CC BY
32
Правовое регулирование организации и проведения повторной антикоррупционной экспертизы в российских регионах: вопросы теории и практики
Кабанов П. А.1
Ключевые слова: коррупция, профилактика коррупции, экспертиза, антикоррупционная экспертиза, повторная экспертиза.
Аннотация. В работе впервые в российской юридической науке рассматриваются вопросы правового регулирования организации и осуществления повторной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации. Предлагается авторское определение повторной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Осуществлена классификация этого вида экспертиз на основе анализа действующих региональных нормативных правовых актов. Описаны и объяснены основные процедурные аспекты осуществления повторной антикоррупционной экспертизы: основания назначения и проведения, процедурные сроки, порядок оформления результатов её проведения. Предложены меры по совершенствованию правового регулирования организации и осуществления повторной антикоррупционной экспертизы.
DOI: 10.21681/2226-0692-2018-1-04-11
Введение
П ротиводеиствие коррупции - сложная и ответственная задача, решаемая различными субъектами с использованием различного инструментария и достигающая различную степень результативности. Важнейшей составляющей антикоррупционной деятельности является её инструментарий. В качестве одного из основных инструментов профилактики коррупции в современном российском обществе федеральное и региональное законодательство выделяет антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов, а также и иных документов, которые в российской научной литературе именуются термином «дополнительные объекты» [7, с. 27-30; 8, с. 36-41]. В современной российской науке вопросы организации и осуществления антикоррупционной экспертизы достаточно полно исследованы специалистами в области права: регулярно подготавливаются диссертационные исследования [4; 6; 12; 16; 18; 24; 25], публикуются научные [1; 13; 21; 23], научно-практические [3], учебные [5; 11; 14; 17] и учебно-методические [10; 22] произве-
дения, включая комментарии к федеральному законодательству [9; 154; 19; 20]. В этих работах анализируются основные теоретические и прикладные аспекты применения антикоррупционной экспертизы в российской правотворческой деятельности. Вместе с тем, как показал анализ литературных источников по вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы, остается целая группа вопросов, которые не нашли в них своего отражения. В числе таких неисследованных аспектов оказались вопросы правового регулирования организации и осуществления отдельных видов антикоррупционной экспертизы (дополнительной, комиссионной, общественной, доктринальной, контрольной и т. д.). В числе не исследованных вопросов оказался и вопрос организации и осуществления повторной антикоррупционной экспертизы.
Необходимость исследования вопросов правового регулирования повторной антикоррупционной экспертизы в современной российской антикоррупционной деятельности обусловлена не только научной не разработанностью этого вида экспертной деятельности, но и широким использованием термина «повторная антикоррупционная экспертиза» в правотворческой де-
1 Кабанов Павел Александрович, доктор юридических наук, доцент, директор НИИ противодействия коррупции Казанского инноваци-
онного университета имени В.Г. Тимирясова, Российская Федерация, г. Казань.
E-mail: [email protected]
ятельности как на федеральном2, так и на региональном3 и муниципальном4 уровнях без раскрытия его содержания. Более того, организация и производство повторной
2 Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства культуры Российской Федерации: приказ Минкультуры России от 15.12.2010 № 774 (в ред. от 01.06.2016 № 1232) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 10; Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России: приказ МВД России от 24.02.2012 № 120 (в ред. от 03.10.2017 № 758) // Российская газета. 2012. 18 мая; О мерах по профилактике коррупции в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации: приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 01.06.2012 № 117 (в ред. от 14.07.2017 № 127) // Бюллетень актов по судебной системе. 2013. № 6; Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства экономического развития Российской Федерации: приказ Минэкономразвития России от 06.10.2017 № 545 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www. pravo.gov.ru, 30.10.2017.
3 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края и проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края: постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 07.05.2009 № 350 (в ред. от 07.11.2017 № 845) // Кубанские новости. 2009. 22 мая; О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Губернатора Астраханской области и проектов нормативных правовых актов Губернатора Астраханской области: постановление Губернатора Астраханской области от 28.10.2014 № 99 // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2014. № 53; Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Тюменской области: постановление Правительства Тюменской области от 11.02.2008 № 42-п (в ред. от 08.11.2017 № 539-п) // Тюменская область сегодня. 2008. 22 февраля.
