CC BY
142
Баранов Владимир Михайлович
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, президент Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника»
Baranov Vladimir Mikhailovich
doctor of law, professor, honored scientist of the Russian Federation, honorary worker of higher professional education of the Russian Federation, assistant to the head of the Nizhnv Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia for innovative development of scientific activities, President of the Nizhny Novgorod research and applied center "Legal technology"
E-mail:baranov_prof@bk.ru
Кабанов Павел Александрович
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры криминологии Нижегородской академии МВД России, директор НИИ противодействия коррупции Казанского инновационного университета имени В. Г. Тимирясова (ИЭУП), член экспертного совета при Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, член рабочей группы президиума Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции по взаимодействию со структурами гражданского общества
Kabanov Pavel Alexandrovich
doctor of legal Sciences, associate professor, professor of the department of criminology of the Nizhny Novgorod academy of the Ministry ofin-ternal affairs of Russia, director of the Institute of anti-corruption of Kazan innovative university named after V. G. Timiryazeva (IEML), member of the expert Council under the office of the President of the Russian Federation on combating corruption, member of the working group of the Council under the President of the Russian Federation on combating corruption for cooperation with civil society
E-mail: kabanovp@mail.ru
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как инструмент повышения качества правотворчества в субъектах Российской Федерации: практика правового регулирования
Anti-corruption expertise of regulatory legal acts and draft regulatory
legal acts as a tool to improve the quality of law-making in the subjects of the Russian Federation: the practice of legal regulation
Аннотация. В статье впервые в российской юридической науке рассматривается правовое регулирование института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов в субъектах Российской Федерации как инструмента повышения качества регионального нормотворчества. Критически оцениваются понятие и содержание правовых категорий «антикоррупционная экспертиза» и «коррупциогенные факторы», используемые в законодательстве субъектов Российской Федерации, регулирующем вопросы организации и осуществления правотворческой деятельности. Предлагаются меры по совершенствованию правового регулирования организации и осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в процессе нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, в том числе по вопросам организации и осуществления мониторинга эффективности антикоррупционной экспертизы в правотворчестве.
Ключевые слова: коррупция, профилактика коррупции, правотворчество, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, доктринальная антикоррупционная экспертиза.
Abstract. For the first time in Russian legal science, the paper examines the legal regulation of the institute of anti-corruption expertise of normative legal acts and draft normative legal acts in the subjects of the Russian Federation as a tool to improve the quality of regional rulemaking. The concept and content of the legal categories "anticorruption expertise" and "corruption factors" used in the legislation of the subjects of the Russian Federation regulating the organization and implementation of law-making activities are critically evaluated. Measures are proposed to improve the legal regulation of the organization and implementation of anti-corruption expertise of regulatory legal acts and draft regulatory legal acts in the process of standard-setting activities of the subjects of the Russian Federation, including on the organization and monitoring of the effectiveness of anti-corruption expertise in law-making.
Keywords: corruption, corruption prevention, law-making, anti-corruption expertise, corruption-causing factors, doctrinal anti-corruption expertise.
Введение
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как самостоятельный многоцелевой межотраслевой институт российского права сформировалась относительно недавно. В современной России созданы необходимые и достаточные организационно-правовые основы функционирования этого института: принято федеральное и региональное законодательство; органами публичной власти установлены порядок и методика его применения1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в федеральном и региональном антикоррупционном законодательстве закреплена в качестве одного из средств профилактики коррупции и направлена на достижение основной цели - снижение уровня коррупции2. В свое время и наша позиция по этому вопросу была такой же, но с некоторыми оговорками, связанными с процессами правотворческой деятельности3.
Необходимо отметить, что в качестве дополнительных целей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как универсального средства, по мнению отечественных специалистов, являются: повышение качества нормотворческой деятельности в Российской Федерации и вовлечение институтов гражданского общества и их представителей в противодействие коррупции. На это обстоятельство указывают отдельные современные отечественные исследователи4, не выделяя отраслевых и региональных аспектов этой проблемы. Хотя, по их мнению, значительная доля нормативных правовых актов разрабатывается и принимается на региональном уровне и их качество не всегда соответствует установленным требованиям5. Однако крупных научных исследований, посвященных вопросам влияния института антикоррупционной экспертизы нормативных
1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (в ред. от 10.07.2017 № 813) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10, ст. 1084.
2 Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, проводимая органами прокуратуры, - эффективное средство противодействия коррупции // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. № 4. С. 90-95.
3 Баранов В. М., Кабанов П. А. Антикоррупционная правовая экспертология (доктрина, практика, техника) // Правовое регулирование организации и проведения антикоррупционной экспертизы в субъектах Российской Федерации: сборник нормативных правовых актов / рук. проекта, отв. ред. и сост. Баранов В. М.; сост. Бикеев И. И., Кабанов П. А., Ма-гизов Р. Р. и др. М.: Проспект, 2020. С. 3-19; Кабанов П. А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: опыт правового регулирования субъектов Российской Федерации // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 172-182.
4 Алешкова Н. П. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов как обязательная часть качественного правотворческого процесса // Российская юстиция. 2012. № 10. С. 23-25; Загалаева Ж. А. Независимая антикоррупционная экспертиза законодательных актов как демократический институт гражданского общества // Евразийский научный журнал. 2016. № 8. С. 111-112.
5 Кокотов А. Н., Родионова О. Н. Экспертиза законов субъекта РФ на коррупциогенность // Российский юридический журнал. 2008. № 4. С. 168-218.
