CC BY
35
М.Ю. Ялавин
Правовое обеспечение деятельности неправительственных организаций в соответствии с национальным законодательством ряда европейских государств
Опыт правового регулирования неправительственного сектора, накопленный в зарубежных странах, важен как с теоретической, так и с практической точек
зрения.
Формирование гражданского общества в Российской Федерации только начинается, а в развитых демократических государствах оно уже существует несколько десятилетий.
В разных странах сегодня используются многообразные подходы к определению роли и значения неправительственных организаций в реализации программ общественного развития. Так, например, в Аргентине, Эквадоре, Японии, Малави, Республике Корея и Тайване НПО может быть зарегистрирована только в том случае, если соответствующее министерство решит, что цели, ради которых создается эта НПО, будут способствовать общественному благосостоянию. В большинстве же стран, напротив, граждане имеют право создавать по своему выбору неправительственные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Приведенный пример наглядно показывает, что правовое регулирование деятельности НПО на национальном уровне значительным образом
подвержено сложившимся юридическим традициям. Поэтому для нас интересны, прежде всего, достижения тех стран в этой области, которые могут быть применены в условиях российской действительности.
В этой статье представлен анализ правового регулирования деятельности НПО в Великобритании, Германии, Франции, Швеции.
Великобритания
В Великобритании зарегистрировано и успешно функционирует более 180 тыс. неправительственных организаций и ежегодно образуется порядка 4 тыс. новых.
В основном - это самостоятельные общественные благотворительные организации, которые получают соответствующий статус в Комиссии по делам благотворительности, а также создаваемые и частично финансируемые государством организации, не имеющие статус государственных.
Политика британского правительства в отношении работы благотворительных организаций построена в нескольких плоскостях: законодательное оформление и регистрация, финансовая поддержка в необходимых случаях, координация на национальном и местном уровнях, содействие в международных контактах и т.д. С этой целью правительством образована специальная Комиссия по делам благотворительности, которая на основе британского законодательства призвана регулировать это направление общественной деятельности.
Будучи сфокусированной на социальных задачах - образование, уход за престарелыми, здравоохранение, вопросы охраны окружающей среды, -благотворительная работа распространяется на все большее число областей, формируя участников объединений не только по интересам, но и в соответствии с государственными задачами. Главное их предназначение - освободить государство от моральной ответственности и части материальных затрат путем привлечения средств в тех областях, где государственные ресурсы ограничены. В благотворительную работу вовлечены как мелкие организации местного уровня, так и крупные корпорации.
Существуют следующие типы благотворительных организаций: благотворительные компании; трастовые фонды; так называемые незарегистри-
рованные ассоциации, к которым относятся: добровольные ассоциации; ассоциации бойскаутов и гайдскаутов; организации по распространению религиозных знаний; отдельные военизированные организации и др.
Финансирование благотворительных организаций осуществляется в виде добровольных пожертвований, а также грантов или безвозмездных ссуд правительства и местных органов власти. Кроме того, в ряде случаев предусматривается расходование средств, полученных в виде дохода от коммерческой деятельности, включая привлеченные инвестиции.
Управляют работой благотворительных организаций попечительские советы, несущие ответственность перед государством за их деятельность. Они жестко контролируют расходование денежных средств организаций, неся материальную и уголовную ответственность за их использование. Работа совета попечителей в основном строится на добровольных началах. Например, все бухгалтерские дела ведутся, как правило, одним из членов совета на общественных началах. Однако может наниматься и специальный штат. При этом оплата штата осуществляется за счет средств, которые получают организации.
При регистрации благотворительные организации должны представить свой устав. После регистрации вся информация об организации, включая цели, финансирование, состав совета попечителей и т.п., поступает в открытые для общественности банки данных.
Британской спецификой деятельности благотворительных организаций является институт патронирования. Предоставляя свое имя, патроны благотворительных организаций подтверждают их авторитет и благонадежность, что является важным привлекательным фактором для тех, кто вкладывает деньги в благотворительную деятельность.
Благотворительные организации могут иметь собственность или арендовать недвижимость. Они освобождены от уплаты налогов и получают значительные финансовые и таможенные преимущества при проведении своей административно-хозяйственной деятельности.
