CC BY
94
Квашонкин А.В.
Организационно-правовые формы, создание и регистрация НКО в
Российской Федерации. Проблемы и особенности законодательства
Как и большинство стран Восточной Европы Российская Федерация находится в начале пути к созданию независимого гражданского общества. Важнейшим инструментом этой работы во всем мире являются некоммерческие организации (НКО), основное предназначение которых - осуществление деятельности, направленной на формирование общественных благ во всем спектре их составляющих: культура, образование, медицина, быт, спорт, отдых, экология, защита природы, пенсионное страхование, поддержка малоимущих групп населения, охрана природы, защита прав граждан и юридических лиц в различных областях и др. В идеале эта работа должна осуществляться НКО в союзе с двумя другими партнерами -государством и бизнесом. Но на практике получается не все так гладко, как бы хотелось. На практике в треугольнике «Государство - Бизнес - НКО» в современной России последние являются самым слабым и уязвимым звеном. И среди множества причин этого - главная - несовершенная правовая база для осуществления их деятельности.
Закон, регулирующий деятельность НКО в нашей стране был принят совсем недавно - в 1996 г., и, можно допустить, как большинство других законов, регулирующих рынок товаров и услуг, принят был в спешке, без должной проработки, обсуждения и учета опыта государств, где этот сектор имеет давние традиции. Складывается ощущение, что составители либо слабо представляли природу и особенности так называемого «третьего сектора», либо, рассматривая его не как партнера, а как конкурента государства в сфере социальных услуг, сознательно обставили многие аспекты его деятельности условиями, сдерживающими его развитие. По сути в нашей стране подтвердились опасения Международного Центра Некоммерческого Права по поводу того, что многие государства руководствуются при формировании законодательства для «третьего сектора» не политическими, как это следовало бы делать, а экономическими соображениями. Объективно необходимые государственное регулирование работы сектора и помощь ему в направлении решения общих социальных и иных задач в Законе заменено мелочной опекой и детальной регламентацией каждого шага. И это касается всего спектра законов, регулирующих деятельность НКО - от оформления и регистрации до налогообложения и отчетности. Законы эти зачастую не стыкуются между собой, а иногда и прямо противоречат друг другу. Практики «третьего сектора», думающие политики и чиновники разных уровней в один голос говорят о необходимости совершенствования законодательной базы НКО и приведения ее в соответствие с современными мировыми стандартами, динамикой и особенностями его развития в условиях современной российской действительности. Многочисленные конференции, круглые столы консультации с участием ведущих специалистов в этой области постепенно готовят почву для принятия нового пакета законов. Но пока их нет - приходится опираться на то, что имеется и служит юридическим основанием для организации и деятельности НКО сегодня. В настоящей статье речь пойдет об организационно-правовых формах НКО, проблемах законодательства, касающегося создания и регистрации некоммерческих организаций в Российской Федерации.
Правовое положение НКО в Российской Федерации (РФ) регулируется Гражданским кодексом РФ (нормы ст. 50; ст. 116-123), Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. и рядом специальных федеральных законов.
Согласно букве закона в России НКО признаются юридические лица, не имеющие в качестве основной цели деятельности получение прибыли и ее распределение между своими участниками. Прибыль, получаемая в результате деятельности НКО, должна идти на реализацию закрепленных в ее уставе целей. Своего рода «родовым пятном» НКО является их общественный характер. Все они объединяют либо физических лиц (граждан), либо юридических лиц (организации) и содержатся на общественный счет.
Гражданский кодекс РФ 1994 г. предусматривает создание НКО в формах общественных и религиозных организаций, фондов, учреждений, потребительских кооперативов, предоставляет право некоммерческим организациям объединяться в ассоциации и союзы и предусматривает другие формы НКО. Причем НКО могут быть государственными (имеющими в числе учредителей органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения) и негосударственными (неправительственным) (таковых в качестве учредителей не имеющих - см. ст. 6 Закона «О благотворительной деятельности»).
И здесь - первая проблема. В большинстве стран, имеющих развитое гражданское общество в законодательстве, регулирующем деятельность
некоммерческих организаций подчеркивается именно их неправительственный характер, т. е. речь идет об НПО (неправительственных организациях). Именно неправительственный характер третьего сектора дает ему возможность быть независимым и отстаивать законные интересы отдельных групп населения, в том числе, и перед чиновниками, представляющими государственный аппарат. Характерно, что созданные с участием государства (читай - чиновниками) НКО в России сегодня имеют большее развитие именно в силу их большей привлекательности для государства. Такие НКО, с одной стороны, практически вне конкурса (тендера) получают направленные на «социалку» (социальные проекты) бюджетные деньги и зачастую служат не столько уставным целям, сколько личному обогащению создавших их чиновников, с другой, - в большей степени поддаются контролю и мелочной опеке со стороны того же государства.
В России само законодательство по «третьему сектору» выстроено таким образом, что государство изначально доминирует и «подавляет» его. По закону инициаторами создания НКО с отдельными ограничениями могут выступать и физические лица (граждане), и юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации, имеющие юридический статус) и государственные органы. Но если государство, будучи единственным инициатором и учредителем таких форм НКО как государственные учреждения и государственные корпорации, для иных форм НКО может выступать в качестве инициатора через государственные органы или созданные им юридические лица, то другие участники процесса ограничены в своих возможностях. Для граждан эти ограничения касаются ассоциаций и союзов, торговопромышленных палат, государственных корпораций и бирж. Для юридических лиц эти же ограничения распространяются на государственные корпорации, нотариальные палаты, коллегии адвокатов, национально-культурные автономии, общины малочисленных народов и общественные объединения, инициаторами которых наряду с гражданами могут выступать только юридические лица, созданные в форме общественных объединений.