4 Об утверждении Порядка проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: постановление Администрации города Хабаровска от 28.08.2009 № 3090 (в ред. от 04.07.2017 № 2259) // Хабаровские вести. 2009. 1 сентября; Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов администрации города Владимира и признании утратившим силу постановления главы города Владимира от 28.12.2009 № 4188: постановление администрации города Владимира от 24.10.2011 № 3045 // Перископ. 2011. 29 октября; О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы в мэрии города Новосибирска, признании утратившими силу отдельных постановлений мэрии города Новосибирска: постановление мэрии города Новосибирска от 15.01.2016 № 84 (в ред. от 27.12.2016 № 5999) // Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска. 2016. № 2. С. 194; О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов администрации города Оренбурга, проектов решений Оренбургского городского Совета, подготовленных органами администрации города Оренбурга в пределах их компетенции: постановление администрации города Оренбурга от 16.12.2010 № 9278-п (в ред. от 22.07.2016 № 2249-п) // Вечерний Оренбург. 2011. 5 января; О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) администрации муниципального образования «Город Саратов»: постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 20.01.2012 № 47 // Саратовская панорама. 2012. 27 января; Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Орловского городского Совета народных депутатов, вносимых главой администрации города Орла в качестве правотворческой инициативы, нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов администрации города Орла: постановление Администрации города Орла от 08.12.2017 № 5482 // Орловская городская газета. 2017. 15 декабря.
антикоррупционной экспертизы является обыденной практикой в деятельности государственных органов, осуществляющих государственную регистрацию нормативных правовых актов. К тому же имеются вступившие в законную силу судебные решения, в которых используются словосочетания «повторная антикоррупционная экспертиза»5 и «повторно проведенная антикоррупционная экспертиза»6 без раскрытия содержания и значения этих юридических терминов.
В целях раскрытия сущности правового регулирования повторной антикоррупционной экспертизы как инструмента профилактики коррупции и средства повышения качества правотворческой деятельности нами проведено исследование федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих основы организации и проведения повторной антикоррупционной экспертизы.
Основные задачи исследования:
> поиск, фиксация и анализ нормативных правовых актов регулирующих вопросы организации и проведения повторной антикоррупционной экспертизы;
> выработка базовой правовой лингвистически определенной дефиниции «повторная антикоррупционная экспертиза»;
> поиск, фиксация и классификация основных видов повторной антикоррупционной экспертизы, на основе анализа положений региональных нормативных правовых актов;
> выработка предложений по совершенствованию правового регулирования повторной антикоррупционной экспертизы в региональных нормативных правовых актах.
> Правовой и одновременно эмпирической основной проведенного нами исследования стали 118 нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы организации и осуществления повторной антикоррупционной экспертизы.
Территориальные и хронологические рамки проведенного исследования обусловлены целью исследования. Территориальные рамки исследования охватывают территорию Российской Федерации, а временные рамки определены периодом принятия федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе норматив-
5 Заявление о возложении обязанности провести антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта удовлетворено правомерно, так как при принятии нормативного акта ответчиком антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта не проводилась: апелляционное определение Мурманского областного суда от 17.04.2013 № 33-1366; О признании полностью недействующим пункта 2.1.6.6 и частично недействующим пункта 2.1.7 Положения о районной межведомственной комиссии, утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 04.02.2005 № 112: решение Санкт-Петербургского городского суда от 20.03.2017 по делу № 3а-36/2017.
6 Об отмене решения Арбитражного суда Алтайского края от 28.05.2010 и постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2010 и прекращении производства по делу о признании незаконным требования прокурора города Барнаула об изменении Положения о порядке размещения и организации работы объектов мелкорозничной торговой сети на территории города Барнаула, утвержденного решением городской Думы от 22.12.2009 № 230 с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22.10.2010 по делу № А03-3689/2010.
ных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и использования института антикоррупционной экспертизы в правотворческой деятельности в соответствии с ним, то есть в период с 2009 по 2017 годы.
Результаты исследования
Анализ нормативных правовых актов российских регионов показал, что вопросы организации и осуществления повторной антикоррупционной экспертизы регулируются не только общими нормами об организации и производстве антикоррупционной экспертизы, но и рядом других нормативных правовых актов. Например, в Московской области помимо постановления Губернатора, определяющим порядок проведения антикоррупционной экспертизы7, проведение повторной антикоррупционной экспертизы дополнительно еще предусматривается Регламентом Правительства этого субъекта Российской Федерации8. Регламентами деятельности высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотрено проведение повторной антикоррупционной экспертизы в Астраханской9, Калининградской10, Нижегородской11, Новосибирской12 и Орловской13 областях.