Другой категорией неправительственных организаций являются различные объединения, специально создаваемые и частично финансируемые государством организации. Наиболее характерным здесь является опыт Форин Оффис, который контролирует работу двенадцати общественных
организаций. Наиболее важные из них - Британский совет (British Council), Российско-британский культурный центр (British-Russian Centre), Британская ассоциация для Центральной и Восточной Европы (ВАСЕЕ), Институт по делам содружества (Commonwealth Institute), Британо-китайский центр (GBCC), Вестминстерский фонд для развития демократии (WFD) и др.
Все они получают денежные субсидии Форин Оффис. Этим организациям разрешено вести самостоятельную хозяйственную работу, проводить платные мероприятия и акции, отчитываясь за использование денежных средств.
Британский совет - основная проправительственная организация в Великобритании, занимающаяся под эгидой Форин Оффис осуществлением международного культурного обмена. Ежегодно она инициирует и оказывает поддержку более 1400 проектам в области искусства и литературы. Главной задачей всех структур Британского совета, оперирующих в 228 городах 109 стран, является, прежде всего, информационная и культурная экспансия в интересах Великобритании.
Российско-британский центр, равно как и ряд других фондов, нацелен на установление и поддержание главным образом политических контактов между Великобританией и Россией, странами СНГ Его цель - продвинуть британский опыт при осуществлении в России политических и экономических реформ, способствовать культурному и научному сотрудничеству. Основной формой деятельности является организация научных конференций и семинаров, брифингов, дискуссий, разнообразных культурных проектов и т.п. В настоящее время центр имеет свои отделения во многих странах СНГ
Франция
В современной Франции НПО являются важнейшим элементом общественной жизни, выступая своеобразными посредниками во взаимодействии общества и власти. В настоящее время насчитывается до 800 тыс. общественных объединений, членами которых являются по меньшей мере 20 млн. человек. Каждый год во Франции регистрируется до 60 тыс. новых ассоциаций. При этом поле их деятельности постоянно расширяется: от защиты интересов отдельных групп населения или продвижения идей, приверженцами которых они являются, до участия в осуществлении фун-
кций публичной власти в таких областях, как общественное здоровье, социальная солидарность, экономика, образование, культура, спорт и др.
Основными правовыми источниками регулирования деятельности ассоциаций во Франции являются Закон об ассоциациях от 1 июля 1901 г. и другие законодательные акты, декреты Государственного совета - высшего административного органа Франции. Закон 1901 г. провозгласил свободу создания ассоциаций. Под ассоциацией в законе понимается соглашение двух или более лиц, объединяющих на постоянной основе свои усилия и знания с целью иной, чем распределение прибылей. Ст.2 закона гласит, что объединения лиц могут образовываться без каких-либо предварительных разрешений или заявлений. Для получения статуса юридического лица учредителям достаточно подать уведомление о создании ассоциации в префектуру департамента или супрефектуру городского, округа, где расположен руководящий орган ассоциации.
Недействительными являются ассоциации, созданные в целях, противоречащих закону и добрым нравам, или посягающие на территориальную целостность страны и республиканскую форму правления.
Из вышесказанного особо следует отметить, что, согласно закону 1901 г., ассоциация является «частноправовым контрактом» и, следовательно, все организационные и имущественные вопросы в самой ассоциации регулируются нормами, применяемыми к договорам и обязательствам.
Источниками финансирования ассоциаций прежде всего являются членские взносы, размер которых не может превышать 100 франков, пожертвования частных лиц и учреждений, действующих в общественных интересах. Ассоциации, имеющие исключительной целью оказание помощи нуждающимся, благотворительность, научные или медицинские исследования, могут также принимать целевые дарения, в том числе по завещанию. Кроме того, ассоциации имеют право приобретать на платной основе, владеть и распоряжаться недвижимостью, предназначенной для управляющего органа ассоциации и проведения заседаний ее членов, а также используемой в целях, для которых ассоциация была создана.
Такая ограничительная правоспособность ассоциаций является в какой-то степени пережитком тех времен, когда французское государство стремилось максимально обеспечить интересы государственной казны и не
допустить уменьшения поступлений от налога на наследство. Поэтому по мере развития деятельности ассоциаций и возрастания их роли в общественной жизни выход из этой ситуации был найден в предоставлении наиболее крупным и значимым ассоциациям статуса «общественно полезных» с законодательным закреплением за ними права на получение субвенций со стороны государства и его административно-территориальных единиц - регионов, департаментов, коммун, а также целевых средств от юридических лиц.
Статус «общественно полезной» может быть получен ассоциацией по истечении испытательного срока, равного трем годам. Решение об этом принимается декретом Государственного совета.
