CC BY
94Научное обеспечение ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ
Правовое обеспечение международного розыска преступников1 (состояние, актуальные проблемы, пути решения) (часть 2)*
И. В. Путова
Международный розыск предусматривает проведение поисковых действий и на территории государства, где было совершено преступление, и за его пределами, т. е. одновременно на территории двух и более государств. Таким образом, международный розыск — это сумма розысков государственных или национальных, в ходе которых используются национально-правовые и международно-правовые средства.
Успешность совместных розыскных действий во многом зависит как от наличия международных государственных договоров, когда усилия правоохранительных органов необходимо объединить для розыска скрывшихся преступников, так и от достаточно глубоко проработанной на национальном уровне политики по участию в международном розыске преступников и ее закрепления во внутригосударственных нормативных правовых актах. О том, насколько эффективно используются в России национально-правовые средства для международного розыска преступников, и пойдет речь в данной статье.
Переходя к рассмотрению сути вопроса о правовом регулировании международного розыска преступников, целесообразно дать его определение. Достаточно точно отражает содержание и цели данной деятельности такая дефиниция: международный розыск преступников — это комплекс оперативно-розыскных, информационно-справочных и иных мероприятий компетентных органов государства-инициатора розыска и запрашиваемых зарубежных стран, направленный на обнаружение, арест и выдачу (экстрадицию) разыскиваемых пре-
ступников, проводимый на территории каждого из участвующих в розыске государств в соответствии с общими нормами и принципами международного права, а также в соответствии с международными договорами, заключенными между этими странами, и национальным законодательством.
Говоря о национальной составляющей правовой основы международного розыска преступников, следует отметить конституцию или равные им законы государств, уголовные и уголовно-процессуальные кодексы, другие законы, а также подзаконные нормативные акты, межведомственные и ведомственные приказы, инструкции.
Перечень национальных нормативных правовых актов, составляющих правовую основу международного розыска преступников, начнем с Основного Закона, а именно с Конституции. Во многих странах к рассматриваемой теме имеет отношение статья конституции о невыдаче собственных граждан, совершивших преступление в другой стране, за что последняя требует их выдачу для привлечения к суду или исполнения наказания. Такая статья есть и в Конституции Российской Федерации 1993 г., в ней провозглашается, что «гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству» (п. 1 ст. 61). Аналогичная норма закреплена в ст. 13 УК РФ. А в части 2 той же статьи говорится, что иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступление вне пределов России и находящиеся на ее территории, могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания
* Часть первая опубликована в предыдущем номере журнала (2007. — № 2).
в соответствии с международным договором Российской Федерации. Кроме того, в ст. 12 УК РФ урегулирован вопрос о действии уголовного закона в отношении лиц, совершивших преступление вне пределов Российской Федерации. Указанные положения во многом определяют порядок розыскных действий, делают их обоснованными и целенаправленными.
Значительным шагом вперед было появление в УПК РФ раздела, регулирующего международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства, в том числе по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования. Впервые в уголовно-процессуальном законе был использован термин «международный розыск» (ч. 5 ст. 108).
К составляющей национальной правовой базы международного розыска лиц относятся законы, регулирующие порядок осуществления оперативно-розыскной деятельности национальными органами государства. В нашем государстве это Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». В рамках рассматриваемой темы наибольший интерес представляет п. 6 ч. 1 ст. 7 указанного Закона, где говорится, что запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации являются основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий. А в статье 14 закреплено, что при решении задач, определенных Законом, органы, уполномоченные ее осуществлять, обязаны «выполнять на основе и в порядке, предусмотренном международными договорами Российской Федерации, запросы соответствующих международных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств». Указывается также, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий (ч. 2 ст. 4 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
Следует назвать Инструкцию об организации и тактике розыскной работы органов внутренних дел, утвержденную Приказом МВД России от 5 мая 1993 г. № 213 дсп. Имеется в этой Инструкции и глава «Международный розыск». Аналогичная глава включена и в проект новой редакции указанной Инструкции — в Наставление по розыску лиц, идентификации неопознанных трупов и лиц, которые не могут сообщить о себе установочные сведения.
