ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НИКИТИН Александр Всеволодович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Российского государственного университета правосудия (г. Нижний Новгород). E-mail: kirill-lena@mail.ru;

АСТРАХАНОВА Евгения Олеговна,

аспирант кафедры теории и истории государства и права

ЧОУ ВО «Нижегородская правовая академия», г. Нижний Новгород, Россия.

E-mail: kirill-lena@mail.ru

Краткая аннотация: В статье рассмотрено нормативно-правовое регулирование института экспертизы: проанализированы нормы федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Сделан вывод об отсутствии регулирования экономической экспертизы правотворчества, в связи, с чем предложена разработка федерального закона «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации». Сформулированы цели данного закона, его структура, и отражены основные положения, касающиеся экономической экспертизы.

Abstract: The article normative and legal regulation of the institution of expertise: the norms of the federal legislation and normative legal acts of the subjects of the Russian Federation are analyzed. The conclusion is made that there is no regulation of the economic expertise of law-making. Аnd the development of a federal law "On the examination of legislation in the Russian Federation" is proposed. The objectives of this law, its structure are formulated, and the main provisions concerning economic expertise are reflected.

Ключевые слова: Закон, нормативные правовые акты, экономическая экспертиза, экспертиза законов.

Keywords: Law, normative legal acts, economic expertise, expertise of laws.

В настоящее время Россия переживает быть принят ни один закон1. Опыт ФРГ, Франции, бурное развитие системы законодательства с США, Нидерландов подтверждают особое зна-

принятием множества нормативных правовых актов на всех уровнях власти. Важную роль в обеспечении эффективности законов и иных нормативных правовых актов играет их экспертиза на такой стадии правотворчества как разработка проектов нормативных правовых актов.

Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что проведение экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов, в особенности экономической, почти никак не регламентировано. В то же время в условиях реформирования экономической системы в нашей стране необходимость введения и правовой регламентации экономической экспертизы в рамках правотворческого процесс приобретает особую актуальность.

В ряде зарубежных стран экономическая экспертиза установлена на законодательном уровне, и ее обязательное применение дало положительные результаты. Так, например, во Франции действует Экономический и социальный совет, без заключения которого не может

чение экономической экспертизы для обеспечения благоприятного развития экономики и социальной сферы этих стран.

Вопросы нормативно-правового закрепления экспертной деятельности в целом в современной России, к сожалению, недостаточно урегулированы. В настоящее время мы можем наблюдать отсутствие общей концепции института правовой экспертизы и стихийность правотворчества в этой области. Современное правовое поле экспертной деятельности напоминает «лоскутное одеяло». По мере развития отдельных отраслей права и видов регулируемой деятельности формировались отдельные виды и роды экспертиз и издавались соответствующие нормативные правовые акты. В результате накоплен определенный законодательный и нормативно-правовой материал. Однако все эти нор-

1 Буссель Ю. Н. Социальный и экономический Совет Франции:

роль в системе оптимизации государственных программ //

http://www.politanaliz.ru/articles_374.html Обращение 30.09.2018; Ордонанс № 58-1360 от 29 декабря 1958 г., содержащий органический закон «Об экономическом и социальном совете // https://constitutions.ru/?p=8154&attempt=1. Обращение 30.09.2018.

мативные правовые акты (законы «Об экологической экспертизе», «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», «Об оценочной деятельности», «О защите прав потребителей» и другие) охватывают лишь узкие сферы экспертной деятельности. При этом на федеральном уровне до сих пор не принят единый закон об экспертизе законодательства.

