CC BY
1716. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 12. Д. 333. Л.Л. 45-47.
17. Архив ИЦ ГУВД Волгоградской обл. Ф. 6. Оп. 1. Д. 361. Л. 43.
18. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 2. Д. 336. Л. 152-162.
19. Архив ИЦ ГУВД Волгоградской обл. Ф. 6. Оп. 1. Д. 352. Л. 191.
20. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 2. Д. 240. Л. 6.
21. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 1/а. Д. 340. Л. 171.
22. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 12. Д. 447. Л. 164.
References and Sources
1. Gosudarstvennyj arhiv Rossijskoj Federacii (GARF). F. 9401. Op. 12. D. 205. L. 120.
2. Arhiv Informacionnogo centra (IC) GUVD Volgogradskoj obl. F. 6. Op. 1. D. 262. L.L. 37-39.
3. GARF. F. 9401. Op. 4. D. 65. L.1.
4. GARF. F. 9401. Op. 2. D. 203. L. 188-189.
5. Central'nyj arhiv Federal'noj sluzhby bezopasnosti FSB RF. Ugolovnoe delo № N-19094. T. 1-54.
6. Iz kollekcii dokumentov i materialov Glavnoj voennoj prokuratury.
7. GARF. F. 9401. Op. 1/a. D. 301. L. 77.
8. GARF. F. 9401. Op. 1/a. D. 136. L.L. 109.
9. GARF. F. 9401. Op. 1/a. D. 192. L.L. 80-85.
10. GARF. F. 9401. Op. 1/a. D. 343. L.L. 36-83.
11. Arhiv IC GUVD Volgogradskoj obl. F. 6. Op. 1. D. 343. L.L. 84-98.
12. Arhiv IC GUVD Volgogradskoj obl. F. 6. Op. 12. D. 258. L.L. 77-91.
13. GARF. F. 9401. Op. 1/a. D. 334. L.L. 118-119.
14. GARF. F. 9401. Op. 1/a. L.L. 38-41.
15. GARF. F. 9401. Op. 12. D. 331. L.L. 52-53.
16. GARF. F. 9401. Op. 12. D. 333. L.L. 45-47.
17. Arhiv IC GUVD Volgogradskoj obl. F. 6. Op. 1. D. 361. L. 43.
18. GARF. F. 9401. Op. 2. D. 336. L. 152-162.
19. Arhiv IC GUVD Volgogradskoj obl. F. 6. Op. 1. D. 352. L. 191.
20. GARF. F. 9401. Op. 2. D. 240. L. 6.
21. GARF. F. 9401. Op. 1/a. D. 340. L. 171.
22. GARF. F. 9401. Op. 12. D. 447. L. 164.
ЕПИФАНОВ АЛЕКСАНДР ЕГОРОВИЧ - доктор юридических наук, профессор, кафедры конституционного и муниципального права Волгоградского государственного университета
YEPIFANOV, ALEXANDER E. - Doctor of Law, Professor, Department of constitutional and municipal law, Volgograd State University (kmp@volsu.ru).
УДК 342.553 (47) «170/180»
УПОРОВ И.В., ЭФРИКЯН Р.А., ЛУКОВ М.Г. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Ключевые слова: городская дума, земское собрание, городская управа, земская управа, городской голова, полномочия, Горововое положение.
В статье исследуются основные тенденции правового развития исполнительных органов местного самоуправления в Российской империи. Отмечается, что на системном уровне законодательное регулирование их деятельности началось со времен Екатерины II с принятием Городового положения, когда сам институт местного самоуправления стал формироваться в том виде, в каком он понимается и в настоящее время. Новый этап в развитии местного самоуправления в России связан с известными реформами местного самоуправления второй половины XIX века. Исполнительные органы с того времени стали структурироваться как коллегиальные органы, состоящие из гласных (депутатов) городских дум и земских собраний. Этот опыт целесообразно использовать и в современной России. Однако нужно учитывать, что хотя в имперской России земские и городские органы местного самоуправления не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным чиновникам, государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность.
UPOROV, I.V., KFRIKAYN, R.A., LUKOV, M.G. THE LEGAL POSITION OF THE EXECUTIVE LOCAL AUTHORITIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN EMPIRE
Keywords: City Duma, Zemstvo Assembly, town council, zemstvo council, the mayor of city, the powers, City Regulation.
In the article researched the main tendencies of the legal development of the executive authorities of local self-government in the Russian Empire. It is noted that at the systemic level, the legislative regulation of its activities began from the time of Catherine II with the adoption of the City Regulation, when the institution of local self-government began to be formed in the form in which it is understood at the present time. A new stage of the development of local self-government in Russia is connected with the famous reforms of local self-government in the second half of the XIX century. The executive authorities from that time began to be structured as collegial authorities consisting of vowels (deputies) of the city dumas and zemstvo assemblies. This experience is appropriate to use in modern Russia. However, it should be borne in mind that although in the Imperial Russia zemstvo and city local self-government authorities were not included in the system of state institutions and formally did not submit to local government officials, the state apparatus represented by the Minister of Internal Affairs and governors had enough powers to control and have a certain influence on its activities.