Государственная поддержка деятельности ассоциаций во Франции осуществляется по двум направлениям: во-первых, выделение субвенций через бюджеты соответствующих министерств или территориальных образований, во-вторых, поощрение меценатской деятельности предприятий путем предоставления налоговых льгот на отчисления, которые они осуществляют в пользу ассоциаций, признанных «общественно полезными».
Международная деятельность ассоциаций во Франции не является предметом особого регулирования. Полномочия ассоциаций и их руководящих органов в этой сфере определяются учредителями в уставных документах с учетом ограничений, установленных законом для создания ассоциаций.
Правовое регулирование деятельности ассоциаций во Франции в последнее время является предметом теоретических дискуссий правоведов, законодателей и общественных деятелей в свете актуализации их правового статуса, с тем чтобы он более полно отвечал требованиям современной общественной жизни и тем тенденциям, которые имеются в этой сфере в рамках всего Европейского союза.
Германия
Понятие «неправительственная организация» как юридический термин в германском праве не употребляется. Соответственно не предусмотрено каких-либо специальных норм, регулирующих деятельность именно этой категории организаций, или какого-то особого статуса для них. В юриди-
ческом смысле для НПО действуют те же нормы, что и для всех общественных объединений, количество которых в ФРГ измеряется десятками тысяч.
Право граждан Германии на создание союзов и объединений закреплено в ст.9 Основного закона ФРГ Гражданский кодекс ФРГ и нормативные акты, принятые в его развитие, предусматривают две организационно-правовые формы зарегистрированных некоммерческих общественных объединений: союз и фонд. Обе они применимы для НПО (1).
Союз трактуется законом как «группа физических или юридических лиц, добровольно и на длительное время объединившихся ради какой-либо совместной цели и подчиняющихся организованному волеизъявлению». К числу объединений не относятся политические партии (на них распространяется отдельный закон), парламентские фракции всех уровней и религиозные общины.
К регистрации допускаются объединения, насчитывающие не менее семи членов. Условием регистрации является наличие у организации собственного устава, содержащего четко сформулированные цели и задачи ее деятельности, ее полное и сокращенное наименование, адрес расположения руководящего органа, а также формулировку о необходимости ее регистрации. Название объединения должно существенно отличаться от уже зарегистрированных в той же местности или в той же общине других общественных организаций. Устав обязательно должен содержать сведения об условиях вступления в объединение и выхода из него, размере и порядке уплаты членских взносов, порядке формирования руководящих органов, условиях и периодичности созыва общего собрания и процедуре оформления его решений.
Регистрация общественных организаций осуществляется судами первой инстанции. Регистрационная запись содержит полное наименование, юридический адрес, дату принятия устава и имена членов правления объединения. Название объединения вносится в соответствующий реестр, а сообщение о регистрации публикуется в печати. Обо всех изменениях в тексте устава и персональном составе правления последнее обязано информировать зарегистрировавший объединение судебный орган.
Однако в Германии регистрация не является обязательной, и в принципе объединение может и не узаконивать факт своего существования. В этом
случае, однако, оно лишается права на признание его со стороны государства и связанных с этим преимуществ. Например, организациям, официально признанным в качестве «общественно полезных», предоставляются определенные налоговые льготы.
Допускается создание общественных организаций, состоящих целиком или преимущественно из иностранцев.
Деятельность объединения в любом случае должна соответствовать Конституции, законам ФРГ и общепризнанным демократическим принципам.
В отличие от союза, создание фонда является результатом волеизъявления одного лица-учредителя, который определяет цели и задачи организации, порядок ее деятельности и передает в распоряжение фонда часть своего имущества. В качестве учредителей может выступать группа лиц. Воля учредителя должна быть выражена в письменной форме. Закон предусматривает возможность создания фонда по завещанию умершего или по воле его наследников.
В целом для фондов действуют те же правила, что и для объединений. Однако есть и особые положения. Так, для создания фонда требуется разрешение властей федеральной земли, на территории которой предполагается его деятельность, а в случае ее распространения на всю территорию ФРГ - согласие Бундесрата. Юридическим адресом фонда считается месторасположение его правления. Содержание устава фонда определяется только его учредителем.
В случае невозможности дальнейшего выполнения фондом определенных учредительными документами целей, а также если направленная на их реализацию деятельность противоречит общественным интересам, соответствующий государственный орган вправе внести в устав фонда необходимые изменения, которые, однако, должны соответствовать идеям, заложенным в устав учредителем. Прежним должен оставаться и круг выгодоприобретателей от деятельности фонда. Государственный орган обязан предварительно заслушать мнение правления фонда по этим вопросам.