правовых актов и проектов нормативных правовых актов как инструмента повышения качества правотворчества в субъектах Российской Федерации, не проводилось.
Объект исследования - общественные отношения, регулирующие систему правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Предмет исследования - положения регионального законодательства, регулирующего вопросы правотворчества, в контексте использования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как средства повышения их качества.
Цель исследования - оценка антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как инструмента повышения качества региональных нормативных правовых актов, отраженного в законодательстве субъектов Российской Федерации, регулирующем вопросы нормотворчества.
Задачи исследования:
- поиск, обнаружение и фиксация норм регионального законодательства о нормотворчестве, регулирующих вопросы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
- определение места антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе обеспечения качества регионального правотворчества;
- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в нормах регионального законодательства о правотворчестве.
Методология и методика исследования. Методологической основой проведенного исследования являются диалектический материализм и основанные на нем общенаучные методы познания: анализ, синтез, группировка, сравнение, экстраполяция и другие, используемые в юридических науках.
Правовой и одновременно эмпирической базой проведенного исследования являются: региональное законодательство, регулирующее вопросы правотворческой деятельности и противодействия коррупции - 136 единиц; региональные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы правотворческой деятельности и противодействия коррупции - 106 единиц.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 2005 по 2021 год, то есть с момента закрепления в региональных нормативных правовых актах института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов - в начальной трактовке «экспертизы на коррупциогенность»1.
Территориальные рамки исследования охватывают только территорию Российской Федерации и все 85 субъектов, входящих в ее состав. В отдельных случаях, для достижения цели исследования, происходит обращение к зарубежному опыту правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Содержание и результаты проведенного исследования
Современная система российского регионального нормотворчества вполне справедливо критикуется отечественными специалистами2, поэтому повышение ее качества является одной из приоритетных задач, как для исследователей этого правового феномена, так и для региональных нормотворческих органов. В качестве одного из инструментов, позволяющих повысить качество федерального и регионального правотворчества, по мнению исследователей, выступает институт экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов3, в том числе
1 О Порядке проведения экспертизы на коррупциогенность: постановление Правительства Астраханской области от 21.08.2006 № 294-П (в ред. от 26.10.2006 № 376-П) // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2006. № 39 (утратил силу с 19 июня 2007 года в связи с изданием постановления Правительства Астраханской области от 19.06.2007 № 216-П).
2 Козулин А. И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6. С. 78-84; Артамонов А. Н. Отдельные вопросы качества регионального нормотворечества // Вестник Брянского государственного университета. 2015. № 2. С. 201-203; Казанцев М. Ф. Региональное законодательство России: тенденции развития и уровень качества // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2013. Т. 13. № 3. С. 99-110.
3 Тихомиров Ю. А. Юридическая экспертиза как условие обеспечения качества нормативного правового акта // Право и современные государства. 2015. № 1. С. 53-59. Ростова О. С., Рыбаков О. Ю. Экспертная оценка нормативных правовых актов как инструмент повышения качества регионального нормотворчества // Вестник Московского гуманитарно-экономического института. 2016. № 4. С. 23-29; Раздъяконова Е. В., Андреев А. И. Роль экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в повышении качества законодательства // Трибуна ученого. 2021. № 3. С. 107-113; Габиева С. М. Значение и роль лингвистической экспертизы для обеспечения качества нормативных правовых актов // Закон и право. 2017. № 12. С. 34-37; Хабибулин А. Г., Мурсали-мов К. Р. Правовая экспертиза - системная оценка качества нормативного правового акта // Законодательство. 2014. № 6. С. 80-84.
антикоррупционная экспертиза как самостоятельное средство (инструмент) повышения качества нормотворчества1.
Проведенный нами сравнительно-правовой анализ законодательства, регулирующего вопросы правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации, показал, что в нем:
а) определяются основные правовые категории правотворческого процесса, в том числе понятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также коррупциогенных факторов как основного предмета экспертной деятельности;
б) устанавливаются предметные границы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
в) указываются основания проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и/или основания для отказа от ее проведения;
г) отражается региональная специфика проведения антикоррупционной экспертизы отдельных категорий нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
д) устанавливается собственная классификация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также и иных видов экспертиз, используемых в нормотворческой деятельности;
е) определяются правовые последствия обнаружения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в исследуемом объекте коррупциогенных факторов.
Существует объективная причина - отсутствие закрепленного федеральным законодательством базового понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Для единства подходов в правоприменении региональные правотворческие органы сами закрепляют эту правовую категорию в региональном законодательстве и иных нормативных правовых актах. Термин «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» как правовая категория чаще всего закрепляется в региональном базовом антикоррупционном законодательстве и региональном законодательстве, регулирующем вопросы регионального и муниципального нормотворчества. При этом содержание в них этих дефиниций в различных региональных нормативных правовых актах не всегда совпадает. Более того, термин «антикоррупционная экспертиза» иногда носит ограничительный характер, поскольку используется для исследования отдельных объектов правотворческой деятельности, например только проектов нормативных правовых актов. Так, Закон города Москвы «О правовых актах города Москвы» регулирует только антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов и определяет ее следующим образом: «Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов - исследование, направленное на выявление и устранение в проектах нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления корруп-ции»2. На наш взгляд, представленная дефиниция по своему содержанию не безупречна. Во-первых, она противоречит требованиям Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектах нормативных правовых актов» и неоправданно сужает круг объектов экспертной деятельности, исключая производство антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов. Во-вторых, в нем ошибочно определен предмет антикоррупционной экспертизы - положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, в то время как федеральный законодатель достаточно точно и однозначно сформулировал предметную область антикоррупционной экспертизы -коррупциогенные факторы. В-третьих, дефиниция не определяет перечень субъектов, уполномоченных на осуществление экспертной деятельности по выявлению и устранению коррупциогенных факторов. В качестве очевидного достоинства указанной дефиниции следует отметить, что в ней закреплена цель антикоррупционной экспертизы - выявление и устранение коррупциогенных факторов. Аналогичным образом понятие антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов дано в статье 23 Закона города Севастополя «О правовых актах города Севастополя»3.
