CC BY
79
ИРИНА ВАЛЕРЬЕВНА МАЗАНКИНА
заместитель начальника отдела по вопросам нежелательности пребывания и неразрешения въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства управления исполнения приговоров и специального учета ФСИН России, подполковник внутренней службы И torish@mail.ru Москва
Правовое положение иностранных граждан
на территории Российской Федерации. Последствия несоблюдения действующего российского законодательства
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением отдельных моментов: они не могут работать на государственных или муниципальных должностях, не участвуют в референдумах как избиратели или в качестве кандидатов, не служат в составе Вооруженных сил Российской Федерации, но могут наниматься по контракту, при этом не имеют права входить в командный состав военных экипажей.
Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, регулируется Конституцией Российской Федерации [1], федеральными законами от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [2], от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [3], от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [4], международными договорами Российской Федерации и другими подзаконными актами.
© Мазанкина И. В., 2022
В соответствии с положениями Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицом без гражданства -физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
В целях определения правового статуса отдельных категорий лиц, находящихся на территории Российской Федерации, Федеральным законом от 12.11.2012 № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"» была введена глава УШ1 [5].
Вместе с тем в связи со значительным количеством лиц, находящихся на территории Российской Федерации с неурегулированным правовым статусом и не имеющих документов, удостоверяющих личность, или имеющих паспорт гражданина СССР образца 1974 года или свидетельство о рождении, на которые не распространяется действие
норм главы УШ1 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [6], возникла необходимость в выдаче таким лицам документа, позволяющего легально находиться на территории Российской Федерации.
Федеральным законом от 24.02.2021 № 22-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства» [7] предусмотрена выдача указанной категории граждан временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства.
Временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации - документ, выданный лицу без гражданства в подтверждение его личности и временного пребывания в Российской Федерации.
Временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации выдается лицу без гражданства при отсутствии у такого лица документов, удостоверяющих личность лица без гражданства и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и в случае отсутствия государства, в которое лицо без гражданства может выехать из Российской Федерации. Срок действия такого удостоверения - 10 лет.
Иностранные граждане и лица без гражданства (далее - иностранные граждане), находящиеся на территории Российской Федерации, несут несколько расширенный объем обязанностей по сравнению с российскими гражданами. Перечень дополнительных обязанностей связан с режимом пребывания, въездом и выездом, оформлением необходимых документов. Так, например, иностранные граждане обязаны:
- не позднее семи рабочих дней пройти учетную регистрацию в территориальном органе федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту пребывания указанного органа;
- в случае сокращения срока проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации самостоятельно выехать из Российской Федерации;
- в случае если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы, также самостоятельно выехать из Российской Федерации.
Кроме того, в число основных обязанностей иностранцев входят:
- уведомление миграционных органов о смене места пребывания или проживания;
- соблюдение Конституции Российской Федерации, законов и подзаконных нормативных актов;
- обязательство не использовать права и обязанности в целях злоупотребления ими;
- обязанность платить установленные законом налоги и сборы, находясь на территории Российской Федерации.
Закон различает три последовательных режима пребывания иностранного гражданина, находящегося на территории Российской Федерации (рисунок):
1) временное пребывание;
2) временное проживание;
3) постоянное проживание.
Суть данного разделения режимов пребывания иностранных граждан в Российской Федерации сводится к упрощению нахождения иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Например, при получении разрешения на временное проживание или вида на жительство нет необходимости дополнительно оформлять патент или разрешение на работу. Также
для получения гражданства Российской Федерации необходимо пройти все режимы пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации.
Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, находящееся в Российской Федерации на основании визы или при-
Виза
Временное пребывание
ограничено сроком действия однократной визы, выдаваемой сроком до 90 суток
Без визы
Временное пребывание ограничено сроком не более 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток
Продление
При наличии оснований временное пребывание может быть продлено
Рисунок. Режимы пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации
бывшее в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, либо временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации, либо свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, либо удостоверение беженца, либо свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание.