Дополнительно к перечисленным выше нормативным документам, регулирующим вопросы организации деятельности органов государственной власти и производства антикоррупционной экспертизы в субъектах Российской Федерации, осуществление повторной антикоррупционной экспертизы предусмотрено иными документами. Например, в Чеченской Республике проведение повторной антикоррупционной экспертизы
7 Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области, и их проектов: постановление Губернатора Московской области от 14.08.2013 № 193-ПГ // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2013. 26 августа.
8 О Регламенте Правительства Московской области: постановление Губернатора Московской области от 02.07.2003 № 150-ПГ (в ред. от 28.07.2017 № 344-ПГ) // Информационный вестник Правительства Московской области. 2003. № 8.
9 О Регламенте Правительства Астраханской области: постановление Правительства Астраханской области от 15.02.2005 № 1-П (в ред. от 01.09.2017 № 333-П) // Астраханские известия. 2005. 31 марта; О Регламенте Губернатора Астраханской области: постановление Губернатора Астраханской области от 19.04.2005 № 259 (в ред. от 12.02.2015 № 9) // Астраханские известия. 2005. 19 мая.
10 О Регламенте Правительства Калининградской области: постановление Правительства Калининградской области от 24.06.2011 № 450 (в ред. от 13.06.2017 № 290) // Калининградская правда. 2011. 2 июля.
11 Об утверждении Регламента Правительства Нижегородской области: постановление Правительства Нижегородской области от 11.12.2009 № 920 (в ред. от 21.06.2016 № 374) // Правовая среда. 2010. - 28 января.
12 О Регламенте Правительства Новосибирской области: постановление Правительства Новосибирской области от 26.04.2010 № 1-п (в ред. от 26.04.2017 № 157-п) // Советская Сибирь. 2010. 4 июня.
13 Об утверждении Регламента Правительства Орловской обла-
сти: постановление Правительства Орловской области от 17.06.2015 №
265 (в ред. от 22.12.2016 № 513) // Государственная специализирован-
ная информационная система «Портал Орловской области - публич-
ный информационный центр» http://orel-region.ru, 18.06.2015.
предусмотрено постановлением Правительства, регулирующим принятие документов среднесрочного плани-рования14. На Камчатке проведение повторной антикоррупционной экспертизы предусмотрено нормативным правовым актом регулирующим сферу регионального правотворчества15. В Новосибирской области она предусмотрена Инструкцией по делопроизводству в областном правительстве16, а в Иркутской области документами о сотрудничестве между высшим должностным лицом этого субъекта Российской Федерации и органами прокуратуры17.
Проведенный нами анализ содержания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показал, что вопросы организации и проведения повторной антикоррупционной экспертизы предусмотрены не только региональными нормативными правовыми актами, регулирующими организацию и осуществление антикоррупционной экспертизы, но и рядом иных нормативно-правовых документов, связанных с правотворческой, организационной и иной деятельностью региональных органов исполнительной власти.
Проведенное нами исследование региональных нормативных правовых актов показало, что основная цель антикоррупционной экспертизы (выявление в исследуемых объектах коррупциогенных факторов и их устранение) и повторной антикоррупционной экспертизы - совпадают. Однако в отдельных субъектах Российской Федерации в качестве основной цели повторной антикоррупционной экспертизы выступает контроль качества ранее проведенной антикоррупционной экс-пертизы18.
Объект (нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, а иногда и иные документы) и предмет (коррупциогенные факторы) первичной и повторной антикоррупционной экспертизы в региональных нормативных правовых актах являются общими и специально не разделяются. Общей для производства первичной и повторной антикоррупционной экспертизы является и методика её проведения, уста-
14 Об утверждении государственной программы Чеченской Республики «Экономическое развитие и инновационная экономика Чеченской Республики»: постановление Правительства Чеченской Республики от 19.12.2013 № 330 (в ред. от 06.06.2017 № 119) // Вести Республики. 2014. 12 июля.
15 О Порядке подготовки проектов правовых актов Губернатора Камчатского края, Правительства Камчатского края и иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края: постановление Губернатора Камчатского края от 28.12.2007 № 355 (в ред. от 18.08.2014 № 98) // Официальные Ведомости. 2008. 17 января.