В отличие от московского и севастопольского городского законодательства о нормотворчестве статья 34-1 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» устанавливает, что «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов представляет собой исследование, направленное на выявление и последую-
1 Черезов Д. А. Влияние антикоррупционной экспертизы на качество нормативных правовых актов и их проектов // Огарев-ОпИпе. 2016. № 8 (73). С. 6; Его же. Влияние антикоррупционной экспертизы на качество законов и других нормативных правовых актов и их проектов // Марийский юридический вестник. 2016. № 1 (16). С. 101-104; Зинчен-ко В. А. Антикоррупционная экспертиза как условие обеспечения качества нормативного правового акта // Glossa: Вестник студенческой науки. Издание кафедры теории и истории государства и права Курского государственного университета. 2019. № 3. С. 196-200; Беляев А. Д. Антикоррупционная экспертиза как условие обеспечения качества нормативного правового акта // Развитие территорий. 2016. № 3-4 (6). С. 13-18.
2 Закон г. Москвы от 08.07.2009 № 25 (в ред. от 19.05.2021 № 13) «О правовых актах города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2009. № 8. Ст. 214.
3 Закон города Севастополя от 29.09.2015 № 185-ЗС (в ред. от 23.07.2019 № 521-ЗС) «О правовых актах города Севастополя» // Официальный сайт Законодательного Собрания города Севастополя. УК1_: http://sevzakon.ru, 29.09.2015.
щее устранение в нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов коррупциоген-ных факторов»1. Здесь мы видим, что содержание антикоррупционной экспертизы описано более точно, с указанием предмета этого вида экспертизы, но и оно не свободно от очевидных недостатков - отсутствует указание на субъекты, осуществляющие экспертную деятельность в процессе правотворчества.
Недостатки дефинирования в сфере нормотворчества при раскрытии содержания термина «антикоррупционная экспертиза» имеются в законодательстве и других субъектов Российской Федерации. Например, статья 2 Закона Карачаево-Черкесской Республики «О правовых актах Карачаево-Черкесской Республики», раскрывающая содержание базовых дефиниций этого Закона, гласит: «антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов - выявление (предотвращение появления) в действующих нормативных правовых актах или проектах нормативных правовых актов коррупционных факторов»2. В этом определении, как и ранее рассмотренных нами положениях регионального законодательства о нормотворчестве, отсутствует указание на субъект экспертной деятельности. Более того, лингвистически неопределенно сформулирована цель антикоррупционной экспертизы - выявление (предотвращение появления) коррупциогенных факторов, которая не в полной мере соответствует цели, установленной федеральным антикоррупционным законодательством - выявление и устранение коррупциогенных факторов. Введение региональным законодателем лингвистически неопределенного словосочетания «предотвращение появления коррупциогенных факторов» противоречит не только федеральному антикоррупционному законодательству, но и само является коррупциогенным фактором, требующим устранения.
Специфика правотворческой деятельности в российских регионах обеспечивает многообразие подходов к правовой категории «антикоррупционная экспертиза», которая зависит не только от стадии, на которой проводится экспертиза, но и вида разрабатываемого и/или принимаемого нормативного правового акта. Так, статья 2 Закона Архангельской области «О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области», определяющая содержание основных понятий, применяемых в этом областном законе устанавливает, что антикоррупционная экспертиза проектов областных законов и поправок к проектам областных законов - специальное исследование по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, содержащихся в проектах областных законов и в поправках к проектам областных законов, а также разработка рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия коррупциогенных факторов3. В этом областном законе сформулировано определение антикоррупционной экспертизы применительно к специальным объектам антикоррупционной экспертизы - проектам областных законов и поправок к этим проектам. Вне этой дефиниции оказалось целое направление экспертной деятельности - антикоррупционная экспертиза действующих законов Архангельской области. Очевидным недостатком данного определения является его лингвистическая неопределенность, которая заключается в том, что законодателями раскрывается содержание этой деятельности через использование неустоявшихся в правотворчестве терминов и правовых категорий. Возникает ряд вопросов к законодателям. Например, чем отличается «специальное исследование» при проведении антикоррупционной экспертизы от неспециального исследования этого же объекта экспертной деятельности? Когда и кого наделил законодатель правом проведения «специального исследования»? С какой целью региональными законодателями изменены цели специального вида антикоррупционной экспертизы - с выявления и устранения коррупциогенных факторов, как это установлено федеральным законодательством для всех объектов антикоррупционной экспертизы, на выявление и описание коррупционенных факторов и разработку рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия коррупциогенных факторов? Нам представляется, что юридико-лингвистическая неопределенность, несогласованность и противоречивость правовых категорий закона, регулирующего нормотворчество в этом субъекте Российской Федерации, не может обеспечить качественного правового регулирования организации и осуществления антикоррупционной экспертизы в его законотворческой деятельности.