Данный режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации обусловлен целью, сроком и условиями оформления визы или миграционных карты. Особенность данного режима пребывания заключается в его срочности и относительной кратковременности. Срок временного пребывания ограничивается сроком действия визы, а в случае пребывания в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток. Следует отметить, что у России заключены соглашения с рядом государств о безвизовых поездках. Например с Азербайджаном, Арменией, Абхазией, Белоруссией, Киргизией, Казахстаном, Молдавией, Узбекистаном и другими.
Временно проживающий иностранный гражданин в Российской Федерации - лицо, получившее разрешение на временное
проживание. Разрешение на временное проживание выдается по заявлению иностранного гражданина в пределах квоты, которая ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее вид на жительство. Вид на жительство может быть выдан иностранному гражданину, прожившему в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание по его заявлению. Вид на жительство выдается на срок до пяти лет, в дальнейшем возможно его продление на аналогичный период. По истечении пяти лет с момента получения иностранным гражданином вида на жительство по соответствующему заявлению иностранного гражданина уполномоченными органами Российской Федерации может быть рассмотрен вопрос о получении иностранным гражданином гражданства Российской Федерации.
В случае если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, он обязан выехать из страны в течение трех дней. В случае если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы, данный иностранец обязан выехать из Российской Федерации в течение 15 дней.
Лояльность к правопорядку страны пребывания, признание и соблюдение российских законов являются одними
из основных критериев для определения возможности пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации.
Иностранные граждане, въехавшие на территорию Российской Федерации с нарушением правил, установленных законодательством страны, либо не имеющие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) на территории Российской Федерации, либо утратившие разрешительные документы и не обратившиеся с заявлением об утрате в территориальный орган МВД России в целях восстановления потерянных документов; лица, уклоняющиеся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, а также нарушившие правила проезда в транзитном режиме через территорию России, признаются незаконно находящимися на территории Российской Федерации и несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации [8].
За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:
- предупреждение;
- административный штраф;
- административное выдворение за пределы Российской Федерации.
За осуществление трудовой деятельности без разрешения на работу или патента предусмотрена административная ответственность в виде наложения административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.
За нарушение иностранным гражданином срока обращения за выдачей патента, если такой срок установлен в соответствии с федеральным законом,
предусмотрено наложение административного штрафа в размере от десяти до пятнадцати тысяч рублей.
Уклонение иммигранта от прохождения иммиграционного контроля, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для временного пребывания, а равно нарушение правил проживания в указанных местах либо уклонение от представления сведений или представление недостоверных сведений во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации влечет наложение административного штрафа в размере от двух до четырех тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.
Аналогичное наказание предусмотрено за непредставление и несвоевременное представление документов или информации для иностранных граждан, в отношении которых ведется иммиграционный контроль.
За нарушение правил пересечения государственной границы Российской Федерации иностранными гражданами и (или) транспортными средствами либо нарушение порядка следования таких лиц и (или) транспортных средств от государственной границы Российской Федерации до пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении наступает ответственность в виде наложения административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.
Если иностранный гражданин нарушит правила въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, то это влечет наложение административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.
За нарушение иностранным гражданином режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов, в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания наступает ответственность в виде наложения административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации.
Помимо административного выдворения в законодательстве Российской Федерации предусмотрены еще два вида контролируемого принудительного перемещения иностранных граждан из Российской Федерации: депортация, ре-адмиссия (таблица 1).
Следует отметить, что в отличие от депортации и выдворения, реадмиссия может применяться к лицам, не имеющим документов, удостоверяющих личность. Основанием для ее применения в таком
Таблица 1
Механизмы высылки иностранных граждан из Российской Федерации
Административное выдворение Депортация Реадмиссия
Способ принудительного выдворения иностранного гражданина, совершившего противоправные действия с нарушением установленных законов Способ принудительного выдворения иностранного гражданина при утрате или прекращении законных оснований для дальнейшего пребывания Согласие государства на возвращение своего гражданина, иностранного гражданина или лица без гражданства, которые незаконно пребывали в другом государстве
Является мерой наказания Не является мерой наказания Не является мерой наказания
Решение принимает суд, имеется возможность обжалования решения суда Решение принимает МВД России, можно обжаловать через суд Решение принимает МВД России, обжалование не предусмотрено
Осуществляется обязательная государственная дактилоскопическая регистрация Осуществляется обязательная государственная дактилоскопическая регистрация Осуществляется обязательная государственная дактилоскопическая регистрация
Процесс регулируется нормами национального законодательства Процесс регулируется нормами национального законодательства Процесс регулируется международными договорами между государствами
Осуществляется только в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания Осуществляется только в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания Может осуществляться в государство, с территории которого иностранный гражданин непосредственно прибыл на территорию России
О факте депортации уведомляется дипломатическое представительство или консульское учреждение соответствующего иностранного государства О факте депортации уведомляется дипломатическое представительство или консульское учреждение соответствующего иностранного государства Уведомления дипломатического представительства или консульского учреждения соответствующего иностранного государства не требуется
случае является сообщение лица, подлежащего реадмиссии, о его национальной принадлежности, а также сведения о государстве, с территории которого оно въехало на территорию Российской Феде-
рации либо в котором оно проживало в последнее время на основании разрешительных документов.