Германское гражданское уложение (ГГУ) предусматривает три возможных основания для прекращения деятельности общественного объединения:
- решение общего собрания о самороспуске объединения; если устав не предусматривает иного порядка, то для принятия такого решения необходимо 2/3 голосов присутствовавших на собрании;
- финансовая несостоятельность объединения;
- запрет объединения в связи с нарушением правлением, общим собранием или объединением в целом законодательства или ведением организацией деятельности, не предусмотренной уставом; решение об этом принимается министром внутренних дел соответствующей земли.
Законом предусмотрено, что общественная организация не отвечает по обязательствам государства, а государство не отвечает по обязательствам организации. Финансирование деятельности общественных объединений и фондов осуществляется за счет собственных средств, формирующихся из членских взносов, пожертвований, сборов от проведения массовых мероприятий, продажи печатной продукции, сувениров и других легальных доходов при соблюдении налогового законодательства.
В принципе все существующие в ФРГ общественные организации являются неправительственными (2). Отношение к ним со стороны государства в целом одинаковое. Вместе с тем, безусловно, имеются отдельные НПО, деятельность которых стимулируется и с которыми государственные структуры готовы в той или иной мере налаживать взаимодействие. Имеются в виду прежде всего организации, действующие в основном в правозащитной и экологической сферах, а также в области сотрудничества с развивающимися странами.
Механизм такого взаимодействия нормативными актами не прописан. Основным критерием является соответствие целеустановок и практической деятельности организации целям и задачам политики федерального правительства в той или иной области. Исходя из этого отделы по работе с общественностью федеральных министерств и ведомств отслеживают и анализируют деятельность НПО на интересующих их направлениях. По итогам этой работы может быть принято решение о вступлении в контакт с той или иной организацией для налаживания сотрудничества.
Основной формой содействия является субсидирование отдельных мероприятий НПО внутри страны. После консультаций с ее руководящими органами формируется план на следующий финансовый год и опре-
деляется объем необходимых средств. Выделяемые на эти цели деньги прописываются в бюджете министерства отдельной строкой с разбивкой по каждой из НПО, претендующих на субсидии. После утверждения бюджета Бундестагом средства поступают на специальный счет министерства в распоряжение руководителя соответствующего отдела. Несмотря на наличие предварительного плана, накануне проведения каждого отдельного мероприятия НПО представляет в министерство подробную заявку с обоснованием его политических целей и финансовых потребностей. С этого момента представитель министерства получает доступ на все заседания руководящих органов общественного объединения, посвященные подготовке и проведению акции. Условием выделения денег является, кроме того, частичное финансовое участие в проекте самой НПО.
Выделенные государством средства не могут быть использованы на другие потребности организации. Контроль за их расходованием осуществляется финансовой службой соответствующего министерства, а также Федеральной счетной палатой.
Суммы, выделяемые министерствам на поддержку НПО, весьма различны и зависят от объемов и затратности проводимых программ. Так, министерством иностранных дел ФРГ в 1999 г. различным общественным организациям на проведение мероприятий по популяризации внешней политики ФРГ и формированию положительного образа Германии в целом было выделено около 2 млн. марок. Из бюджета министерства экономического сотрудничества и развития на реализацию программ за рубежом неправительственные организации получили более 813 млн. марок.
Для некоторых НПО субсидии федерального правительства являются основным источником финансирования. Так, бюджеты пяти крупнейших фондов, близких к представленным в Бундестаге партиям, - фонд Ф. Эберта (СДГТГ), К. Аденауэра (ХДС), Ф. Наумана (СвДП), Х. Зайделя (ХСС) и Г. Бёлля («Зеленые») - на 90% формируются из средств государства.
Таким образом, государство в лице федеральных министерств, парламента и Федеральной счетной палаты получает определенные возможности влияния на их деятельность.