Вместе с тем следует обратить внимание на то, что определенные попытки создания нормативного правового акта, который бы регулировал экспертную деятельность, предпринимались. Так, в 1996 г. была создана рабочая группа по разработке проекта Федерального закона «Об основах экспертной деятельности в Российской Федерации». Как известно столь необходимый стране закон до сих пор не только не принят, но даже не внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ. На международном уровне 7 декабря 2002 г. Постановлением № 20-7 б/н 5 Межпарламентской Ассамблеи Государств - участников Содружества Независимых Государств был принят модельный закон «О государственной экспертизе» . Данный закон носит лишь рекомендательный характер. К сожалению, российские парламентарии не уделили внимание разработке аналогичных нормативных правовых актов в рамках национального законодательства. Более того, предполагаемые модельным законом «О государственной экспертизе» законы Российской Федерации «О государственной экспертизе в РФ» и «О научной и научно-технической экспертизе в РФ» даже не были внесены на рассмотрение в Государственную Думу РФ.

Проблемы должного правового регулирования экспертизы обусловлены отсутствием фундаментальных теоретических исследований и налаженной практики, с одной стороны, и недостаточным вниманием законодателя к ней - с другой .

1 Федеральный закон от 23 ноября 1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; Закон РФ от 07 июля 1993 № 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1309; Федеральный закон от 29 июля 1998 № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.; Закон РФ от 07 февраля 1992 № 2300-1"О защите прав потребителей" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766.

2 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств. -2003. - №30. - Часть1.

3 Евсеева М.В. Проблемы правового регулирования экспертизы законопроектов и пути его совершенствования // Актуальные проблемы теории и истории государства и права. 2009. №1. С.5

Л.П. Кураков среди множества факторов, которые влияют на эффективность правотворчества, выделяет внешние и внутренние. Внешние факторы зависят от опыта, культуры и традиций правового государства, внутренние - затрагивают собственно организацию и обеспечение законодательного процесса4. Именно правильная организация и обеспечение законодательного процесса играет ключевую роль в принятии качественных и эффективных законов.

На региональном уровне можно наблюдать более продуктивные попытки регулирования института экспертизы законодательства. Положительный опыт в рамках проведения экспертизы проектов законодательных актов можно наблюдать в Республике Татарстан5, Республике Марий Эл6, Нижегородской7 и Калужской8 областях и других регионах Российской Федерации.

Введение в России на законодательном уровне обязательной экономической экспертизы правотворческого процесса позволит полностью обеспечить субъектов правотворческой деятельности научно-обоснованной, объективной информацией по проблемам, которые касаются того или иного проекта нормативного правового акта, и направленной на обеспечение функционирования экономики страны в целом и ее составляющих на решение отдельных аспектов социально-экономической жизни.

По мнению авторов, экономическая экспертиза федеральных законопроектов должна проводиться по всем без исключения законопроектам, касающимся федерального бюджета, бюджетного, валютного, финансового, налогового, таможенного регулирования, регулирования

4 Кураков Л.П. Обеспечение парламентской деятельности - важнейший фактор повышения эффективности законотворчества // Экономические аспекты развития нормативно-правовой основы парламентской деятельности в Российской Федерации Материалы «круглого стола» в рамках VII Петербургского экономического форума М-СПб, 2003. С. 40.

5 Об общественной палате Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан от 27 апреля 2017 г. №24-ЗРТ (в ред. от 13.07.2018 )

6 Об общественной палате Республики Марий Эл: Закон Республики Марий Эл от 27 апреля 2008 г. №26-З (в ред. от 07.03.2017 №2-З) // СЗ Республики Марий Эл. 2008. №5 (часть 1.) Ст.240.

7 Стоит отметить, что в Нижегородской области существуют отдельные НПА посвященные порядку проведения лингвистической, юридико-технической, а также правовой экспертиз. (Положение о порядке проведения лингвистической и юридико-технической экспертизы проектов законов Нижегородской области и проектов постановлений Законодательного Собрания Нижегородской области http://www.regionz.ru)

8 Закон о противодействии коррупции в Калужской области от 27 апреля 2007 г. № 305-03 // http://www.pravoteka.ru/docs/kaluzhskaya_oblast

деятельности банковской и денежно-кредитной системы, формирования основных направлений социально-экономической политики государства и внешнеэкономической деятельности Российской Федерации.