Близкое по сущности к Закону Архангельской области определение антикоррупционной экспертизы заложено в Законе Оренбургской области «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области». Статья 2 указанного Закона Оренбургской области устанавливает, что антикоррупционная экспертиза - деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах Оренбургской области, их проектах, а также договорах и соглашениях, с разработкой рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов4. При внешней сходности названных статей двух упомянутых региональных законов - они различны по
1 О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике: закон Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.2002 № 52-РЗ (в ред. от 05.06.2018 № 14-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда. 2002. 9 августа.
2 О правовых актах Карачаево-Черкесской Республики: закон Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 № 48-РЗ (в ред. от 12.05.2021 № 16-РЗ) // День Республики. 2002. 10 декабря.
3 О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области: закон Архангельской области от 19.09.2001 № 62-8-ОЗ (в ред. от 21.12.2020 № 355-22-ОЗ) // Волна. 2001. 9 октября.
4 О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области: закон Оренбургской области от 14.03.2002 № 455/380-И-ОЗ (в ред. от 01.03.2021 № 2729/742-М-ОЗ) // Южный Урал. 2002. 23 марта. С. 2-4.
объему предметного поля антикоррупционной экспертизы. Предмет антикоррупционной экспертизы, установленный Законом Оренбургской области «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области», включает в себя не только обязательные объекты антикоррупционной экспертизы, установленные федеральным законодателем, но и иные объекты (договора и соглашения), именуемые отечественными специалистами дополнительными или факультативными объектами1. Следует отметить, что расширение предметного поля антикоррупционной экспертизы при осуществлении нормотворчества не противоречит федеральному антикоррупционному законодательству, а лишь подчеркивает его региональную специфику. Поэтому требует изучения (правового мониторинга) влияние практики проведения этого вида экспертной деятельности, с одной стороны, на качество правотворчества, а с другой - на эффективность профилактики коррупции в этом регионе.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что широкое понимание антикоррупционной экспертизы в правотворческом процессе, закрепленное в региональном законодательстве, часто соседствует с узким представлением о ней, отражающим лишь часть предметной области этого вида экспертной деятельности. Ярким примером узкого понимания антикоррупционной экспертизы в правотворчестве выступает определение, предусмотренное частью 2 статьи 19.1 Закона Тюменской области «О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области». Положения этого закона определяют и закрепляют следующую дефиницию - антикоррупционная экспертиза - деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов (явления или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующие их распространению), содержащихся в проектах нормативных правовых актов, а также по разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов2. Здесь мы видим, что региональный законодатель ограничивает предметное поле антикоррупционной экспертизы, предусмотрев только проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Более того, в данной правовой дефиниции дается определение коррупциогенным факторам как явлениям или совокупностям явлений, порождающим коррупционные правонарушения или способствующим их распространению. Такое определение коррупцио-генных факторов вступает в противоречие с федеральным законодательством, в котором указано, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции3. Следовательно, закрепленное тюменскими законодателями определение антикоррупционной экспертизы в процессе осуществления нормотворчества противоречит нормам федерального законодательства, поэтому необходимо его изменить, приведя в соответствие с положениями Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
С множеством типичных ошибок для региональных законодателей сформулировано понятие антикоррупционной экспертизы в части 7 статьи 2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры». В качестве основного понятия, применяемого в этом законе, законодатель закрепляет содержание антикоррупционной экспертизы следующим образом: «антикоррупционная экспертиза - деятельность по выявлению и описанию кор-рупциогенных факторов, содержащихся в проектах нормативных правовых актов, в нормативных правовых актах, а также подготовка рекомендаций, предложений, направленных на устранение или ограничение действия коррупциогенных факторов»4, забывая указать на то обстоятельство, чья именно это деятельность. На этот очевидный вопрос имеется ответ только в одном региональном законодательном акте - Кодексе о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа. Статья 1 указанного Кодекса определяет интересующую нас правовую категорию следующим образом: «антикоррупционная экспертиза - деятельность специалистов (экспертов), направленная на выявление в тексте нормативного правового акта или проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов, их описание и разработку рекомен-
1 Газимзянов Р. Р. Дополнительные (факультативные) объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. № 4 (16). С. 27-30; Газимзянов Р. Р., Кабанов П. А. Дополнительные объекты антикоррупционной экспертизы: виды, содержание и некоторые проблемы // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под общ. ред. О. С. Капинус и А. В. Кудашкина. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010. С. 36-41.
2 О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области: закон Тюменской области от 07.03.2003 № 121 (в ред. от 26.04.2021 № 25) // Тюменские известия. 2003. 14 марта.
3 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (в ред. от 11.10.2018 № 362-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29, ст. 3609.
4 О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры: закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.02.2003 № 14-оз (в ред. от 19.04.2021 № 32-оз) // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. № 2, ст. 103.
