CC BY
17
ОРГАНИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И. В. МАЗАНКИНА
заместитель начальника отдела по вопросам нежелательности пребывания и неразрешения въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства УИПСУ ФСИН России, подполковник внутренней службы
Особенности взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний при осуществлении перевода иностранного гражданина, осужденного к лишению свободы и отбывающего наказание в исправительном учреждении, в другое исправительное учреждение того же вида, расположенное наиболее близко к пункту пропуска через государственную границу Российской Федерации, через который планируется передача Российской Федерацией иностранному государству указанного иностранного гражданина после отбытия им наказания
На протяжении последних не- Одним из серьезных вопросов совре-
скольких лет проблема миграции менности является нелегальная мигра-
стала устойчивым и привычным ция, то есть въезд и пребывание на терри-
приоритетом в повестке дня мирового со- тории государства в нарушение установ-
общества, что требует все более присталь- ленного порядка иностранных граждан и
ного внимания и объединения усилий го- лиц без гражданства (далее - иностран-
сударств для поиска путей ее решения. ные граждане).
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2020 61
Значительная часть иностранных граждан попадают на территорию экономически развитых и привлекательных для иммигрантов стран нелегально, используя все возможные незаконные способы проникновения, проживают там без документов или по поддельным документам и работают без разрешения.
Следует отметить широкий круг мер административного и уголовно-правового характера, применяемых странами и направленных как на общее ужесточение правил въезда и пребывания на территории страны, усиление органов пограничного контроля, ограничение въезда лиц, имеющих криминальную историю или ранее уже выдворенных из страны, так и на выявление незаконных иммигрантов на территории страны.
Так, в ряде зарубежных государств: Швейцарской Конфедерации, Латвийской Республике, Эстонской Республике, Азербайджанской Республике, Королевстве Испания, Китайской Народной Республике - существует такой вид уголовного наказания, как выдворение из государства с запретом на въезд на определенный срок, который применяется в качестве дополнительного вида наказания за совершение умышленного преступления.
В Российской Федерации миграционная политика является одним из направлений государственного регулирования и, соответственно, неотъемлемой составной частью государственной политики.
Основной характеристикой современной России является усиление миграционного потока на ее территорию. Это влечет за собой прежде всего рост преступности среди иностранных граждан. Миграция оказывает влияние на социально-демографические и экономические сферы деятельности страны, а незаконная миграция служит основанием для воз-
никновения преступности. Деятельность, связанная с организацией незаконной миграции, определена в качестве одной из основных угроз национальной и общественной безопасности.
В законодательстве Российской Федерации рассматриваются три вида контролируемого принудительного перемещения иностранных граждан из Российской Федерации: административное выдворение, депортация, реадмиссия (таблица 1).
Следует отметить, что в отличие от депортации и выдворения реадмиссия может применяться к лицам, не имеющим документов, удостоверяющих личность. Основанием для ее применения в таком случае является сообщение лица, подлежащего реадмиссии, о его национальной принадлежности, а также сведения о государстве, с территории которого оно въехало на территорию Российской Федерации либо в котором оно проживало в последнее время на основании разрешительных документов.
Данную процедуру можно представить в виде блок-схемы (рисунок 1). Она состоит из составления ходатайства о реадмиссии и обработки поступивших по нему документов. В зависимости от того, является ли человек гражданином страны или иностранцем, выясняется наличие или отсутствие необходимой документации и происходит высылка подлежащего реадмиссии лица.
К числу документов, составляющих правовую основу деятельности по исполнению международных обязательств в сфере реадмиссии, следует отнести заключенные Российской Федерацией международные договоры о реадмиссии.
Их заключение - один из приоритетов миграционной политики Евросоюза. Так, заключение соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообще-
62
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
Таблица 1
Виды контролируемого принудительного перемещения иностранных граждан из Российской Федерации
#
Административное выдворение Депортация Реадмиссия
Способ принудительного выдворения иностранного гражданина, совершившего противоправные действия с нарушением установленных законов Способ принудительного выдворения иностранного гражданина при утрате или прекращении законных оснований для дальнейшего пребывания Согласие государства на возвращение своего гражданина, иностранного гражданина или лица без гражданства, которые незаконно пребывали в другом государстве
Является мерой наказания Не является мерой наказания Не является мерой наказания
Решение принимает суд, имеется возможность обжалования решения суда Решение принимает МВД России, можно обжаловать через суд Решение принимает МВД России, обжалование не предусмотрено
Осуществляется обязательная государственная дактилоскопическая регистрация Осуществляется обязательная государственная дактилоскопическая регистрация Осуществляется обязательная государственная дактилоскопическая регистрация
Процесс регулируется нормами национального законодательства Процесс регулируется нормами национального законодательства Процесс регулируется международными договорами между государствами
Осуществляется только в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания Осуществляется только в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания Может осуществляться в государство, с территории которого иностранный гражданин непосредственно прибыл на территорию России
О факте депортации уведомляется дипломатическое представительство или консульское учреждение соответствующего иностранного государства О факте депортации уведомляется дипломатическое представительство или консульское учреждение соответствующего иностранного государства Уведомление дипломатического представительства или консульского учреждения соответствующего иностранного государства не требуется
#
ством о реадмиссии в 2006 году явилось одним из условий облегчения визового режима на двусторонней основе.