Институт исполнительной власти на уровне местного самоуправления в системном виде появился сравнительно поздно - во второй половине XVIII в. До этого существовало местное управление, как низшее звено государственной власти, всецело и непосредственно от нее зависящее (наместники, губные и земские избы, сельские старосты, ратуши, магистраты). И только в эпоху Екатерины II в рамках серьезного реформирования системы государственного управления стал формироваться институт местного самоуправление в современном его понимании. С принятого 21 апреля 1785 г. «Городового положения» («Жалованная грамота городам») [1] ведется отсчет системному регулированию института местного самоуправления в целом, а в его рамках - и исполнительной ее ветви.
Этим актом предусматривались городская дума (общая и «шестигласная»), городской голова, ремесленные управы, которые можно расценивать как систему органов местного самоуправления того времени. Под управлением городского самоуправления были города и посады. Тем не менее, функции органов самоуправления были ограничены. Например, полиция не была в подчинении у органов самоуправления, суд был под властью администрации, а податное дело находилось в руках казенных палат. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. А основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений. Проведение в жизнь закона о городском самоуправлении было крайне стеснено и носило на себе яркий отпечаток самодержавного строя и интересов дворянства. На органы городского самоуправления, так же как в дальнейшем и на земства, возложен был целый ряд «обязательных» расходов, большая часть которых, в сущности, должна была бы оплачиваться из общегосударственных средств. Основными источниками городских доходов были оценочный сбор с недвижимых имуществ и налоги на торговлю и промыслы. В Москве конца 70-х годов эти источники составляли 76% доходов бюджета. Руководящая роль в городском самоуправлении принадлежала более или менее крупной буржуазии, которая старалась переложить бремя налогов на менее имущие слои населения. Оценка имущества и доходов находилась в ведении городского самоуправления, т.е. фактически в руках крупной буржуазии.
Наиболее крупной статьей городских расходов, на считая указанных выше расходов на общегосударственные нужды, были затраты на благоустройство города. Так, в Москве конца 70-х годов расходы по этой статье составляли около 31% расходного бюджета. В силу такого положения дел, в центре крупного города, где жили богатые купцы и фабриканты, имелись и мостовые и тротуары, и уличное освещение, иногда и конка, тогда как окраины, населенные беднотой, утопали в грязи и мраке и были лишены удобных способов сообщения с центром. В маленьких же городках благоустройство практически отсутствовало- по всем городам 50 губерний Европейской России расходы по благоустройству составляли в начале 80-х годов в среднем около 15%. Заботы городского самоуправления о народном образовании, народном здравии и «общественном призрении» были очень невелики: по всем городам 50 губерний в начале 80-х городов на учебные заведения расходовалось около 3 млн. руб., на больницы, приюты, богадельни и пр. - около 2,5 млн.; в общей сложности это составляло около 13% общегородского бюджета.
Несмотря на ограниченность реформы городского самоуправления, она явилась все же крупным шагом вперед, поскольку заменяла прежние, феодальные, сословно-бюрократические органы управления городом новыми, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза. Новые органы городского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно-культурном развитии пореформенного города. При этом в общественном движении городские думы участвовали слабо, так как купечество и фабриканты мало интересовались политикой. Таким образом, при всей своей половинчатости, реформа местного самоуправления была шагом вперед. Заседания городских дум и земских собраний были публичными, и отчеты о них могли печататься в газетах. Новые органы самоуправления, как в городе, так и в деревне, основанные на буржуазном праве, способствовали капиталистическому развитию страны. Но и органы городского самоуправления, как и органы земского самоуправления, были под постоянным придирчивым контролем царской администрации. Вся полнота власти на местах по-прежнему была в руках губернаторов и других администраторов, назначаемых властью.
Отмеченная системность правового регулирования местного самоуправления, по существу, являлась иллюзорной, оставлявшей неразрешенными многие вопросы. И все же городская дума являла собой представительный орган, даже с учетом всех имевшихся ограничений. Исполнительным органом местного самоуправления («для всегдашнего отправления дел»), согласно ст. 173 Городового положения, выступала «шестигласная дума», основную роль в данной модели принадлежала «городскму главе», избираемому общей городской думой. Важно отметить, что разделение полномочий между ними отсутствовало. Также Городовое положение оставляло неурегулированными вопросы взаимоотношений между городским самоуправлением и оставленными функционировать бургомистрами, городскими ратушами, магистратами, другими органами власти на местах (полиция, суд, таможня и др.). Не определялись детально и полномочия ремесленных управ, которые представляли собой своего рода ассоциации (союзы) промышленников.