Реализация реадмиссионных соглашений связана прежде всего с принудитель-
ным возвращением мигрантов, допустивших нарушение миграционных правил и утративших в связи с этим право пребывания на территории определенного государства, в государство, с территории которого они непосредственно прибыли, либо в государства, гражданами которого они являются либо на территории которых постоянно или преимущественно проживают. При этом волеизъявление возвращаемого лица во внимание не принимается.
Таким образом, необходимым условием для полноценного исполнения международных обязательств является наличие в национальном законодательстве положений, регламентирующих случаи и условия ограничения прав человека с целью осуществления процедуры реадмиссии.
Соответствующая норма закреплена в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и предусматривает возможность ограничения на основании федерального закона прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности страны.
В соответствии с международными принципами и нормами каждое государство имеет право контролировать въезд иностранных граждан на свою территорию и определять для них режим пребывания.
В соответствии с положениями Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ институт реадмиссии, равно как и депортации, может быть применен к освобождающимся из мест лишения свободы иностранным гражданам, в отношении которых ранее Минюстом России, а ныне ФСИН России, изданы распоряжения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее -
нежелательность пребывания) либо приняты решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию (далее - неразрешение въезда).
Исполнение решения о депортации указанного иностранного гражданина либо решения о его реадмиссии осуществляется после отбытия данным иностранным гражданином наказания, назначенного по приговору суда.
Кроме того, в соответствии с положениями Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ депортации также подлежат иностранные граждане, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания либо о неразрешении въезда, и которые не покинули территорию страны.
Решение о нежелательности пребывания либо о неразрешении въезда вправе принимать широкий круг федеральных органов исполнительной власти: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Росфинмониторинг, СВР России, МИД России, ФСИН России, ФТС России [9, 10], Роспотребнадзор и ФМБА России [11].
Принимая решение о нежелательности пребывания либо о неразрешении въезда, ФСИН России исходит из приоритета интересов большинства населения государства, чья безопасность не может быть поставлена в зависимость от наличия нежелания лица, имеющего непогашенную судимость, покидать территорию Российской Федерации.
Совершение преступления порождает особые правовые отношения иностранного гражданина с государством, служащие основанием введения для него дополнительных правовых обременений, как для лица, которое обладает повышенной опасностью для общества.
Так, например для лиц, осужденных за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления, действующим российским законодательством установлены суще-
ственные ограничения в правах. Наличие непогашенной судимости за совершение таких преступлений либо преступления, рецидив которого признан опасным, является основанием для безусловного отказа в получении разрешительных документов для проживания в Российской Федерации и осуществления трудовой деятельности.
По состоянию на 01.10.2021 в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы за совершение умышленных преступлений отбывали наказания в виде лишения свободы 21 750 иностранных граждан. Из общего количества иностранных граждан более чем у 3,5 тысячи (или 17 %) установлен рецидив.
Таблица 2
Классификация преступлений, совершенных осужденными иностранными гражданами
Вид преступления Количество преступлений
2020 год 2021 год
Незаконный оборот наркотиков 9 852 9 458
Убийство 3 204 2 886
Разбой 2 378 2 042
Изнасилование 1 833 1 772
Умышленное причинение тяжкого вреда здоровью 1 987 1 714
Кража 1 653 1 359
Грабеж 730 572
Терроризм 242 311
Мошенничество 235 226
Вымогательство 173 161
Незаконное пересечение границы 166 125
Бандитизм 88 96
Экономические преступления 58 84
Контрабанда 102 80
Хулиганство 10 9
Другие преступления 913 855
Итого 23 624 21 750
Следует отметить, что только 6 % осужденных иностранных граждан отбывают наказания в виде лишения свободы за совершение преступлений небольшой и средней тяжести.
