринчук М.М. Указ. соч. С.231-232.
стного содержания нормативов качества высказано суждение о том, что в современном понимании они являются оценочными нормативами . Вполне очевидно, что основой для такого суждения стало положение п.1 ст.21 ФЗ «Об охране окружающей среды» о том, что нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды.Считаем, что такое понимание нормативов качества не соответствует их сущности.
Безусловно, по нормативам качества окружающей среды можно оценивать состояние окружающей среды как благоприятное или неблагоприятное в части её качественных показателей (чистота (незагрязнённость) атмосферного воздуха, воды, почвы), но в своей сути эти нормативы являются также как и нормативы допустимого воздействия лимитирующими.
Только в отличие от последних они лимитируют не само вредное воздействие хозяйственной и иной экологически значимой деятельности, а содержание химических, биологических веществ и физических показателей в окружающей среде.
Характеризуя состояние правового регулирования и практику нормирования качества окружающей среды, следует указать на то, что имеется ряд проблемных аспектов, требующих своего решения.
Во-первых, большинство действующих нормативов качества по сути являются не экологическими, а санитарно-гигиеническими нормативами, разработанными исходя из вредного воздействия химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ, а также физических процессов и явлений на здоровье человека. Поэтому они не могут гарантировать отсутствие биоэкологических изменений (нарушение экосистем, влияние на популяции и различные виды биообъектов)7. Во-вторых. Раньше, в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливались для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира (ст.26).
Сейчас же, как следует из содержания ст.21 ФЗ «Об охране окружающей среды» в перечне общественных интересов, охраняемых посредством нормирования качества окружающей среды, здоровье и
0 Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (под ред. Дубовик О.JL). [Электронный ресурс]. Доступ из информ. - прав, обеспечения «Гарант».
7 Протасов В.Ф., Молчанов A.B. Экология, здоровье и природопользование в России. - М.: Финансы и статистика, 1995. С.236.
жизнь человека не упоминаются. Такая позиция законодателя представляется теоретически неверной.
Дело в том, что человек как биологическая субстанция является частью природы и наряду с другими её компонентами выступает объектом экологических отношений и соответственно объектом правовой охраны природы.
В-третьих, процесс разработки и утверждения нормативов качества отстает от количества появляющихся химических веществ. Для решения этой проблемы на практике применяются временные ориентировочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ) и ориентировочные допустимые уровни (ОДУ). Их обоснование проводится с использованием ускоренных экспериментальных и расчетных методов, а также по аналогии со структурно близкими соединениями, которые были ранее нормированы. Хотя ОБУВ и ОДУ не предусмотрены действующим законодательством, их полезность для практики несомненна: как и нормативы качества, они используются при проектировании, проведении экологической экспертизы, а также при ведении экологического мониторинга'. В этой связи считаем целесообразным установить в законодательстве требования, касающиеся их правового режима.
3. Нормативы допустимого воздействия. Данная разновидность нормативов также играет важнейшую роль в эколого-правовом механизме. Они обеспечивают соблюдение нормативов качества и служат критерием правомерности воздействий, оказываемых хозяйствующими субъектами на окружающую среду. Характеризуя законодательство и практику реализации правовых предписаний в области нормирования допустимого воздействия, следует отметить, что и здесь также имеются проблемные аспекты. Так, Н.В.Кичигин обращает внимание на отсутствие единообразия легальной терминологии в части нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, используемых в федеральных законах «Об охране окружающей среды» и «Об охране атмосферного воздуха» («норматив допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду» и «предельно допустимая (критическая) нагрузка»; «лимиты на выбросы и сбросы» и «временно согласованный выброс» и т.д.). Хотя различия в содержании именуемых по-разному одних и тех же нормативов не представляются принципиальными, тем не менее, следует согласиться с Н.В.Кичигиным, что согласование терминов представляется целесообразным9. По нашему мнению, это важно с позиций облегчения правопонимания и
8 Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. -М.: Юристь, 1998. С.291.
9 Кичигин Н.В. Экологическое нормирование: проблемы единообразия легальной терминологии // Экологическое право. 2004. №4. С.26-31.
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика
правоприменения. Не менее важно единство терминологии и для научной и образовательной деятельности в сфере экологического права. Ещё один проблемный аспект связан с использованием существующих нормативов качества в виде предельно допустимых концентраций химических веществ (ПДК) в целях установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Требования нормативов ПДК в большинстве случаев являются завышенными, поэтому установленные на их основе нормативы допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ в ряде случаев невыполнимы1". В таких случаях представляется необходимым проведение экспертизы нормативов ПДК на предмет их научной обоснованности, и в случае выявления их завышения они должны подлежать пересмотру.
Значительная часть предприятий, являющихся сегодня основными загрязнителями окружающей среды, была введена в эксплуатацию до начала формирования современного экологического законодательства, предусмотревшего более строгие требования и правила, чем те, которые действовали ранее. Поэтому при невозможности соблюдения хозяйствующими субъектами нормативов допустимых выбросов и сбросов действующим законодательством, в частности ст.23 ФЗ «Об охране окружающей среды», предусматривается возможность установления лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов11 (далее - лимиты), которые представляют собой ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду (ст.1 ФЗ «Об охране окружающей среды»).
Лимиты устанавливаются на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учётом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов и только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (п.З. ст.23 ФЗ «Об охране окружающей среды»).