Важную роль в работе специализирующихся на розыске органов играют ведомственные акты, обеспечивающие сбор и использование в поисковых мероприятиях материалов дактилоскопических и дру-
гих криминалистических учетов и картотек. К ним относится Наставление по формированию и ведению централизованных оперативно-справочных, криминалистических, розыскных учетов, экспертно-криминалистических коллекций и картотек органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Приказом МВД России от 12 июля 2000 г. № 752 дсп. Наставлением предусмотрена возможность передачи в централизованные учеты лиц, объявленных в федеральный розыск, сведений о лицах, разыскиваемых по каналам Интерпола правоохранительными органами иностранных государств. В настоящее время проходит заключительную стадию согласования проект новой редакции Наставления, в котором этот процесс применительно к различным категориям разыскиваемых — гражданам России и иностранным гражданам — будет урегулирован более детально.
Имеются также внутриведомственные и межведомственные документы, которые, лишь косвенно относясь к рассматриваемой теме международного розыска преступников, имеют весьма важное значение на некоторых его стадиях. Например, документы, регулирующие порядок передачи сведений о разыскиваемых лицах в учеты пограничных органов2, а также устанавливающие круг органов, которые необходимо информировать о задержании иностранных граждан, и порядок их информирования.
Особенно тщательно как на федеральном уровне, так и в подзаконных нормативных правовых актах излагается механизм осуществления международного розыска лиц по каналам Интерпола. Во исполнение обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в Интерполе, 30 июля 1996 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ № 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции — Интерпола»3, а в октябре того же года постановлением Правительства Российской Федерации было утверждено Положение о Национальном Центральном бюро Интерпола4. В Указе среди главных задач НЦБ Интерпола акцент сделан на оказании содействия в выполнении запросов международной правовой помощи по уголовным делам международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации. В статье 12 Положения о Национальном центральном бюро Интерпола указываются функции, которые выполняет НЦБ Интерпола в соответствии с возложенными на него задачами. Среди них прием, обработка и передача в Генеральный секретариат и в НЦБ Интерпола иностранных государств запросов, следственных поручений и сообщений правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации для осуществления розыска, ареста и выдачи лиц, совершивших преступления.
С 1 декабря 2006 г. вступила в действие Инструкция по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола, утвержденная Приказом МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России и ФТС России от 6 октября 2006 г. № 786/310/470/454/ 333/971 и согласованная с Генеральной прокуратурой Российской Федерации (далее — Инструкция). Она заменила собой действовавшие с 2000 г. ведомственную и межведомственную инструкции об обеспечении сотрудничества по каналам Интерпола с правоохранительными органами иностранных государств в борьбе с международной преступностью. В данной Инструкции определен несколько иной чем ранее порядок объявления обвиняемых и осужденных в розыск по каналам Интерпола. Детальнее прописан механизм, основания и сроки прекращения международного розыска лиц по каналам Интерпола.
В настоящее время в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создана рабочая группа для разработки указания о порядке согласования с органами прокуратуры вопроса о намерении требовать экстрадицию обвиняемых и осужденных, объявляемых в розыск по каналам Интерпола. Оно должно заменить утратившее силу указание Генпрокуратуры РФ от 24 октября 2000 г. № 138/36 «О порядке реализации отдельных положений межведомственной Инструкции “Об организации информационного обеспечения сотрудничества правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации по линии Интерпола”».
Однако в российском национальном законодательстве о международном розыске лиц существуют некоторые пробелы. Так, в УПК РФ отсутствует толкование понятия «международный розыск». В то же время ч. 5 ст. 108 УПК РФ предусматривает единственную возможность вынесения судебного решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу при отсутствии обвиняемого, а именно «только в случае объявления обвиняемого в международный розыск». Результатом неверной, на наш взгляд, интерпретации понятия «международный розыск» (розыск по каналам Интерпола), а также отсутствия единства мнений по поводу того, что следует понимать под его объявлением, стало значительное снижение уровня активности использования российскими органами возможностей Интерпола в этом направлении. Роль МОУП-Интерпол в данной сфере международного сотрудничества действительно очень велика5, но существуют и иные формы международного розыска (межгосударственный розыск в рамках СНГ; розыск с использованием механизмов, заложенных межправительственными и межведомственными соглашениями о сотрудничестве правоохранительных органов).