16 Об утверждении Инструкции по документационному обеспечению Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области: постановление Губернатора Новосибирской области от 01.11.2010 № 345 (в ред. от 03.10.2017 № 178) // http://docs.cntd. шМоситей/5445210
17 О реализации Соглашения о порядке взаимодействия между Губернатором Иркутской области и прокурором Иркутской области в сфере нормотворчества: указ Губернатора Иркутской области от 04.04.2017 № 59-уг // http://docs.cntd.ru/document/446294784.
18 Об утверждении Порядка организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Карачаево-Черкесской Республики и их проектов: указ Президента Карачаево-Черкесской Республики от 14.07.2009 № 107 (в ред. от 26.11.2014 № 219) // День Республики. 2009. 25 июля.
новленная постановлением Правительства Российской Федерации19.
Субъектами повторной антикоррупционной экспертизы являются уполномоченные на то физические (государственные и муниципальные эксперты, независимые эксперты) и юридические лица (органы юстиции и органы прокуратуры, независимые экспертные организации). Однако федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты не упоминают о возможности осуществления повторной антикоррупционной экспертизы общественными экспертами и общественными экспертными организациями.
Важнейшей составляющей проведения повторной антикоррупционной экспертизы являются основания её назначения и проведения. Региональная практика правового регулирования вопросов повторной антикоррупционной экспертизы складывается не одинаково. В качестве оснований повторной антикоррупционной экспертизы могут выступать различные обстоятельства, складывающиеся в правотворческой деятельности. В качестве таких обстоятельств региональные правотворческие органы выделяют лишь некоторые. Во-первых, основанием проведения повторной антикоррупционной экспертизы выступает очевидное обстоятельство - внесение в проект нормативного правового акта существенных изменений и дополнений20. Во-вторых, основанием проведения повторной антикоррупционной экспертизы является решение уполномоченного на то должностного лица органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации без обоснования причин такого решения21. В-третьих, основанием проведения повторной антикоррупционной экспертизы действу-
19 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства Российской Федерации от 26. 02. 2010 № 96 (в ред. от 10. 07. 2017 № 813) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
20 Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Кемеровской области: постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 23.04.2010 № 160 // Текст документа размещен на сайте «Электронный бюллетень Коллегии Администрации Кемеровской области» 24.04.2010; Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства Мурманской области от 15.03.2010 № 104-ПП (в ред. от 30.01.2014 № 32-ПП) // Мурманский Вестник. 2010. 25 марта; Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Правительства Орловской области, органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области и их проектов: постановление Правительства Орловской области от 02.12.2011 № 416 (в ред. от 15.12.2017 № 523) // Государственная специализированная информационная система «Портал Орловской области - публичный информационный центр» http://www.adm.orel.ru, 09.07.2012; Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы отдельных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и о внесении изменений в отдельные постановления Кабинета Министров Республики Татарстан: Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 24.12.2009 № 883 (в ред. от 01.06.2012 № 461) // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2010. № 1-2. Ст. 0058.
21 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа и их проектов: постановление администрации Ненецкого автономного округа от 15.04.2009 № 54-п (в ред. от 12.04.2017 № 116-п) // Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2009. № 6.
ющего муниципального нормативного правового акта или проекта муниципального нормативного правового акта указывается принятие федерального закона, иного федерального подзаконного акта, нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам, регулируемым муниципальным актом. В-четвертых, специальным основанием, близким к предыдущему предусмотрено внесение изменений в устав муниципального образования, перераспределяющих полномочия органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления)22. В-пятых, основанием проведения повторной антикоррупционной экспертизы являются ситуации, когда у лица, наделенного полномочиями утверждать экспертное заключение, есть основания полагать, что в экспертном заключении содержатся ошибочные положения, а выводы экспертного заключения должны быть изменены23, то есть возникли сомнения в обоснованности, объективности, полноте и всесторонности проведенного исследования. В-шестых, основанием проведения повторной антикоррупционной экспертизы выступает исключительное обстоятельство - истечение установленным нормативным правовым актом срока направления проекта нормативного правового акта на экспертизу и согласование24. К большому сожалению, в федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актах по вопросам организации и осуществления антикоррупционной экспертизы в качестве основания проведения повторной антикоррупционной экспертизы не указываются такие обстоятельства как:
> поступление разработчику проекта нормативного правового акта после проведения первичной ведомственной или муниципальной антикоррупционной экспертизы заключения независимого, общественного эксперта и/или экспертного учреждения об обнаружении в проекте коррупциогенных факторов и необходимости их устранения;
> поступление в адрес государственного органа или органа местного самоуправления либо их должностным лицам заключения независимого, общественного эксперта и/или экспертного учреждения об об-
22 Об утверждении Порядка проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края: указ Губернатора Алтайского края от 21.11.2013 № 62 // Сборник законодательства Алтайского края. 2013. № 211. (ч. 1). Ноябрь. С. 80.