Лимиты по своей сути призваны стимулировать хозяйствующие субъекты модернизировать технологии производства, использовать современные
10 Широбоков A.C. Правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды: Автореф. дисс. ... к.ю.н. -М. 2007. С. 14.
11 В Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» такие лимиты именуются как временно согласованные выбросы
(ВСВ).
очистные сооружения, повышать эффективность использования уже действующих.
Стимулирующая функция лимитов связана с платностью негативного воздействия на окружающую среду и обеспечивается посредством того, что такая плата, исчисляемая на основе лимитов выше, чем плата за загрязнение в пределах допустимых нормативов, и относится на прибыль предприятия, а не на себестоимость производимой продукции, как в случае нормативных выбросов и сбросов. Однако на практике лимиты не оправдывают своего предназначения. Причины разные. Одна из них связана с тем, что плата за лимитное, сверхлимитное или в отсутствии разрешения загрязнение существенно меньше инвестиционных затрат, требуемых на модернизацию производства, что связано с низкими базовыми нормативами платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Соответственно, чтобы стимулировать природопользователей к уменьшению загрязнения окружающей среды, необходимо повышать базовые нормативы платы.
Также причиной низкой эффективности лимитов является неисполнение требований законодательства органами исполнительной власти, осуществляющими надзор за соблюдением предприятиями планов снижения выбросов и сбросов. Одним из возможных направлений совершенствования механизма лимитированного загрязнения представляется установление более длительного, чем один год, но ограниченного разумными временными рамками, срока действия разрешения на выбросы и сбросы в пределах установленных лимитов без возможности их продления.
По мнению Н.Д. Вершило, срок действия может быть ограничен 5-10 годами, но при этом необходимо создание правовых механизмов, обеспечивающих соблюдение такого режима, при котором в течение установленного срока должна быть модернизирована технология производства либо построены очистные сооружения при одновременном переходе предприятия именно в этот срок на соблюдение предельно допустимых выбросов и сбросов12.
4. Нормативы допустимого изъятия природных ресурсов. В условиях роста потребления природных ресурсов ограничение их изъятия представляется чрезвычайно важным. Особенно важно это с учётом интересов будущих поколений российских граждан. В соответствии со ст.26 ФЗ «Об охране окружающей среды» нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды представляют собой нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объёма их изъятия в целях сохране-
12 Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / Под ред. М.М. Бринчука. - М.: Формула права, 2008. С.130-131.
ния природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Нормативы допустимого изъятия природных ресурсов и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов.
При характеристике правового регулирования нормирования изъятия природных ресурсов в эко-лого-правовой науке обращается внимание на наличие следующих недостатков: отсутствует единый подход к нормированию допустимого изъятия природных ресурсов (не определен уровень правовой регламентации основ нормирования; правовые механизмы, обеспечивающие научную обоснованность устанавливаемых нормативов, используются фрагментарно и т.п.); не реализуется принцип научно- обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, об-
Пристатейный биб
щества и государства; отсутствуют критерии, в соответствии с которыми устанавливаются нормативы допустимого изъятия природных ресурсов'
Одним из наиболее значимых дефектов правового регулирования нормирования изъятия природных ресурсов следует считать отсутствие в Законе РФ «О недрах» требований о нормировании изъятия ресурсов недр. Такая позиция законодателя не соответствует Конституции России, Декларации по окружающей среде и развитию, Основным положениям государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (утв. Указом Президента РФ 4 февраля 1994 г. № 23614), Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Соответственно одним из направлений совершенствования правового механизма нормирования изъятия природных ресурсов должно стать установление в Законе «О недрах» научно- обоснованных ограничений добычи ресурсов недр.
13 Широбоков, A.C. Указ. соч. С.21.
1' Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 6. Ст. 436.
юграфический список:
1. Бринчук М.М. Экологическое право: учебник / М.М. Бринчук. - 4-е изд. - М.: Эксмо, 2010.
2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: Юристъ, 1998.
3. Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / Под ред. М.М. Бринчука. - М.: Формула права, 2008.
4. Кичигин Н.В. Экологическое нормирование: проблемы единообразия легальной терминологии // Экологическое право. 2004. № 4.
5. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» / под общ. ред. О.Л. Дубовик. - 2-е изд., перераб., и доп. - М.: ИНФРА-М, 2013.
6. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (под
ред. Дубовик O.JL). [Электронный ресурс]. Доступ из информ. - прав, обеспечения «Гарант».
7. Протасов В.Ф„ Молчанов A.B. Экология, здоровье и природопользование в России / Под ред. В.Ф. Протасова. - М.: Финансы и статистика, 1995.
8. Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 6. Ст.436.
9. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
10. Широбоков A.C. Правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды: Авто-реф. дисс. ... к.ю.н. -М., 2007.
A.B. Чепус
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ
Данная научная статья посвящена анализу парламентского контроля в отношении Правительства РФ со стороны Государственной Думы РФ. Анализируются возможности и условия применения ответственности парламента к Правительству Российской Федерации. В работе отражена общая характеристика парламентского контроля в России, его стадии и составляющие элементы, при этом особо уделено внимание проблемам применения санкций в отношении Правительства Российской Федерации со стороны Парламента Российской Федерации.
Ключевые слова: парламентский контроль, ответственность Правительства, Государственная Дума РФ, полномочия, законодательство.