даций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов»1. Законодатели Чукотки антикоррупционную экспертизу справедливо именуют деятельностью специалистов (экспертов) по выявлению в исследуемых объектах коррупциогенных факторов, которая направлена на их устранение. Этот подход наиболее полно отражает суть антикоррупционной экспертизы, но и здесь требуется уточнение - это деятельность уполномоченных на то компетентных физических или юридических лиц либо их структурных подразделений, поскольку перечень таких экспертов иногда прямо определяется в самом законодательстве о нормотворчестве. Например, часть 3 статьи 16 уже упомянутого нами Закона города Москвы «О правовых актах города Москвы» указывает на то, что антикоррупционная экспертиза проводится уполномоченным структурным подразделением Аппарата Мэра и Правительства Москвы2. Частью 4 статьи 25-1 Закона Алтайского края «О правотворческой деятельности» предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов), принимаемых Алтайским краевым Законодательным Собранием, осуществляется уполномоченным структурным подразделением Алтайского краевого Законодательного Собрания3. Однако чаще всего проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов закрепляется за деятельностью юридических служб правотворческих органов. Например, проведение антикоррупционной экспертизы проектов законов Архангельской области частью 4 статьи 14.1 Закона «О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области» возлагается на правовое управление Архангельского областного Собрания депутатов4. В Ивановской области в соответствии со статьей 33 Закона «О законодательном процессе в Ивановской области» антикоррупционную экспертизу проектов законов проводит Правовое управление Ивановской областной Думы5. В связи с этим следует обратить внимание на понятие антикоррупционной экспертизы, закрепленное в Законе Брянской области «О противодействии коррупции в Брянской области», где дается понятие антикоррупционной экспертизы с указанием субъекта. По мнению брянских законодателей, «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов - деятельность уполномоченных органов и лиц по изучению нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов с целью выявления коррупциогенных факторов, их описания и разработки рекомендаций, направленных на их устранение»6.
Как показало проведенное нами исследование, законодатели отдельных субъектов Российской Федерации делегируют полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов отдельным субъектам, включенным в правотворческую деятельность. Например, законодатели города Москвы делегировали полномочия по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), затрагивающих интересы предпринимателей, Московской торгово-промышленной палате, закрепив это положение в статье 6 Закона города Москвы «О Московской торгово-промышленной палате»7. В то же время и сами правотворческие органы устанавливают подзаконными нормативными актами процедурные механизмы организации и проведения антикоррупционной экспертизы в процессе правотворческой деятельности, наделяя соответствующими полномочиями органы исполнительной власти8.
Специфика организации и осуществления антикоррупционной экспертизы в сфере правотворчества имеет некоторые особенности. Например, в отдельных законах субъектов Российской Федерации, регулирующих сферу нормотворчества, указываются основания проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Например, часть 7 статьи 18 Закона Калининградской области «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» указывает, что Государственно-правовое управление Калининградской областной Думы по поручению председателя Калининградской областной Думы осуществляет антикоррупционную экспертизу проектов уставных законов Калининградской области, проектов законов
1 Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24.02.2009 № 25-ОЗ (в ред. от 22.03.2021 № 16-ОЗ) // Ведомости. 2009. 27 февраля.
2 О правовых актах города Москвы: закон г. Москвы от 08.07.2009 № 25 (в ред. от 19.05.2021 № 13) // Ведомости Московской городской Думы. 2009. № 8, ст. 214.
3 О правотворческой деятельности: закон Алтайского края от 09.11.2006 № 122-ЗС (в ред. от 23.12.2020 № 105-ЗС) // Алтайская правда. 2006. 28 ноября.
4 О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области: закон Архангельской области от 19.09.2001 № 62-8-ОЗ (в ред. от 21.12.2020 № 355-22-03) // Волна. 2001. 9 октября.
5 О законодательном процессе в Ивановской области: закон Ивановской области от 18.04.2005 № 72-03 (в ред. от 25.05.2019 № 27-О3) // Собрание законодательства Ивановской области. 2005. № 8 (266).
6 О противодействии коррупции в Брянской области: закон Брянской области от 11.07.2007 № 105-3 (в ред. от 27.05.2016 № 41-3) // Брянский рабочий. 2007. 20 июля.
7 О Московской торгово-промышленной палате: закон г. Москвы от 27.03.2002 № 17 (в ред. от 15.02.2017 № 2) // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 5, ст. 80.
8 О наделении Правового управления Правительства Севастополя функциями проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов города Севастополя: постановление Правительства Севастополя от 10.07.2014 № 128 // Официальный сайт Правительства Севастополя. URL: http://sevastopol.gov.ru, 28.10.2015 (Документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства Севастополя от 01.04.2019 № 187-ПП).