23 Об утверждении положения о порядке ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа: постановление администрации Ненецкого автономного округа от 24.03.2009 № 50-п (в ред. от 14.07.2015 № 231-п) // Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2009. № 5; Об утверждении Регламента организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований Архангельской области: постановление Правительства Архангельской области от 23.08.2011 № 295-пп (в ред. от 18.08.2015 № 339-пп) // Волна. 2011. 6 сентября.
24 О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций Ямало-Ненецкого автономного округа: постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 23.12.2011 № 992-П (в ред. от 14.04.2017 № 327-П) // Красный Север. 2012. 2 января.
наружении в действующем нормативном правовом акте коррупциогенных факторов; > поступление в адрес государственного органа или органа местного самоуправления либо их должностным лицам обращений физических и юридических лиц о наличии в принятом ими нормативном правовом акте коррупциогенных факторов. Полагаем, что включение этих оснований в нормативные правовые акты по организации и проведению повторной антикоррупционной экспертизы помогут региональным правотворческим органам повысить качество правотворческого процесса.
Одним из самых важных организационно-правовых и процедурных вопросов проведения повторной антикоррупционной экспертизы является установления сроков её проведения. В большинстве нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации сроки проведения повторной антикоррупционной экспертизы не указываются. Вместе с тем, в отдельных региональных нормативных правовых актах сроки проведения повторной антикоррупционной экспертизы устанавливаются. Например, срок проведения повторной антикоррупционной экспертизы в Воронежской области установлен - 2 дня25, в Новосибирской области - 3 дня26, в Камчатском крае27 и Астраханской области28 - 5 дней со дня их поступления в экспертное учреждение или эксперту. Указанные сроки устанавливаются ко всем объектам повторной антикоррупционной экспертизы без учета их объема и иных важных обстоятельств. Хотя размеры таких документов могут быть различными по своему объему: от нескольких страниц (постановления и решения органов власти) до нескольких сотен страниц, например, уставы муниципальных образований
25 Об утверждении Административного регламента правительства Воронежской области по исполнению государственной функции «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов губернатора Воронежской области, правительства Воронежской области»: постановление Правительства Воронежской области от 28.04.2010 № 351 // Собрание законодательства Воронежской области. 2010. № 4. Ст. 236; Об утверждении Административного регламента правительства Воронежской области по исполнению государственной функции «Проведение антикоррупционной экспертизы проектов законов Воронежской области, проектов постановлений Воронежской областной Думы и поправок к ним, вносимых в Воронежскую областную Думу губернатором Воронежской области в порядке законодательной инициативы, проектов законов Воронежской области, проектов постановлений Воронежской областной Думы, поступивших на заключение губернатору Воронежской области, законов Воронежской области, поступивших для их обнародования губернатором Воронежской области»: постановление Правительства Воронежской области от 28.04.2010 № 352 // Собрание законодательства Воронежской области. 2010. № 4. Ст. 237.
26 О Регламенте Правительства Новосибирской области: постановление Правительства Новосибирской области от 26.04.2010 № 1-п (в ред. от 26.04.2017 № 157-п) // Советская Сибирь. 2010. 4 июня.
27 О Порядке подготовки проектов правовых актов Губернатора Камчатского края, Правительства Камчатского края и иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края: постановление Губернатора Камчатского края от 28.12.2007 № 355 (в ред. от 18.08.2014 № 98) // Официальные Ведомости. 2008. 17 января.
28 О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нор-
мативных правовых актов Губернатора Астраханской области и проектов нормативных правовых актов Губернатора Астраханской области: постановление Губернатора Астраханской области от 28.10.2014 № 99 // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2014. № 53.
или иные кодифицированные акты органов государственной власти и/или органов местного самоуправления муниципальных образований. Поэтому в нормативных правовых актах должны указываться разумные сроки проведения повторной антикоррупционной экспертизы напрямую связанные с объемом и спецификой объекта исследования.