Россия, в свою очередь, также стремится к заключению таких соглашений с государствами - основными поставщиками нелегальных мигрантов в Россию и транзитных мигрантов в Евросоюз.
Реализация реадмиссионных соглашений связана прежде всего с принудитель-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2020
ным возвращением мигрантов, допустивших нарушение миграционных правил и утративших в связи с этим право пребывания на территории определенного государства, в государство, с территории которого они непосредственно прибыли, либо в государства, гражданами которого они являются либо на территории которых постоянно или преимущественно проживают. При этом волеизъявление
63
Рассмотрение ходатайства
Обработка документов по категориям мигрантов
Рис. 1. Процедура реадмиссии
возвращаемого лица во внимание не принимается.
Таким образом, необходимым условием для полноценного исполнения международных обязательств является наличие в национальном законодательстве положений, регламентирующих случаи и условия ограничения прав человека с целью осуществления процедуры реадмиссии.
Соответствующая норма закреплена в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации [1] и предусматривает возможность ограничения на основании федерального закона прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности страны.
В соответствии с международными принципами и нормами каждое государство имеет право контролировать въезд иностранных граждан на свою территорию и определять для них режим пребыва-
ния. Так, например, для лиц, осужденных за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления, действующим российским законодательством установлены существенные ограничения в правах. Наличие непогашенной судимости за совершение таких преступлений либо преступления, рецидив которого признан опасным, является основанием для безусловного отказа в получении разрешительных документов для проживания в России и осуществления трудовой деятельности.
Федеральным законом от 06.12.2011 № 400-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии» [2] в статью 31 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3] внесены изменения, в соответствии с которыми институт реадмиссии, равно как и депортации, может быть применен к освобождающимся из мест лишения
64
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
свободы иностранным гражданам, в отношении которых ранее Минюстом России, а ныне ФСИН России изданы распоряжения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее - нежелательность пребывания).
Исполнение решения о депортации указанного иностранного гражданина либо решения о его реадмиссии осуществляется после отбытия данным иностранным гражданином наказания, назначенного по приговору суда.
Кроме того, в соответствии с положениями Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [4] депортации также подлежат иностранные граждане, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания и которые не покинули территорию страны.
Решение о нежелательности пребывания вправе принимать широкий круг федеральных органов исполнительной власти: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Росфинмониторинг, СВР России, МИД России, ФСИН России [5], Роспотребнадзор и ФМБА России [6].
Иностранные граждане, подлежащие депортации либо реадмиссии, содержатся в специальных учреждениях до исполнения соответствующего решения. Помещение иностранного гражданина в специальное учреждение на срок, не превышающий 48 часов, осуществляется на основании решения руководителя МВД России или его заместителя либо руководителя соответствующего территориального органа МВД России или его заместителя. Во всех остальных случаях помещение в специальное учреждение может осуществляться только на основании решения суда.
В соответствии с Правилами взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19.07.2012 № 728 [7], МВД России при необходимости осуществления перевода иностранного гражданина, осужденного к лишению свободы и отбывающего наказание в исправительном учреждении, в другое исправительное учреждение того же вида, расположенное наиболее близко к пункту пропуска через государственную границу Российской Федерации, через который планируется передача Российской Федерацией иностранному государству указанного иностранного гражданина после отбытия им наказания, направляет мотивированный запрос во ФСИН России.
Территориальный орган ФСИН России:
- в течение пяти рабочих дней со дня подачи иностранным гражданином, в отношении которого вынесено решение о нежелательности пребывания, в суд ходатайства об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания направляет сообщение об этом в соответствующий территориальный орган МВД России, а в случае принятия судом решения об удовлетворении ходатайства - о дате его условно-досрочного освобождения;
- не позднее чем за 60 календарных дней до истечения срока отбывания наказания иностранным гражданином, в отношении которого вынесено решение о нежелательности пребывания, направляет сообщение об этом в соответствующий территориальный орган МВД России;
- в течение трех рабочих дней с даты принятия решения о переводе иностранного гражданина, в отношении которо-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2020
65
го вынесено решение о нежелательности пребывания, из одного места отбывания наказания в другое направляет сообщение о таком переводе в территориальный орган МВД России с указанием нового места отбывания наказания либо территориального органа ФСИН России, на территории осуществления полномочий которого находится место отбывания наказания, в которое будет переведен указанный иностранный гражданин.