В связи с вышесказанным целесообразно разработать федеральный закон «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации», в котором отдельная глава должна быть посвящена институту экономической экспертизы. Этот закон должен регулировать правоотношения, возникающие при назначении, производстве и использовании экспертиз в правотворческой деятельности между ее участниками, устанавливать требования к экспертным организациям и экспертам и определять статус экспертных организаций.

В основе разработки закона «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации» должны лежать следующие цели:

1) обеспечение единообразного и правильного понимания экспертизы, как важнейшего научно-технического средства улучшения принятия законодательных решений, повышения их объективности и обоснованности;

2) создание правовых основ для приведения существующего и вновь создаваемого законодательства в единую систему, призванную регулировать правоотношения при проведении экспертизы и использования ее результатов в различных областях;

3) создание условий для осуществления экспертной деятельности в законотворческой сфере, в том числе финансово-хозяйственное обеспечение;

4) повышение качества экспертной работы путем нормативно-правового регулирования требований, предъявляемых к подготовке аттестации экспертных кадров, организационному и научно-методическому руководству экспертными учреждениями.

Принятие закона «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации» позволит:

- содействовать росту качества экспертных заключений и оценок, полноте и достоверности информации об объектах экспертизы, своевременности проведения экспертизы;

- усилит конкуренцию экспертных организаций и экспертов;

- увеличит разнообразие форм проведе-

ния экспертизы в законотворческой деятельности;

- обеспечит переход на качественно новый уровень технологии принятия законотворческих решений, повышение их обоснованности и объективности;

- позволит состыковать российскую правовую базу, касающуюся экспертизы с существующей зарубежной правовой базой;

- свободно выбирать исполнителей экспертизы;

- разработать и принять пакет нормативных правовых актов об экспертизе, включающих положение и концепцию экспертизы, положение о стимулировании лиц, участвующих в экспертизе, положение о статусе эксперта.

Авторы статьи солидарны с позицией А.А. Смирнова, согласно которой, федеральный закон «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации» будет поспособствовать совершенствованию правовой деятельности в целом. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации зачастую страдают отсутствием объективно необходимых механизмов реализации, дублируют федеральные правовые нормы, противоречат нормативно-правовым актам и самого субъекта Российской Федерации1. Поэтому необходимо, чтобы в основе деятельности всех экспертных учреждений должно лежать единство правового регулирования. Данный закон вовсе не лишит отраслевое законодательство, регламентирующее проведение экспертиз, самостоятельности. Полагаем, что это наоборот может привести к единообразию понимания содержания правовых норм, регулирующих экспертную деятельность, которые будут воспроизводиться в отраслевом законодательстве. Это позволит уделять больше внимания специфике назначения и проведения экспертиз в конкретных сферах правовой деятельности.

В структуру предлагаемого федерального закона «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации» представляется необходимым включение следующих положений:

- определение категориально-понятийного аппарата, в который войдет терминология, устанавливающая такие понятия, как: эксперт,

1 Смирнова А.А. Обеспечение законности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Правоведение. - 2003. - № 3 (248). - С. 69.

экспертиза законодательства, субъектный состав, объект экспертизы;

- установление статуса эксперта: его компетенцию, предъявляемые требования к его квалификации и т.п. В частности, эксперт должен обладать нравственно-этическими качествами, высокой методологической и общетеоретической подготовленностью на уровне не ниже мастерства и новаторства, знаниями последних достижений в требуемой области, базовое образование в соответствии с профилем ;

- учреждение специализированного федерального органа, который будет уполномочен проводить все виды экспертиз в Российской Федерации на федеральном уровне, и создать подобные структуры на региональных уровнях, которые были бы уполномочены принимать какие-либо нормативные правовые решения, применительно к законопроектам о бюджете или экономики;

- четкое определение прав и обязанностей заказчика экспертизы и ее исполнителя;

- установление общей методологии проведения, как экспертизы законодательных актов, так и законопроектов.