Новой Инструкцией по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии
Интерпола предусмотрен порядок обращения в суд с ходатайством о заочном избрании меры пресечения в виде заключения под стражу на основании постановления об объявлении международного розыска, вынесенного розыскным подразделением соответствующего правоохранительного органа. После удовлетворения судьей такого ходатайства с органами прокуратуры согласовывается вопрос о намерении требовать выдачи разыскиваемого, а материалы для объявления розыска на территории иностранных государств передаются в НЦБ Интерпола при МВД России. И хотя часть проблем с введением в действие вышеуказанной Инструкции решена (устранена нечеткость в последовательности действий), возникли иные. Суд может отказать в удовлетворении ходатайства, и тогда вынесенное постановление об объявлении международного розыска не будет реализовано. Имеются и случаи необоснованного вынесения постановлений об объявлении международного розыска лиц в целях заочного избрания меры пресечения в виде заключения под стражу. К сожалению, не нашла поддержки идея разработчиков об использовании в Инструкции наряду с термином «международный розыск» и такого, как «розыск по каналам Интерпола»; о вынесении решения об объявлении международного розыска следственными либо судебными органами, в производстве которых находятся уголовные дела, а решения об использовании для розыска каналов Интерпола — подразделениями правоохранительных органов, в производстве которых находятся розыскные дела.
Итак, действующим российским законодательством решение вопроса об объявлении международного розыска лиц отнесено к компетенции розыскных подразделений. Но из года в год повторяются ситуации, когда после установления разыскиваемых лиц за рубежом подтвержденное Генеральной прокуратурой Российской Федерации намерение требовать экстрадиции разыскиваемого не реализуется из-за отмены меры пресечения в виде заключения под стражу либо прекращения уголовного дела (2003 г. — 3 случая; 2004 г. — 3; 2005 г. — 5; 2006 г. — 2 случая). Такие факты отрицательно сказываются на репутации российских правоохранительных органов и эффективности дальнейшего международного сотрудничества в данной сфере. Можно было бы практически исключить такие случаи, отнеся принятие окончательного решения вопроса об объявлении международного розыска преступников к компетенции судебных органов.
Ряд проблем встает перед российскими правоохранительными органами при исполнении запросов о розыске преступников, поступающих из иностранных государств.
За распространяемыми по каналам Интерпола международными уведомлениями о розыске в целях ареста и выдачи (циркулярами и Red Notices)
не был признан статус процессуальных документов, являющихся основанием для задержания при последующей выдаче. Хотя ст. 16 Европейской конвенции о выдаче предусматривает передачу просьбы о предварительном (предэкстрадиционном) аресте по каналам Интерпола, и многими государствами (согласно опросу 1997 г.— 76 из 110 ответивших) за указанными выше уведомлениями признается статус именного такого ходатайства ввиду особого порядка их подготовки и согласования. Порядок подготовки уведомлений о розыске в целях ареста и выдачи в России соответствует европейским стандартам, и российская сторона настойчиво требует задержания разыскиваемых преступников за рубежом на основании таких запросов. Но при этом в России такие уведомления основаниями для пре-дэкстрадиционного ареста или для начала рассмотрения вопроса о возможности такового в судебном порядке не признаются.
С учетом того что в УПК РФ ст. 466 регулирует вопрос избрания меры пресечения при поступлении ходатайства о выдаче, процедура задержания на основании запроса о предварительном (предэкстра-диционном) аресте, т. е. аресте до поступления ходатайства о выдаче, вообще не прописана, каждое задержание в России по запросам о розыске в целях ареста и выдачи, переданным по каналам Интерпола, превращается в достаточно сложную и непредсказуемую по результатам процедуру6. Связано с этим и весьма незначительное число задержаний (2004 и 2005 гг. — по 14, 2006 г. — 24) на территории России обвиняемых, разыскиваемых правоохранительными органами государств дальнего зарубежья. Такое положение может быть использовано криминальным элементом для выбора России как территории, на которой можно укрыться от органов правосудия.