Федеральным законом от 02.07.2013 № 178-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии» [8] статья 81 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации [9] дополнена частью 3, предусматривающей возможность перевода иностранного гражданина, в отношении которого МВД России или его территориальным органом принято решение о реадмиссии или депортации в другое исправительное учреждение того же вида, расположенное наиболее близко к пункту пропуска через государственную границу Российской Федерации, через который планируется передача указанных иностранных граждан или лиц без гражданства Российской Федерацией иностранному государству после отбытия наказания, не ранее чем за 90 дней до дня окончания срока наказания, по решению ФСИН России.
В целях реализации международных договоров Российской Федерации о ре-адмиссии в рамках пилотного проекта в 2013 году ФСИН России был осуществлен перевод нескольких иностранных граждан, в отношении которых Минюстом России было принято решение о нежелательности пребывания, а МВД России -решение о реадмиссии.
Следует отметить, что данное направление взаимодействия развивается динамично: если в первые годы обращения МВД России о переводе были единичными, то в последнее время их количество существенно возросло и составило в 2019 году 75, в первом полугодии 2020 года - 52.
В целях укрепления взаимодействия ФСИН России и МВД России приказом Минюста России и МВД России от 28.09.2018 № 198/633 [10] утвержден Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний, Министерства внутренних дел Российской Федерации и их территориальных органов при исполнении принятых Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, и вынесенных Федеральной службой исполнения наказаний (территориальным органом Федеральной службы исполнения наказаний) решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства, осужденных за совершение умышленного преступления.
Согласно пункту 5 Регламента, в случае прибытия в учреждение, исполняющее наказание, иностранного гражданина, осужденного за совершение умышленного преступления и не имеющего документов, удостоверяющих личность, либо в случае, если срок действия указанных документов на момент окончания срока наказания истечет, администрация учреждения, исполняющего наказание, в течение месяца со дня прибытия направляет информацию о таком иностранном гражданине в соответствующий территориальный орган МВД России для органи-
66
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
зации оформления документов, включая свидетельство на возвращение.
Сотрудники территориального органа МВД России при ознакомлении с личным делом собирают сведения, необходимые для подготовки ходатайства о реадмис-сии, и любую информацию, которая может свидетельствовать о наличии гражданства и подтвердить личность.
Уже на этом этапе может быть возбуждена процедура реадмиссии.
В целях осуществления контроля за принятыми в отношении иностранных граждан, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, решениями о нежелательности пребывания администрация исправительного учреждения не позднее чем за 10 дней до момента освобождения указанных лиц уведомляет о дате их освобождения соответствующий территориальный орган МВД России.
По состоянию на 01.01.2020 в местах Ф лишения свободы на территории Рос-
сийской Федерации содержались более 26 тысяч иностранных граждан, из них наибольшее количество проживали на территории или имели гражданство Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Украины, Азербайджанской Республики.
Территориальное распределение выходцев из-за рубежа, отбывающих наказание, показывает, что наибольшее их
количество содержатся в исправительных учреждениях, дислоцированных в Центральном, Приволжском, Сибирском, Уральском федеральных округах.
Количество подлежащих административному выдворению и депортации из России за нарушение миграционного законодательства, а также реадмиссии иностранных граждан свидетельствует о все больших масштабах применения указанных видов административного принуждения, а возрастающее количество заключенных Российской Федерацией международных договоров о реадмиссии -о динамике, направленной на удаление с территории Российской Федерации лиц «дипломатическим» способом.
Мировая практика в области борьбы с незаконной миграцией показала высокую эффективность реадмиссионных соглашений, позволяющих в ограниченные сроки возвращать мигрантов с неурегулированным правовым статусом в государ- Ф ства их гражданства либо постоянного (преимущественного) проживания.
В заключение следует отметить, что решение вопросов о нелегальной миграции объединяет все государства. Только совместная работа, направленная на борьбу с нелегальными мигрантами, может обеспечить защиту интересов как самого государства, так и его граждан. ф
1. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31, ст. 4398.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии : федер. закон от 06.12.2011 № 400-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федер. закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ // СЗ РФ. 29.07.2002. № 30, ст. 3032.
4. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию : федер. закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ // СЗ РФ. 19.08.1996. № 34, ст. 4029.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2020 67
5. Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации : пост. Правительства Рос. Федерации от 07.04.2003 № 199 // СЗ РФ. 14.04.2003. № 15, ст. 1369.
6. О порядке принятия, приостановления действия и отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения : пост. Правительства Рос. Федерации от 05.05.2018 № 581. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
7. О порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии : пост. Правительства Рос. Федерации от 19.07.2012 № 728. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии : федер. закон от 02.07.2013 № 178-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 08.01.1997 № 1-ФЗ // СЗ РФ. 13.01.1997. № 2, ст. 198.
10. Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний, Министерства внутренних дел Российской Федерации и их территориальных органов при исполнении принятых Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, и вынесенных Федеральной службой исполнения наказаний (территориальным органом Федеральной службы исполнения наказаний) решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства, осужденных за совершение умышленного преступления : приказ Минюста России и МВД России от 28.09.2018 № 198/633 // Российская газета. 2018. 9 ноября.
68 vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