Новый этап становления местного самоуправления в России открыли реформы местного самоуправления второй половины XIX века. 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях [2]. Теперь в стране появились земства и их исполнительные органы в лице земской управы (уездной, губернской). Председатели управ при этом утверждались губернатором.
В круг деятельности земских учреждений входили в основном хозяйственные дела. Они могли:
1) заведовать имуществом, капиталом и денежными суммами земства;
2) содержать принадлежащие земству здания, сооружения и путей сообщения, которые содержались на счет земства;
3) принимать меры по обеспечению народного продовольствия;
4) заведовать земскими благотворительными заведениями;
5) управлять системой местного страхования имущества;
6) надзирать за местной торговлей и промышленностью;
7) в определенной степени участвовать в попечении о народном образовании, здравоохранении, пенитенциарных учреждениях;
8) содействовать ветиринарному надзору и организации различного рода санитарных мероприятий.
В первые годы реализации реформы правительство весьма доброжлательно относилось к деятельности земских учреждений. Однако с конца 1860-х гг. оно взяло курс на ограничение земского самоуправления [3, с. 129]. Тем не менее, реформа продолжалась. В частности, 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение [4] - первый законодательный акт, который прямо устанавливал самостоятельность действий органов самоуправления. И хотя термин «самоуправление» еще не употреблялся, в ст. 5 Городового положения устанавливалось, что «городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно». Реформой вводились учреждения
городского общественного управления. Подобно земству, это были городские избирательные собрания, городская дума, городская управа, городской голова. Распорядительные функции осуществляла Городская дума. Действующим исполнительным органом выступала Управа, члены которой избирались думой и даже не утверждались администрацией (члены Управы могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением думы). Думой же избирался и городской голова. Однако его должность уже предполпгплп процедуру утверждения. В зависимости от статуса города, голова утверждался либо губернатором, либо министром внутренних дел.
После мартовского 1881 г. покушения на императора Александра II в России наступила эпоха контрреформ. Это прямо отразилось и на институте местного самоуправления. Но хотя степень демократичности при формировании местного самоуправления была снижена (так, печать сообщала, что нет ни одного вида постановлений органов земств, которые не могли быть отменены административной властью) [5, с. 44], а число членов земской управы было сокращено с 6 до 2, нужно признать, что правовое регулирование деятельности местного самоуправления продолжало совершенствоваться. Особо отметим Положение о губернских и уездных земских учреждений (редакция 1890г.) [6], которое регламентировало статус Земской Управы. В частности, согласно ст. 97 Положения на Управу возлагалось «непосредственное заведование делами земского хозяйства и управления и подлежащих уставов и узаконений согласно сему Положению и указаниям Земских Собраний». Помимо этого законодатель возложил на земские управы обязанность предоставлять государственным органам разного рода сведения. В частности, речь шла о сведениях, необходимых для расчета повинностей, расквартирования военных и др. Отчету земских управ с заключениями собраний могли быть опубликованы для общего сведения. Согласно ст. 105 Положения, Земские Собрания могли определять для земских управ комиссии из специалистов для ведения особых видов дел. Губернатору предоставлялось право ревизовать земства управы помимо земских собраний; соответственно сами земские управы могли обращаться напрямую к губернатору с разного рода предложениями и ходатайствами о содействии в решении различных вопросов.
Обращает на себя внимание, что отношения земских собраний и земских управ довольно близки к отношениям местных Советов и их исполкомами в период советского государства. Аналогичный подход имел место и в новом Городовом положении от 11 июня 1892 г. [7] (которое также урезало самостоятельность местного самоуправления, но оставила прежнее структурное построение).
В итоге, меры правительства, справедливо обозначенные в литературе как период контрреформ (1890-1892 гг.), затормозили дальнейшее развитие местного самоуправления [8, с. 41]. Тем не менее в законодательстве тогда появились и весьма важные формулировки. Так, в ст. 16 Свода губернских учреждений (издания 1892 г.) [9] при перечислении органов и должностных лиц городской власти в один ряд поставлены градоначальник (полицеймейстер) и городская дума с городской управой. Как видно, органы местного самоуправления фактически являлись органами власти, хотя в рассмотренных Положениях такого рода формулировки не содержались Это обстоятельство, на наш взгляд, свидетельствует об определенном перераспределении полномочий в вопросах местного значения в пользу органов местного самоуправления (в современном понимании этого института). Однако под влиянием Октябрьской революции 1917 г. развитие института местного самоуправления претерпело новые радикальные изменения.
Таким образом, изменения, произошедшие в государственном строе России в начале XX века, позволили укрепить позиции буржуазии, но ни в коей мере не решили проблем, выдвигаемых трудящимися страны, а первая русская революция, несмотря на поражение, только подтолкнула и ускорила развитие революционного процесса в России.