Никаких ограничений на ведение немецкими НПО в соответствии с их уставами международной деятельности законодательство ФРГ не предус-
матривает. Однако на государственную финансовую поддержку своих программ за рубежом могут рассчитывать лишь те организации, международная деятельность которых идет в русле германской внешней политики и активно способствует реализации ее целей. В настоящее время в МИД ФРГ разрабатывается проект закона о статусе международных НПО для наиболее известных и авторитетных организаций такого рода. Проект предусматривает предоставление НПО на территории ФРГ статуса и привилегий международной организации при соблюдении следующих условий:
- организация должна быть субъектом частного права;
- она должна быть зарегистрирована в соответствии с правом ФРГ или одного из признанных Германией государств;
- финансирование ее деятельности должно осуществляться из негосударственных источников;
- основным объектом деятельности НПО должны быть иностранцы, т.е. не граждане ФРГ;
- ее устав должен соответствовать демократическим нормам (периодичность общего собрания, выборность руководящих органов, отчетность и т.д.);
- деятельность НПО не должна противоречить законам ФРГ
Имеется в виду приравнять работающих в ФРГ сотрудников этих НПО
по статусу к сотрудникам международных организаций, включая освобождение от некоторых налогов и сборов, предоставление бессрочного разрешения на пребывание и права на трудовую деятельность в Германии.
Швеция
Правовым элементом, определяющим общественную деятельность неправительственных организаций в Швеции, является конституционно закрепленное право граждан на объединение - свобода гражданина объединяться с другими гражданами в общих или личных целях.
То, что принято называть неправительственными организациями (НПО), обычно оформляется в виде «общественных объединений» (обществ), создание и деятельность которых регулируется Законом об общественных
объединениях от 1994 г., определяющим основные вопросы функционирования НПО, кроме налогообложения.
Обычно неправительственная организация создается одним или несколькими учредителями, как правило, на основе самостоятельного управления какой-либо собственностью в целях, определяемых учредителем. После этого созданное общество существует самостоятельно. В качестве юридического лица общество может приобретать права и принимать на себя обязательства, а также выступать стороной в суде и других инстанциях.
При управлении обществом различают собственное управление, когда одно или несколько физических лиц образуют правление, и связанное управление, когда обществом управляет юридическое лицо. Правление или управляющий отвечают за выполнение предписаний в постановлении об учреждении общества. Учредитель не имеет права вмешиваться в управление обществом.
Положения закона определяют процесс принятия обществами решений, представление их третьими лицами, а также требования к бухгалтерской отчетности и отчетам ревизоров. Деятельность всех обществ должна вестись под контролем губернских правлений, которые действуют независимо. Контрольным инстанциям вменено оказывать некоторую помощь обществам.
Закон также оговаривает условия изменения или отмены постановления об учреждении общества. Предусматривается, что, пока общество может работать в соответствии с заявленной целью, его, как правило, невозможно ликвидировать.
Другим распространенным видом НПО является некоммерческая организация. Деятельность этого вида объединений не регулируется законодательством, что объясняется желанием сохранить максимальную гибкость формы для лучшего соответствия различным ситуациям. Вместе с тем на практике определились принципиальные требования для признания объединения. Для оформления статуса юридического лица необходимо наличие устава и создание правления.
Если НПО признаются «общеполезными», то это означает для них освобождение от налогов. Такое объединение может заниматься определенной хозяйственной деятельностью «в целях финансирования общеполезной деятельности без требования уплаты налогов с прибыли».
Принципы государственной поддержки НПО, действующих в различных секторах политико-экономической системы Швеции, пока четко не очерчены и, по информации шведского министерства юстиции, в ближайшее время могут стать предметом отдельного рассмотрения в правительстве. В настоящее время государственные субсидии НПО часто оговорены рядом условий, которые зачастую воспринимаются организациями как слишком жесткие.
Одним из направлений, где НПО играют заметную роль, является техническая помощь другим странам, финансируемая Шведским управлением международного сотрудничества в области развития (СИДА).
Ряд международных НПО имеет статус наблюдателей в организациях ООН, что дает им возможность активно действовать на международной арене.
При организации крупных международных конференций и форумов МИД Швеции проявляет интерес к включению представителей НПО в состав официальных шведских делегаций.
Как видно, НПО некоторых ведущих европейских стран осуществляют свою деятельность на основании развитой правовой базы, которая совершенствуется с появлением новых проблем перед обществом и государством.
Список литературы
1. Нечаев Д.Н. ФРГ: От «государства партий» к «государству общественных объединений»? // Полис: Полит. исслед. - М., 2002. -№ 2. - С. 155-1 59.
2. Нечаев Д.Н. ФРГ: Принципы сотрудничества государства с неправительственными организациями: (90-е годы) // Мировая экономика и междунар. отношения. - М., 2002. - № 12. -С. 25-31.