Калининградской области. Здесь мы видим в качестве основания проведения антикоррупционной экспертизы проекта закона выступает распорядительный акт - поручение председателя Калининградской областной Думы1. В качестве оснований для проведения антикоррупционной экспертизы действующего нормативного правового акта выступают и другие распорядительные документы. Наибольшее количество оснований проведения антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов определено Законом Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан». Этим законом установлены не только основания, но и поводы для принятия решения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов - письменное обращение субъекта права законодательной инициативы, органа государственной власти Республики Башкортостан или иного государственного органа Республики Башкортостан. В зависимости от вида и статуса действующего нормативного акта определяется и основание его проведения. Например, антикоррупционная экспертиза Конституции Республики Башкортостан, Закона Республики Башкортостан проводится на основании постановления Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан или распоряжения Главы Республики Башкортостан. В то же время антикоррупционная экспертиза постановления Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, носящего нормативный характер, проводится на основании распоряжения Председателя Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, а антикоррупционная экспертиза Указа Главы Республики Башкортостан, носящего нормативный характер, проводится на основании распоряжения Главы Республики Башкортостан. Законодатель установил, что антикоррупционная экспертиза постановления Правительства Республики Башкортостан, носящего нормативный характер, проводится на основании распоряжения Правительства Республики Башкортостан, а нормативного правового акта органа исполнительной власти Республики Башкортостан - на основании решения руководителя соответствующего органа без указания на то обстоятельство, как процессуально должен именоваться этот документ (приказ, распоряжение, поручение). Более того, в этом законе закреплены основания для отказа от проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта Республики Башкортостан. Таких оснований установлено четыре. Первое основание, если из содержания обращения невозможно установить, какой нормативный правовой акт Республики Башкортостан подлежит антикоррупционной экспертизе (неопределенность объекта экспертизы - примечание авторов. - В. М., П. К.). Второе основание, если из содержания обращения невозможно установить, какие коррупциогенные факторы содержатся в нормативном правовом акте Республики Башкортостан (неопределенность предмета экспертизы - примечание авторов. - В. М., П. К.). Третье основание, когда указанный в обращении нормативный правовой акт Республики Башкортостан утратил силу полностью или в части, упомянутой в обращении (негодный объект экспертизы - примечание авторов. - В. М., П. К.). Четвертое основание, когда по вопросам, поставленным в обращении, уже проводилась антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта Республики Башкортостан (повторная экспертиза - примечание авторов. - В. М., П. К.)2. В то же время следует заметить, что закрепление отказа в проведении повторной антикоррупционной экспертизы действующего нормативного правового акта Республики Башкортостан касается только региональных органов власти, включенных в процесс нормотворчества. Данное положение не распространяется на федеральные органы власти, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы - Министерство юстиции Российской Федерации и органы прокуратуры Российской Федерации, а также на аккредитованных независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы. Более того, в отдельных субъектах Российской Федерации повторная антикоррупционная экспертиза действующих региональных нормативных правовых актов предусмотрена документами о сотрудничестве с федеральными органами власти. Например, в Иркутской области документами о сотрудничестве между высшим должностным лицом этого субъекта Российской Федерации и органами прокуратуры предусмотрено, что органы прокуратуры могут проводить повторную антикоррупционную экспертизу действующих нормативных правовых актов3. Иркутская область не исключение из общего правила. Повторная антикоррупционная экспертиза действующих нормативных правовых актов предусмотрена рядом региональных нормативных правовых актов других субъектов Российской Федерации4.
Региональное законодательство содержит и другие основания для отказа в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Например, частью 3 статьи 8 Закона Республики
1 О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области: закон Калининградской области от 11.05.2011 № 3 (в ред. от 03.03.2021) № 534 // Калининградская правда. 2011. 18 мая.
2 О нормативных правовых актах Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 12.08.1996 № 42-з (в ред. от 05.05.2021 № 399-з) // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1996. № 11 (53), ст. 762.
3 О реализации Соглашения о порядке взаимодействия между Губернатором Иркутской области и прокурором Иркутской области в сфере нормотворчества: указ Губернатора Иркутской области от 04.04.2017 № 59-уг. URL: http://docs.cntd.ru/document/446294784 (дата обращения: 20.08.2021).
4 Кабанов П. А. Правовое регулирование организации и проведения повторной антикоррупционной экспертизы в российских регионах: вопросы теории и практики // Мониторинг правоприменения. 2018. № 1. С. 4-11. DOI: 10.21681/2226-0692-2018-1 -04-11.
Саха (Якутия) «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия)» установлено, что антикоррупционные экспертизы не проводятся в отношении:
1) отмененных или признанных утратившими силу муниципальных нормативных правовых актов (негодный объект экспертизы - примечание авторов. - В. М., П. К.);
2) муниципальных нормативных правовых актов, срок действия которых истек (негодный объект экспертизы - примечание авторов. - В. М., П. К.);
3) муниципальных нормативных правовых актов, утративших нормативность после внесения в них изменений (негодный объект экспертизы - примечание авторов. - В. М., П. К.);
4) муниципальных нормативных правовых актов, признанных судом недействующими (негодный объект экспертизы - примечание авторов. - В. М., П. К.)1. Как видно из приведенного перечня оснований в отказе проведения антикоррупционной экспертизы, установленных законодателями Якутии, они лишь распространяются на дополнительные (уточненные) разновидности негодных объектов антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.
Российское региональное законодательство, регулирующее вопросы организации и осуществления нормотворчества, классифицирует антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на несколько самостоятельных видов. Кроме обязательной и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, региональные законодатели выделяют иные виды антикоррупционных экспертиз, в том числе не предусмотренных федеральным законодательством. В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органы местного самоуправления в пределах их полномочий организуют и проводят внутреннюю (служебную) антикоррупционную экспертизу правовых актов и проектов правовых актов2 (выделено авторами. - В. Б., П. К.). Под внутренней антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов они понимают экспертную оценку исследуемого объекта собственными (ведомственными, муниципальными) подразделениями и/или их должностными лицами, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы. В отдельных региональных законах выделяют дополнительно внешнюю антикоррупционную экспертизу, под которой понимают экспертную деятельность лиц, не принимавших участие в разработке проекта нормативного правового акта3.
В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры», уполномоченный орган проводит выборочную антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (выделено авторами. - В. Б., П. К.) в соответствующей сфере законодательства по реализации вопросов местного значения4. При этом в самом законе не оговаривается, какова совокупность нормативных актов, подлежащих выборке из их общего количества для проведения антикоррупционной экспертизы. Полагаем, что в региональном законе должна быть закреплена конкретизация выборки с указанием ее объема в процентах от общего количества принятых нормативных актов в этой сфере в исследуемый период.