Обращает на себя внимание ещё и то обстоятельство, что в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы организации и проведения повторной антикоррупционной экспертизы, не предоставляется форма (образец) заключения о проведении повторной антикоррупционной экспертизы. Поэтому все эксперты при оформлении результатов повторной антикоррупционной экспертизы пользуются утвержденными органами государственной власти или органами местного самоуправления бланками заключений о проведении первичной антикоррупционной экспертизы29. Это положение основано на результатах исследования оформления повторной антикоррупционной экспертизы в органах государственной власти и органах местного самоуправления в Республике Татарстан в 2015 году. Исследование показало, что во всех установленных и документально подтвержденных 78 случаях по результатам повторной антикоррупционной экспертизы оформлялось заключение по образцу (форме) первичной антикоррупционной экспертизы.
Анализ региональных нормативных правовых актов по вопросам организации и проведения повторной антикоррупционной экспертизы показал, что в них нет единства подходов к основаниям и срокам проведения повторной антикоррупционной экспертизы, а также отсутствует единая форма заключения по результатам проведения повторной антикоррупционной экспертизы. В связи с этим можно рекомендовать правотворческим органами при осуществлении правового регулирования вопросов организации и осуществления повторной антикоррупционной экспертизы предусмотреть в нормативных правовых актах порядок проведения такой экспертизы, обратив внимание на указание оснований её производства, сроков проведения и установление образцов (форм) документов, подготавливаемых по результатам проведения такой экспертизы.
Обращение к федеральным, региональным и муниципальным нормативным правовым актам по вопросам организации и осуществления повторной антикоррупционной экспертизы показало, что ни в одном нормативном правовом акте не закреплена правовая де-
29 Об утверждении формы заключения по результатам антикоррупционной экспертизы и формы журнала учета проведения антикоррупционной экспертизы: постановление администрации городского поселения Раменское Московской области от 05.09.2012 N 345 Бюллетень нормативных и правовых актов органов местного самоуправления городского поселения Раменское и Раменского муниципального района Московской области. 2012. № 10; Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы и формы Заключения о проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов администрации МО «Южно-Курильский городской округ»: постановление Администрации муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» от 15.02.2013 № 110 // На рубеже. 2013. 2 марта.
финиция «повторная антикоррупционная экспертиза». В специализированной научно-справочной литературе понятие повторной антикоррупционной экспертизы сформулировано следующим образом - «это антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта или его проекта, проводимая ввиду сомнений субъекта правотворчества в обоснованности и достоверности выводов эксперта, вызванных либо противоречиями в выводах эксперта (экспертов), либо разногласиями между экспертами, либо противоречиями между выводами государственных (муниципальных) экспертов и независимых экспертов» [2, с. 57-58]. Очевидным достоинством этого определения является то обстоятельство, что в нем указано основание назначения и проведения повторной антикоррупционной экспертизы - сомнение субъекта правотворчества в обоснованности и достоверности выводов эксперта (экспертов или экспертных организаций) не зависимо от их организационно-правового статуса по исследуемому объекту. Такие сомнения порождают противоречия в выводах экспертов и экспертных организаций, обнаруженные субъектом правотворчества в документах, отражающих результаты проведенной антикоррупционной экспертизы. В этом определении указывается организатор (инициатор) назначения и проведения повторной антикоррупционной экспертизы - субъект правотворчества. Вместе с тем, данное определение не свободно от некоторых недостатков. Во-первых, в определении указаны не все основания для сомнений правотворческого органа, например, отсутствует такой важный фактор как допущенные разработчиками проекта нормативного правового акта процедурные нарушения, имеющие существенное значение и препятствующие его утверждения, подписания или введения в действие. Во-вторых, при назначении и проведении повторной антикоррупционной экспертизы не предусмотрено, что в качестве экспертов, чьи заключения по результатам экспертизы могут повлиять на решение субъекта правотворчества, являются общественные эксперты и/или общественные экспертные организации либо частные лица. В-третьих, не указаны субъекты проведения повторной антикоррупционной экспертизы. Как показывает практика организации и проведения повторной антикоррупционной экспертизы в российских регионах она проводится по-разному. В одних случаях субъектами повторной антикоррупционной экспертизы являются те же органы (эксперты и экспертные организации), которые проводили её ранее, например, органы юстиции при проведении ими правовой экспертизы нормативного правового акта направленного на регистрацию и возвратившие этот документ органу, принявшему его для устранения коррупциоген-ных факторов или иных недостатков. В других случаях субъектами повторной антикоррупционной экспертизы становятся другие эксперты и/или экспертные организации, которые впервые проводят антикоррупционную экспертизу полученного объекта, в том числе для устранения противоречий между экспертами разработчика проекта нормативного правового акта или действующего нормативного правового акта и другими экспер-
тами (экспертными организациями)30. В этом случае дополнительной целью повторной антикоррупционной экспертизы является устранение противоречий между различными категориями экспертов, уполномоченных на её проведение. В отдельных случаях дополнительной целью повторной антикоррупционной экспертизы является контрольная функция качества правотворческой, в том числе и внутренней антикоррупционной экспертной деятельности органов публичной власти31. При этом организатором или инициатором повторной антикоррупционной экспертизы может выступать орган государственной власти или его должностное лицо. Выявленные нами дополнительные цели повторной антикоррупционной экспертизы необходимо учитывать и использовать в процессе осуществления правотворческой деятельности, однако, они вряд ли должны влиять на выработку базовой правовой категории «повторная антикоррупционная экспертиза», отражающей её сущность.