Применительно к экономической экспертизе законопроектов в указанный закон необходимо включить отдельную главу, где необходимо определить общие требования и принципы проведения финансово-экономической экспертизы законопроектов, придав ей, наряду с правовой, антикоррупционной и прочими экспертизами, обязательный характер. Также в ней необходимо закрепить положение, согласно которому обязательной экономической экспертизе подлежат: межгосударственные договоры, федеральные законы, финансируемые из федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов; проекты законодательных, нормативных и административных актов по регулированию деятельности в области налогообложения, финансов, экономики, науки и техники, промышленного и сельскохозяйственного производства, строительства и иных отраслей экономики.

В предлагаемом законе необходимо закрепить цели и задачи проведения экономической экспертизы нормативных правовых актов. В

1 Борытко Н.М. Кузибецкий А.Н. Разработка и экспертиза авторских учебных программ / Науч. ред. В.В. Сериков. - Волгоград: Перемена, 1996. - С. 63.

частности, целями экономической экспертизы должно быть подтверждение установления, изменения бюджета, определение обоснованности размеров расходных обязательств, описание финансово-экономических последствий от принятия подобных изменений действующего расходного обязательства. А основными задачами является оценка: всесторонности анализа предметной ситуации, ее признаков и факторов; реальности ожидаемых результатов, корректности числовых и денежных показателей; целостности и едино направленности задач законопроекта и предложенных мероприятий; обоснованности финансовых затрат на реализацию законопроекта.

По мнению авторов, экономическая экспертиза законопроектов должна включать в себя четыре основных этапа:

1) анализ соответствия целей и задач законопроекта основным направлениям государственной политики Российской Федерации в соответствующей сфере;

2) анализ соответствия целей и задач законопроекта приоритетам социально-экономического развития в соответствующей сфере;

3) анализ структуры и содержания законопроекта; анализ ресурсного обеспечения законопроекта;

4) выводы и предложения по результатам проведенной экспертизы.

Кроме того в федеральном законе «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации» должны быть закреплена процедуры с определением основных целей задач на каждом этапе. Отдельные статьи закона следует посвятить оформлению результатов экспертизы в виде экспертного заключения, а именно определить его структуру и наиболее приемлемые варианты формулировок. Профессор Н.А. Власенко отмечает, что «желательно, чтобы эксперты не ограничивались абстрактными, общими рассуждениями и замечаниями, а излагали конкретные конструктивные предложения по предмету законопроекта»2.

В связи с вышесказанным, считаем целесообразным принятие федерального закона «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации», в котором урегулировать отношения, возникающие в связи с назначением и про-

2 Власенко Н.А. Нормотворческая юридическая техника // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - 2013. - С.550

ведением различных экспертиз законопроектов. Таким образом, экономическая экспертиза будет установлена как общеправовой институт, а ее процедура будет нормативно определена.

Помимо создания федерального закона, который будет включать в себя основные положения о проведении экспертиз в Российской Федерации, необходимо принятие федеральных законов, которые бы регламентировали деятельность отдельных экспертных органов. Данные законы включали бы в себя специальную терминологию, определяли бы субъектов экспертизы, устанавливали и разграничивали их компетенцию, содержали бы принципы, цели, задачи, методику, структуру и другие организационно-правовые моменты их деятельности.

В рамках подзаконного правотворчества по вопросу об экспертизе имеются ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. Прежде всего, Приказ Министерства юстиции России от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (Приказ Министерства юстиции России от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. - 2003. - №11).