В нарушение п. 2 ст. 16 Европейской конвенции о выдаче российскими органами (прокуратуры — для принятия решения о помещении под стражу, системы ФСИН — для помещения в СИЗО) требуется от зарубежной стороны представление копии и перевода (нередко заверенного) документа в качестве основания для помещения разыскиваемого лица под предэкстрадиционный арест. Хотя согласно положениям Конвенции нужно лишь указать, что такой документ есть. Нередко такие требования российской стороны вызывали недоумение у зарубежных коллег.
Совершенствование национальной составляющей правовой основы международного розыска лиц следовало бы начать с внесения в УПК РФ четкого разъяснения понятия «международный розыск». Это во многом упорядочит данное направление оперативно-розыскной деятельности, устранит имеющиеся до настоящего времени противоречия между такими определениями, как «межгосударственный розыск» и «розыск лиц по каналам Интерпола»,
по сути ставшими разновидностями международного розыска лиц.
На данном этапе было бы целесообразно внести изменения в ч. 5 ст. 108 УПК РФ в части закрепления возможности избрания меры пресечения в виде заключения под стражу в отсутствие обвиняемого в случае объявления его в федеральный (а не международный) розыск. Это позволит повысить эффективность оперативно-розыскной деятельности и будет способствовать исключению случаев необоснованного объявления международного розыска.
В дальнейшем, с учетом опыта европейских и иных государств-членов Интерпола, было бы актуально внесение в УПК РФ нормы, предусматривающей в качестве основания для объявления международного розыска (в том числе и розыска по каналам Интерпола) в целях ареста и выдачи международного ордера на арест, выносимого судами всех уровней. Ведь предложения учредить международный приказ на арест высказывались еще в 1914 г. на Первом международном конгрессе криминальной полиции, где среди делегатов от 24 стран присутствовал и представитель Министерства внутренних дел России.
Внимательного изучения требует и применение п. 4 ч. 10 ст. 109 УПК РФ о включении в срок содержания под стражей в период предварительного следствия срока содержания под стражей на территории иностранного государства на основании ходатайства о выдаче. Это особо значимо с учетом положений ч. 11 той же статьи УПК РФ и длительных сроков рассмотрения ходатайств о выдаче и, соответственно, содержания под стражей на территории иностранных государств. Из практики взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств известны случаи содержания под стражей лиц, арестованных в связи с поступлением ходатайств о выдаче, более 6 месяцев и даже более года. Непонятно также, как можно продлевать срок содержания под стражей лица, фактически находящегося под стражей на основании решения судебного органа иностранного государства (в период содержания лица под стражей за рубежом). Необходимо учесть и использовать опыт иностранных государств, где согласно законодательству, срок содержания под стражей на территории иностранных государств в связи с рассмотрением ходатайства о выдаче засчитывается в срок наказания, который будет назначен судом. Однако это потребует и более внимательного решения вопроса о намерении требовать выдачи. Ведь многие из лиц, экстрадированных из-за рубежа в Россию, были осуждены условно, а нередко уголовные дела, уголовное преследование прекращались уже после состоявшихся выдач.
В целях приведения российского законодательства в соответствие с Европейской конвенцией о выдаче, а также исходя из сложившейся в европей-
ских странах практики следует ввести и более тщательно урегулировать в нормативном правовом акте федерального уровня (возможно, в Законе об экстрадиции либо в дополнительных статьях в УПК РФ) судебный порядок рассмотрения (российскими судами) вопроса об избрании меры пресечения к лицу, в отношении которого поступило ходатайство о пред-экстрадиционном аресте (в том числе переданное по каналам Интерпола) либо ходатайство о выдаче.
При этом имеет смысл признать за уведомлениями о розыске в целях ареста и выдачи, передаваемыми по каналам Интерпола, статус документа, являющегося основанием для помещения лица под предэкстрадиционный арест.