Проведенное нами сравнительно-правовое исследование нормативных правовых актов позволяет сформулировать научную правовую дефиницию «повторной антикоррупционной экспертизы» с учетом содержания этого вида деятельности, закрепленного в них. На наш взгляд, повторная антикоррупционная экспертиза - это повторное исследование нормативного правового акта, проекта нормативного правового акта либо иного объекта антикоррупционной экспертизы, организованное либо инициируемое субъектом правотворческой деятельности либо иным лицом или органом публичной власти, при наличии на то оснований, осуществляемое уполномоченным на то экспертом и/или экспертным учреждением в соответствии с официальной методикой и установленным для этого порядком (правилами) в целях выявления коррупциогенных факторов и внесения предложений по их устранению, локализации или нейтрализации в исследуемом объекте.
Проведенное нами исследование показало, что региональные и муниципальные нормативные правовые акты и судебные решения содержат в себе правовые категории производные от термина «повторная антикоррупционная экспертиза». Такими производными категориями следует признать такие словосочетания как «повторная первичная антикоррупционная экспертиза»32 и «повторная специализированная антикоррупционная экспертиза»33, а также «повторная независимая антикоррупционная экспертиза»34. При этом правовая де-
30 О Комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), а также их проектов: указ Президента Республики Саха (Якутия) от 29.08.2011 № 884 (в ред. от 08.05.2015 № 481) // Якутские ведомости. 2011. 7 сентября.
31 Об утверждении Порядка организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Карачаево-Черкесской Республики и их проектов: указ Президента Карачаево-Черкесской Республики от 14.07.2009 № 107 (в ред. от 26.11.2014 № 219) // День Республики. 2009. 25 июля.
32 Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Главой Республики Крым и Советом министров Республики Крым: указ Главы Республики Крым от 02.03.2016 № 76-У (в ред. от 05.10.2016 № 368-У) // Официальный сайт Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru, 02.03.2016.
финиция этим видам экспертной деятельности в нормативных правовых актах не дается, как и не раскрывается содержание этих видов деятельности. Однако анализ содержания региональных нормативных правовых актов показывает, что «повторная первичная антикоррупционная экспертиза» и «повторная специализированная антикоррупционная экспертиза» отличаются друг от друга только по одному критерию - субъекту её осуществления. При осуществлении повторной первичной антикоррупционной экспертизы экспертное исследование объекта осуществляет тот же субъект, который проводил её ранее, а при повторной специализированной антикоррупционной экспертизе её проводит специализированный комиссионный орган по производству антикоррупционной экспертизы. Именно только специальным правовым статусом субъекта (независимый эксперт и/или независимая экспертная организация) определяется и повторная независимая антикоррупционная экспертиза. В связи с этим сделать следующий вывод: классификация повторной антикоррупционной экспертизы в региональных нормативных правовых актах основана, в основном, на правовом статусе субъектов, осуществляющих её производство.
Выводы по результатам проведенного исследования
Проведенное нами исследование региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и производства повторной антикоррупционной экспертизы, позволяет сделать некоторые выводы.
Во-первых, представить рабочее определение повторной антикоррупционной экспертизы как правовой
научной категории. На наш взгляд, повторная антикоррупционная экспертиза - это повторное исследование нормативного правового акта, проекта нормативного правового акта либо иного объекта антикоррупционной экспертизы, организованное либо инициируемое субъектом правотворческой деятельности либо иным лицом или органом публичной власти, при наличии на то оснований, осуществляемое уполномоченным на то экспертом и/или экспертным учреждением в соответствии с официальной методикой и установленным для этого порядком в целях выявления коррупциогенных факторов и внесения предложений по их устранению, локализации или нейтрализации в исследуемом объекте.