Литература и источники
1. Городовое положение (Жалованная грамота городам) от 21 апреля 1785 г. // Законодательство Екатерины 11. В 2 т. Т.2. М., 2000. С. 77-177.
2. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // ПСЗ-2. Т. 34. № 40457.
3. Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917 гг.) // Государство и право. 1994. № 3. С. 129.
4. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // ПСЗ-2. Т. 15. № 48498.
5. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала ХХ века. М.: Наука, 1977. С. 44.
6. Положение о губернских и уездных земских учреждений от 12 июля 1890 г. // ПСЗ-3. Т. 10. № 6927.
7. Городовое положение от 11 июня 1892 г. // ПСЗ-3. Т. 12. № 8708.
8. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 41.
9. Свод губернских учреждений (1892 г.) // Свод законов Российской империи. Т. 2. СПб., 1910.
References and Sources
1. Gorodovoe polozhenie (ZHalovannaya gramota gorodam) ot 21 aprelya 1785 g. // Zakonodatel'stvo Ekateriny 11. V 2 t. T.2. M., 2000. S. 77-177.
2. Polozhenie o gubernskih i uezdnyh zemskih uchrezhdeniyah ot 1 yanvarya 1864 g. // PSZ-2. T. 34. № 40457.
3. Efremova N.N., Nemytina M.V. Mestnoe samoupravlenie i yusticiya v Rossii (1864-1917 gg.) // Gosudarstvo i pravo. 1994. № 3. S. 129.
4. Gorodovoe polozhenie ot 16 iyunya 1870 g. // PSZ-2. T. 15. № 48498.
5. Pirumova N.M. Zemskoe liberal'noe dvizhenie: Social'nye korni i ehvolyuciya do nachala HKH veka. M.: Nauka, 1977. S. 44.
6. Polozhenie o gubernskih i uezdnyh zemskih uchrezhdenij ot 12 iyulya 1890 g. // PSZ-3. T. 10. № 6927.
7. Gorodovoe polozhenie ot 11 iyunya 1892 g. // PSZ-3. T. 12. № 8708.
8. YAsyunas V.A. Osnovy mestnogo samoupravleniya. M., 1998. S. 41.
9. Svod gubernskih uchrezhdenij (1892 g.) // Svod zakonov Rossijskoj imperii. T. 2. SPb., 1910.
УПОРОВ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, кафедра конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России. ЭФРИКЯН РУБЕН АЛЬБЕРТОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент, кафедра конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.
ЛУКОВ МИХАИЛ ГЕННАДЬЕВИЧ - преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.
UPOROV, IVAN V. - Doctor of History, Ph.D. in Law, Professor, Department of constitutional and administrative law, Krasnodar University of MIA of Russia, Professor (kiap_krdu@mvd.ru)
EFRIRYAN, RUBEN A. - Ph.D. in Law, Аssociate Professor, Department of constitutional and administrative law, Krasnodar University of MIA of Russia (kiap_krdu@mvd.ru)
LUKOV, MICHAIL G. - lecturer, Department of constitutional and administrative law, Krasnodar University of MIA of Russia Department of constitutional and administrative law, Krasnodar University of MIA of Russia (kiap_krdu@mvd.ru).
УДК 347.992
ВЕРЕТЕННИКОВ Н.Н. АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В УСЛОВИЯХ ОСОБЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Ключевые слова: экстраординарные условия, судебный контроль, административные дела, защита прав и свобод, обжалование.
Анализируя основные положения материального и процессуального законодательства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, автор приходит к выводу о необходимости реформирования процессуального института при рассмотрении дел в условиях чрезвычайного и военного положения. Его заблаговременная разработка должна найти свое отражение до реального введения в действие экстраординарного положения. Предложено дополнить Кодекс административного судопроизводства РФ частью 6 ст. 1: «При введении чрезвычайного или военного положения, пункты 2, 6 части 2, пункты 1, 2, 4 части 3 статьи 1 КАС РФ временно приостанавливают свою деятельность. Примечание: пункт 2 части 1 статьи 2 приостанавливает свою деятельность при введении ограничений, указанных в пунктах «б, е, ж» статьи 11, пункте «е» статьи 12 и пунктах «г, д» статьи 13 ФКЗ «О чрезвычайном положении» и пунктах 4, 6, 7, 8, 17 части 2 статьи 7 ФКЗ «О военном положении».
VERETENNIKOV, N.N. ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS IN THE CONDITIONS OF SPECIAL LEGAL REGIMES:
ISSUES OF THEORY AND PRACTICE
Keywords: extraordinary conditions, judicial control, administrative cases, protection of rights and freedoms, the appeal.