В части 2 статьи 33-1 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве», регулирующей процедурные вопросы организации и осуществления антикоррупционной экспертизы, говорится о научной антикоррупционной экспертизе5 (выделено авторами. - В. Б., П. К.), проводимой в рамках правовой экспертизы. Научной антикоррупционной экспертизе подлежат проекты нормативных правовых актов автономного округа, нормативные правовые акты автономного округа, предметом правового регулирования которых является установление новых общественных отношений6. О научной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в процессе нормотворческой деятельности указывается в законодательстве и других субъектов Российской Федерации (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Алтай, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Тува, Москва). Следует отметить, что проведение научной экспертизы проектов нормативных правовых актов7, как и научной
1 О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 639-Э № 171-М (в ред. от 30.06.2021 2374-Э N 659-VI) // Якутские ведомости. 2008. 31 декабря.
2 О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике: закон Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.2002 № 52-РЗ (в ред. от 05.06.2018 № 14-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда. 2002. 9 августа.
3 О правовых актах города Москвы: закон г. Москвы от 08.07.2009 № 25 (в ред. от 19.05.2021 № 13) // Ведомости Московской городской Думы. 2009. № 8, ст. 214.
4 О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры: закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24.11.2008 № 138-оз (в ред. от 29.10.2015 № 109-оз) // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 2008. № 11, ст. 1724.
5 О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике: закон Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.2002 № 52-РЗ (в ред. от 05.06.2018 № 14-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда. 2002. 9 августа.
6 О правотворчестве: закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 № 1Э-ЗАО (в ред. от 01.07.2019 № 5Э-ЗАО) // Красный Север. 2006. 21 апреля.
7 Некоторые вопросы организации и проведения научной экспертизы: постановление Правительства Республики Казахстан от 8 июня 2021 года № 386 // Эталонный контрольный банк НПА РК в электронном виде. 09.06.2021.
антикоррупционной экспертизы1, предусмотрено нормативными актами Республики Казахстан. На наш взгляд, данный вид антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, проведенной научными и/или образовательными организациями или их представителями, предпочтительнее именовать доктринальной антикоррупционной экспертизой, а если она выполнена независимыми экспертами, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы, то «доктриналь-ной независимой антикоррупционной экспертизой»2.
В отдельных законодательных актах субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы правотворчества, упоминается проведение комиссионной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Так, статьей 4 Закона Пензенской области «О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области» антикоррупционную экспертизу законопроекта проводит Комиссия Законодательного Собрания Пензенской области по проведению антикоррупционной экспертизы3. Комиссионная экспертиза проектов нормативных правовых актов предусмотрена и в некоторых других субъектах Российской Федерации, но процедурные вопросы ее осуществления регламентируются подзаконными нормативными актами4.
Особенностью правового регулирования антикоррупционной экспертизы в процессе правотворческой деятельности Пензенской области является то, что председатель Законодательного Собрания Пензенской области может вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы без предварительного рассмотрения при наличии в законопроекте выявленных коррупциогенных факторов, подтвержденных заключением упомянутой Комиссии Законодательного Собрания. Данное положение используется исключительно только в законодательстве Пензенской области, в законодательстве других субъектов Российской Федерации после предварительного рассмотрения законопроекта рекомендуется вносить изменения в представленный документ для устранения коррупциогенных факторов.
Повышение качества организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов невозможно без осуществления правотворческими органами регулярного мониторинга использования этого инструмента правотворческой деятельности. Однако в региональном законодательстве, регулирующем вопросы нормотворчества, даже не упоминается о необходимости проведения такого мониторинга, невзирая на то обстоятельство, что отечественными специалистами вопросы мониторинга эффективности антикоррупционной экспертизы как средства профилактики коррупции в сфере нормотворчества не только обсуждаются,5 но разрабатываются и
1 О некоторых вопросах проведения научной антикоррупционной экспертизы: постановление Правительства Республики Казахстан от 16 июля 2020 года № 451 (с изменениями от 08.06.2021 № 386) // САПП Республики Казахстан. 2020. № 26-27, ст. 223.
2 Экспертное заключение независимой доктринальной антикоррупционной экспертизы по проекту федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации / В. М. Баранов, А. Р. Лаврентьев, Н. А. Трусов, А. С. Федосин // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 1 (29). С. 381-385.
3 О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области: закон Пензенской области от 01.11.1999 № 171-ЗПО (в ред. от 05.11.2020 № 3581-ЗПО) // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 1999. № 12. С. 16.
4 О Положении о комиссии Брянской областной Думы и администрации Брянской области по антикоррупционной экспертизе законов Брянской области, проектов законов Брянской области: постановление Брянской областной Думы от 27.09.2007 № 4-1476. URL: https://docs.cntd.ru/document/974009 (дата обращения: 20.08.2021); О комиссии Правительства и Законодательного Собрания Оренбургской области по проведению антикоррупционной экспертизы законов Оренбургской области и проектов законов Оренбургской области: распоряжение Губернатора Оренбургской области № 469-р, Председателя Законодательного Собрания Оренбургской области № 378-рс от 11.12.2009 // Оренбуржье. 2009. 24 декабря.