Во-вторых, региональным органам государственной власти необходимо в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также связанных с ними иных документах установить порядок проведения повторной антикоррупционной экспертизы, указав основания и сроки её проведения, а также единую форму (образец) итогового документа (заключения) по результатам её проведения.
В-третьих, научно-исследовательским и образовательным учреждениям необходимо систематически проводить исследования вопросов, связанных с особенностями проведения повторной, дополнительной, комиссионной, общественной и другими видами антикоррупционных экспертиз, а также приступить к разработке основных количественных и качественных показателей результативности антикоррупционной экспертизы как инструмента противодействия коррупции.
Рецензент: Радченко Владимир Иванович, кандидат юридических наук, доцент, первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (в отставке), главный научный сотрудник ФБУ «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации», заслуженный юрист Российской Федерации, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: [email protected]
33 Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области, и их проектов: постановление Губернатора Московской области от 14.08.2013 № 193-ПГ // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2013. 26 августа.
34 О признании полностью недействующим пункта 2.1.6.6 и частично недействующим пункта 2.1.7 Положения о районной межведомственной комиссии, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 04.02.2005 № 112: решение Санкт-Петербургского городского суда от 20.03.2017 по делу № 3а-36/2017.
Литература
1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов (федеральный и региональные аспекты) / Под ред. Н.А. Лопашенко. М., 2011.
2. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: терминологический словарь / авт-сост.: В.Н. Агеев, О.В. Агеева, И.И. Бикеев, А.Э. Бикмухаметов, М.А. Гаврилов и др.; рук. авт. Коллектива и науч. ред. П.А. Кабанов. Казань: Изд-во «Познание», 2010.
3. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие / И.С. Власов, Т.О. Кошаева, В.Н. Найденко и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.И. Спектор. М., 2012.
4. Балдин А.К. Правовые вопросы организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами Минюста России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
5. Будатаров С.М. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов: понятие, порядок проведения: специализированный учебный курс. Саратов, 2013.
6. Воронина Ю.И. Антикоррупционная экспертиза законодательных актов (их проектов) в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2016.
7. Газимзянов Р.Р. Дополнительные (факультативные) объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. № 4 (16). С. 27-30.
8. Газимзянов Р.Р, Кабанов П.А. Дополнительные объекты антикоррупционной экспертизы: виды, содержание и некоторые проблемы // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под общ. ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010. С. 36-41.
9. Едлин Е.В. Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Саратов, 2010.
10. Езикян В.И. Антикоррупционная экспертиза: учебно-методическое пособие для практических занятий и самостоятельной работы студентов. Новочеркасск: ЮРГПУ (НПИ), 2017.
11. Кабашов С.Ю., Кабашов Ю.С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: организация и вопросы документирования. М., 2017.
12. Ким А.В. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации (административно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2017.
13. Клюковская И. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как форма реализации антикоррупционной политики: монография. М., 2015.
14. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М., 2012.
15. Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». М.: Волтерс Клувер, 2011.
16. Ланцевич Ю.М. Организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
17. Матковский С.В. Антикоррупционная экспертиза нормативных актов и их проектов: вопросы теории: учебное пособие. Киров, 2010.
18. Мелешко А.О. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы правовых актов: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2015.
19. Научно-практический комментарий к Федеральному закону Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» / Под ред. проф. П.А. Кабанова, вступ. ст. проф. И.И. Бикеева. Казань: Изд-во «Познание» Института экономики, управления и права, 2010.
20. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» / Под науч. ред. П.А. Кабанова. Казань: Институт экономики, управления и права, 2009.
21. Россинская Е.Р., Галяшина Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики. М., 2017.
22. Соколов А. Ф. Антикоррупционная экспертиза: методические указания. Ярославль: ЯрГУ, 2011.
23. Третьякова Е-Д. С. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Конституционно-правовое исследование деятельности территориальных органов Министерства юстиции в субъектах РФ в пределах СФО: монография. Новосибирск, 2011.
24. Чечко О.Л. Антикоррупционная экспертиза, осуществляемая органами прокуратуры: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.
25. Юлегина Е.Ю. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе взаимодействия ее субъектов (административно-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