На данный момент представляется целесообразным взять данный приказ за основу, и разработать аналогичные рекомендации для проведения экономической экспертизы нормативных правовых актов, с указанием механизма проведе-

Библиография:

ния повторной экспертизы, что редко встречается в нормативных правовых актах, регулирующих экспертную деятельность. Необходимо развивать систему правовой регламентации экспертной деятельности, а именно, разрабатывать внутренние положения, регламенты и рекомендации. Нормативные правовые акты по проведению экономической экспертизы должны быть максимально унифицированы в части терминологии, принципов, методик организации и проведения экспертных работ. Отличия могут состоять в составе используемых критериев, которые должны отражать специфику задач, решаемых теми или иными экспертными советами. При этом желательным является формирование единого перечня критериев, применяемых в ходе экспертиз. Критерии, использующиеся при решении отдельных задач, должны представлять собой подмножества единого перечня.

Подводя итог, можно сказать, что институт экономической экспертизы имеет огромное поле для экспертной деятельности. Но необходимо в первую очередь разработать нормативную правовую базу, которая бы закрепляла основные положения и требования и регулировала отношения, возникающие в связи с назначением и проведением различных экспертиз, в том числе и экономической. Важной составной частью должна стать концепция экспертной политики государства, подкрепляемая рекомендациями и планом ее реализации. После создания нормативной правовой базы следующими шагами в становлении института экономической экспертизы законопроектов будет информационное обеспечение, система оценки, хранения и обработки данных, созданная с целью выработки законотворческих решений.

1. Буссель Ю. Н. Социальный и экономический Совет Франции: роль в системе оптимизации государственных программ // http://www.politanaliz.ru/articles_374.html Обращение 30.09.2018

2. Ордонанс № 58-1360 от 29 декабря 1958 г., содержащий органический закон «Об экономическом и социальном совете // https://constitutions.ru/?p=8154&attempt=1. Обращение 30.09.2018.

3. Федеральный закон от 23 ноября 1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. - 1995. - № 48. - Ст. 4556.

4. Закон РФ от 07 июля 1993 № 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 33. - Ст. 1309.

5. Федеральный закон от 29 июля 1998 № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. - № 31. - Ст. 3813.

6. Закон РФ от 07 февраля 1992 № 2300-1"О защите прав потребителей" // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - № 15. - Ст. 766.

7. Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств. 2003. №30. Ч. 1.

8. Евсеева М.В. Проблемы правового регулирования экспертизы законопроектов и пути его совершенствования // Актуальные проблемы теории и истории государства и права. - 2009. - №1. - С.5

9. Кураков Л.П. Обеспечение парламентской деятельности - важнейший фактор повышения эффективности законотворчества // Экономические аспекты развития нормативно-правовой основы парламентской деятельности в Российской Федерации Материалы «круглого стола» в рамках VII Петербургского экономического форума М-СПб, 2003. С. 40.

10. Об общественной палате Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан от 27 апреля 2017 года №24-ЗРТ (в ред. От 13.07.2018 )

11. Об общественной палате Республики Марий Эл: Закон Республики Марий Эл от 27 апреля 2008 года №26-З (в ред. от 07.03.2017 №2-З) // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2008. №5 (часть 1.) Ст.240.

12. Положение о порядке проведения лингвистической и юридико-технической экспертизы проектов законов Нижегородской области и проектов постановлений Законодательного Собрания Нижегородской области http://www.regionz.ru)

13. Закон о противодействии коррупции в Калужской области от 27 апреля 2007 года № 305-03 // http://www.pravoteka.ru/docs/kaluzhskaya_oblast

14. Смирнова АЛ Обеспечение законности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Правоведение. 2003. N03(248). С.69.

15. Борытко Н.М. Кузибецкий А.Н. Разработка и экспертиза авторских учебных программ / Науч. ред. В.В. Сериков. Волгоград: Перемена, 1996. С. 63.

16. Власенко Н.А. Нормотворческая юридическая техника // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. - 2013. - С.550.

17. Приказ Министерства юстиции России от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. - 2003. - №11.