5 Гулягин А. Ю. Проблемы эффективности антикоррупционной экспертизы // Федерализм. 2009. № 1 (53). С. 49-58; Бай-рамович А. Проблема эффективности антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов // Государство, право и общество: вопросы теории и практики: материалы второй Всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. В. И. Скрябин. Ростов-на-Дону, 2020. С. 344-349; Долотов Р. О. Методика оценки эффективности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов как мера по профилактике коррупции // Библиотека уголовного права и криминологии. 2013. № 3 (3). С. 94-108; Блинникова О. В. К вопросу об эффективности проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Очерки новейшей камералистики. 2012. № 2. С. 65-69; Илюшкин А. А. Повышение эффективности независимой антикоррупционной экспертизы // Вектор лидерства: стратегии регионального развития: сборник научных трудов по материалам Всероссийской научно-практической конференции студентов, магистрантов и аспирантов: в 2 ч. Саратов, 2017. С. 41-42; Карнаухов А. В., Чумаков А. В. Эффективность независимой антикоррупционной экспертизы как института гражданского общества // Гражданское общество в России и за рубежом. 2019. № 2. С. 31-34; Лошкарев А. В., Фадеев А. В., Новикова Д. М. Проблематика эффективности проведения антикоррупционной экспертизы // Право: история, теория, практика: сборник материалов IX международной очно-заочной научно-практической конференции. М., 2019. С. 167-169; Осипова А. В. Эффективность деятельности органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Проблемы становления гражданского общества: сборник статей VII Международной научной студенческой конференции. Иркутск, 2019. С. 179-182; Долотов Р. О., Крылова Д. В. Перспективы повышения эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2019. № 10. С. 163-173.
предлагаются меры по его организации и осуществлению1. Такой мониторинг может осуществляться в рамках уже существующего института антикоррупционного мониторинга субъектов Российской Федерации, регулируемого подзаконными нормативными актами2 с дополнением его некоторыми новыми качественными и количественными показателями, характеризующими результативность антикоррупционной экспертизы3. Полагаем, что вопросы антикоррупционного мониторинга эффективности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как средства повышения качества регионального нормотворчества могут стать перспективными направлениями теоретико-правовых исследований на ближайшую перспективу.
Выводы по результатам проведенного исследования
Проведенное нами теоретико-правовое исследование правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в региональном законодательстве, регулирующем нормотворчество, позволяет сформулировать следующие выводы.
Во-первых, в значительной доле региональных законов, регулирующих правотворческий процесс, для повышения качества правотворчества и снижения его коррупциогенности предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы, при этом в них сформулировано собственное понятие антикоррупционной экспертизы. Это понятие, как правило, не всегда соответствует содержанию этого вида экспертной деятельности, предусмотренного федеральным законодательством. Региональные законодатели довольно часто без достаточных на то оснований сужают предметные границы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов вопреки требованиям федерального антикоррупционного законодательства. И только в отдельных случаях расширяют предметные границы, выходя за пределы правотворческого процесса, тем самым отражая региональную специфику проведения антикоррупционной экспертизы отдельных категорий нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и иных объектов.
Во-вторых, региональные законодатели в отдельных случаях указывают поводы и основания проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и проектов региональных нормативных правовых актов. В качестве повода проведения антикоррупционной экспертизы выступают письменные обращения о проведении антикоррупционной экспертизы действующих региональных нормативных правовых актов, а в качестве оснований распорядительные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации либо их должностных лиц. В отдельных случаях региональные законодатели устанавливают основания для отказа от проведения антикоррупционной экспертизы при осуществлении правотворческой деятельности. В результате включения указанных законотворческих инноваций происходит уточнение и дополнение процедурных вопросов организации и проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и проектов региональных нормативных правовых актов в процессе правотворческой деятельности.
В-третьих, региональными законодателями устанавливаются и закрепляются отдельные виды антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которые не предусмотрены федеральным законодательством (внешняя, внутренняя, научная, комиссионная, выборочная). В то же время эти виды антикоррупционных экспертиз реализуются в региональной правотворческой практике и доказали свою состоятельность в качестве средств повышения качества регионального правотворчества.
В-четвертых, региональные законодатели, в отличие от федеральных законодателей, иногда несколько иначе определяют правовые последствия обнаружения по результатам проведения антикор-
1 Южаков В. Н., Цирин А. М., Ефремов А. А. Методика мониторинга антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в практику нормотворческой деятельности. Москва: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, 2014. 204 с.; Южаков В. Н., Ефремов А. А., Цирин А. М. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в нормотворческую деятельность // Вопросы государственного и муниципального управления.
2015. № 1. С. 92-103; Ефремов А. А. О методике мониторинга введения и результативности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // Государственное управление: в поисках результативности: сборник статей / отв. ред. О. А. Макарова. Москва: Издательский дом «Дело» РАНХиГС,
2016. С. 189-211.
2 Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга: постановление Правительства Республики Карелия от 25.05.2021 № 191-П // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru, 26.05.2021; Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области: постановление Правительства Нижегородской области от 23.09.2009 № 685 (в ред. от 30.11.2019 № 884) // Правовая среда. 2009. 8 октября; Об организации и проведении антикоррупционного мониторинга в Администрации Псковской области: постановление Администрации Псковской области от 27.08.2019 № 320 // Псковская правда. 2019. 6 сентября.
3 Кабанов П. А. Антикоррупционный мониторинг в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики правового регулирования: монография. Нижний Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2015. 181 с.
рупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в исследуемом объекте коррупциогенных факторов. Вместо традиционного - рассмотрения проекта нормативного правового акта и возвращения его разработчику для устранения коррупциогенных факторов используют другой - возвращение проекта нормативного правового акта без процедуры предварительного рассмотрения.
В-пятых, для повышения эффективности института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в процессе нормотворческой деятельности требуется разработка и закрепление в нормативных правовых актах количественных и качественных показателей мониторинга применения этого инструмента. И здесь мы видим «плодородное поле» для совместного решения этого сложного вопроса как со стороны представителей теоретико-правовой науки, так и со стороны представителей правотворческих органов.