Наибольшее количество осужденных иностранцев представляют граждане Таджикистана - 6 096 человек, Узбекистана - 4 036, Украины - 3 325, Азербайджана - 1 400, Беларуси - 986.
Анализ информации о территориальном распределении выходцев из-за рубежа, отбывающих наказание, показывает, что наибольшее их количество содержится в исправительных учреждениях, дислоцированных в Центральном федеральном округе -6 447 человек, Приволжском федеральном округе - 5 469, Сибирском федеральном округе - 2 846, Уральском федеральном округе - 2 392, Северо-Западном федеральном округе - 1 320 [12].
В последние годы к проблемам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации проявляется повышенный интерес, обусловленный закреплением в российском законодательстве основных прав и свобод, предоставляемых иностранцам; утверждением традиционных ценностей правового государства, которые предполагают соблюдение общепризнанных международных норм права.
Обеспечение государственной безопасности Российской Федерации как комплекс целенаправленной деятельности государственных институтов и
структур по выявлению, предупреждению и противодействию различным угрозам выступает одновременно обязательным и непременным условием эффективной защиты национальных интересов Российской Федерации.
Нормативное регулирование правового положения иностранных граждан в Российской Федерации на протяжении длительного времени осуществлялось фрагментарно в соответствии с ситуативными задачами в конкретный период времени, что привело к наличию противоречий между правовыми актами, дублированию, пробелам и коллизии в правовом регулировании.
В настоящее время во исполнение Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31.10.2018 № 622 [13], МВД России
осуществляется разработка проекта федерального закона, предусматривающего комплексный, системный подход к совершенствованию нормативно-правового регулирования в миграционной сфере [14].
Основной целью указанного законопроекта является обеспечение формирования отвечающей интересам Российской Федерации миграционной ситуации, способствующей решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, в сфере защиты и сохранения русской культуры и русского языка.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации (с изменениями и дополнениями) : федер. закон Рос. Федерации от 25.07.2002 № 115-ФЗ. Доступ из СПС «Гарант».
3. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (последняя редакция) : федер. закон Рос. Федерации от 15.08.1996 № 114-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (последняя редакция) : федер. закон Рос. Федерации от 18.07.2006 № 109-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» (последняя редакция) : федер. закон Рос. Федерации от 12.11.2012 № 182-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. О гражданстве Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 31.05.2002 № 62-ФЗ // Законы, кодексы и нормативно-правовые акты в Российской Федерации : [сайт]. URL: https://clck.ru/MyJAF (дата обращения: 24.03.2022).
7. О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства : федер. закон Рос. Федерации от 24.02.2021 № 22-ФЗ // Президент России : [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/46465 (дата обращения: 24.03.2022).
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон Рос. Федерации от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.03.2022). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. О порядке принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, а также приостановления действия и отмены такого решения в отношении лица без гражданства, получившего временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, и признании утратившими силу актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации (вместе с «Правилами принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, а также приостановления действия и отмены такого решения в отношении
лица без гражданства, получившего временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения») : пост. Правительства Рос. Федерации от 23.08.2021 № 1390. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства (вместе с «Правилами принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства») : пост. Правительства Рос. Федерации от 14.01.2015 № 12 (ред. от 23.08.2021). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. О порядке принятия, приостановления действия и отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения : пост. Правительства Рос. Федерации от 05.05.2018 № 551 (ред. от 23.08.2021). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Сведения о численности иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Данные статистической отчетности ФСИН-21. Доступ из АИС «Статистика УИС».
13. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы : Указ Президента Рос. Федерации от 31.10.2018 № 622. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
14. МВД России разработан проект федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» // МВД. РФ : [сайт]. 08.07.2021 URL: https://clck.ru/eRmBW (дата обращения: 25.03.2022).