При подготовке данного нормативного правового акта следует четко прописать отношение российского законодательства к вопросу о возможности предэкстрадиционного ареста обвиняемых, разыскиваемых правоохранительными органами государств, с которыми у России нет соглашений о выдаче. Полагаем, нужно положительно решить данный вопрос. Это будет способствовать как очищению России от криминальных субъектов, так и налаживанию взаимоотношений на принципе взаимности с государствами, которые ранее не шли навстречу российской стороне по вопросам об аресте для последующей выдачи скрывающихся на их территории лиц, совершивших в России уголовно наказуемые деяния. Весьма интересен в этом плане Декрет-закон Португалии № 43/91 «Международное юридическое сотрудничество по вопросам уголовного права» 1991 г., закрепляющий возможность неиспраши-ваемого временного задержания и ареста лица, «которое в соответствии с официальными источниками, в особенности Интерполом, разыскивается компетентными властями иностранного государства в целях уголовного преследования или в целях отбытия наказания за преступления, явно предусматривающие экстрадицию их исполнителей».
Требуется разработка нормативных правовых актов, предусматривающих меры по предупреждению потери из поля зрения российских правоохранительных органов обвиняемых и осужденных, разыскиваемых зарубежными органами полиции, которые были установлены в России, но не могли быть задержаны ввиду отсутствия оснований для выдачи до принятия компетентными органами государства-инициатора розыска мер, направленных на обеспечение привлечения установленных лиц к уголовной ответственности.
Это ближайшие задачи, которые стоят сейчас перед российскими законодательными органами. Но в качестве перспективы можно рассматривать и возможность разработки Уголовно-розыскного кодекса Российской Федерации, теоретическая модель структуры которого представлена А. Ю. Шумиловым7. Автор констатирует порядок контактов
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность с правоохранительными органами иностранных государств и международными правоохранительными организациями; организацию розыска на территории России лиц, подлежащих выдаче иностранному государству. При разработке этого документа возможно было бы и решение задачи по четкой координации действий правоохранительных органов в случае использования одновременно нескольких форм международного розыска лиц. Согласование действий необходимо для исключения случаев дублирования проводимых оперативно-розыскных мероприятий, запросы об осуществлении которых передаются как по каналам Интерпола, так и в порядке, установленном Инструкцией о едином порядке осуществления межгосударственного розыска лиц, а также по каналам, предусмотренным межправительственными и межведомственными, многосторонними и двусторонними соглашениями о борьбе с преступностью.
1 Под международным розыском преступников в рамках данной статьи будет пониматься розыск не только осужденных, уклоняющихся от исполнения наказания, но и розыск лиц, уклоняющихся от привлечения к уголовной ответственности.
2 См.: Приказ Федеральной пограничной службы России от 26 мая 1998 г. № 270/дсп «Об утверждении Инструкции о порядке выполнения органами пограничного контроля Федеральной пограничной службы Российской Федерации поручений правоохранительных органов, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и службы судебных приставов»; Указание МВД России от 28 мая 1999 г. № 1/10592дсп «О приказе ФПС России № 270/дсп».
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 32. — Ст. 3895.
4 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1190 «Об утверждении Положения о Национальном центральном бюро Интерпола» // Там же. — № 43. — Ст. 4916.
5 По состоянию на 28 декабря 2006 г. в розыске по каналам Интерпола значилось 52,7 тыс. обвиняемых и осужденных, объявленных в международный розыск по инициативе правоохранительных органов всех стран-членов организации. Ежегодно с использованием возможностей Интерпола устанавливается и задерживается более 5 тыс. разыскиваемых преступников.
6 Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20 июня 2002 г. № 32/35 «О порядке рассмотрения ходатайств иностранных государств об экстрадиции в связи с введением в действие УПК Российской Федерации» регулируется процедура задержания на основании уже поступившего ходатайства, а вопрос о задержании до поступления такового вновь остался вне рамок правовой регламентации.
7 См.: Шумилов А. Ю. Оперативно-розыскное законодательство: сб. нормативных актов и документов. — М.: Фирма АВС, 1997. — С. 176-178.