Бросается в глаза отсутствие в законодательстве четкого понимания и разделения НКО по типам взаимной и общественной выгоды и связанных с этим вопросов преимуществ и особенностей отчетности и налогообложения. Закон в России предусматривает создание НКО в следующих организационно-правовых формах: общественные объединения (общественная организация, общественное движение,
общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной
самодеятельности, ассоциации (союзы), профессиональные союзы); фонды (частный, корпоративный, государственный (муниципальный)), негосударственные пенсионные фонды; некоммерческие партнерства; учреждения; автономные некоммерческие организации; потребительские кооперативы; товарищества собственников жилья; религиозные организации (религиозные группы, религиозные организации); ассоциации; государственные корпорации; торгово-промышленные палаты; биржи; ярмарки (выставки); коллегии адвокатов; нотариальные палаты; садоводческие, огороднические и дачные товарищества; национально-культурные автономии; общины малочисленных народов. Наличие указаний на цели конкретных форм НКО не сопровождается их четкой классификацией по признаку взаимной (групповой) и общественной (в интересах всего общества) выгоды, что ведет к нивелированию налогообложения и отчетности без учета характера и возможностей разного типа некоммерческих организаций. Понятия организаций взаимной и общественной выгоды заменены понятиями общественных и благотворительных организаций, не являющимися синонимами.
Это тем более непонятно, что по вопросам о членстве и структуре органов управления НКО такое разделение явно прослеживается. По российскому законодательству, членством обладают большей частью организации взаимной выгоды (потребительский кооператив, общественная организация, ассоциация,
негосударственный пенсионный фонд, некоммерческое партнерство, товарищество собственников жилья, религиозная организация (объединение), биржа, ярмарка/выставка, нотариальная палата, коллегия адвокатов, торгово-промышленная палата, садоводческие, огороднические и дачные товарищества, национальнокультурная автономия, общины малочисленных народов). Не имеют членства в основном организации общественной выгоды (общественное движение, орган общественной самодеятельности, учреждение и фонд (в т. ч. общественные), автономная некоммерческая организация, государственная корпорация).
Напрямую от организационно-правовой формы организации и наличия и отсутствия в ней членства зависит структура органов управления НКО. Общим для всех видов организаций является только наличие минимум двух уровней управления -высшего и исполнительного.
В остальном, для НКО, обладающих членством (они же - взаимной выгоды): общественное объединение (общественное движение, орган общественной самодеятельности, ассоциации (союзы) общественных объединений, общественный фонд), некоммерческое партнерство, потребительский кооператив, товарищество собственников жилья, торгово-промышленная палата, коллегия адвокатов, нотариальная палата, садоводческое, огородническое и дачное товарищество, - закон в качестве высшего органа управления предусматривает общее собрание членов, участников, или, как в последнем случае - уполномоченных. Для ассоциаций и союзов - общее собрание членов - юридических лиц.
Для другой части НКО, в основном не обладающих членством (общественной выгоды), закон в качестве высшего органа управления предусматривает либо совет учредителей (фонд, автономная некоммерческая организация, ярмарки/выставки), либо лиц, назначаемых учредителями (общественное учреждение, учреждение, государственная корпорация).
Определенная законом номенклатура исполнительных органов более разнообразна и менее соотносится с понятиями взаимной и общественной выгоды.. В одних формах НКО (общественное объединение (общественное движение, орган общественной самодеятельности, ассоциации (союзы) общественных объединений, общественный фонд); товарищество собственников жилья, торгово-промышленная
палата, садоводческое, огородническое и дачное товарищество) это - Правление или Совет. В других - (потребительский кооператив) - сочетание Совета -
представительного органа и Правления - исполнительного органа. В третьих -(коллегия адвокатов, нотариальная палата) - это Президиум (Совет). В четвертых -(общественное учреждение, учреждение, государственная корпорация) - лица, назначаемые учредителями. В пятых - (ассоциации и союзы, некоммерческое партнерство, автономная некоммерческая организация) - это коллегиальный и (или) единоличный орган, назначаемый общим собранием. Для религиозных организаций (объединений) форма высшего и исполнительного органов управления законом не определены.
Довольно сложной и излишне бюрократической выглядит в соответствии с российским законодательством процедура создания и регистрации НКО. И в этом также просматривается одна из форм излишнего государственного контроля за «третьим сектором». Наиболее удачные примеры мировой практики свидетельствуют в пользу минимального количества регистрационных документов и минимума возможностей произвольного суждения чиновников в ходе регистрации. Неразвитость российского законодательства не способствует реализации этого опыта.
В России по Закону НКО может быть создана либо в результате ее учреждения, либо в результате реорганизации уже существующей организации (а также предусмотрена процедура перерегистрации, а это дополнительные финансовые потери и государственный контроль). Количество учредителей зависит от организационно-правововой формы НКО. Для создания автономной некоммерческой организации, фонда и учреждения (за исключением общественных) требуется один учредитель -гражданин или организация. Для общественных организаций законодательство устанавливает только нижнюю границу численности учредителей - не менее трех физических лиц. При этом территориальная сфера деятельности НКО на численность учредителей не влияет. В соответствиии с Законом «Об общественных объединениях» для их создания необходимо также не менее трех физических лиц (в случае двух - к примеру, фонд будет уже не общественным, а частным).
На основе ст. 18 Закона «Об общественных объединениях» учредители имеют право принятия решений о создании организации, об утверждении ее устава и о создании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов. При этом правовой статус учредителя и члена НКО могут как автоматически совпадать (в случае с общественными объединениями), так и не совпадать (как, например, в фондах, где учредители формируют состав Попечительского совета фонда, или в учреждениях, где учредитель совпадает с собственником и несет дополнительную ответственность по обязательствам учреждения).
Большая часть НКО, в частности, все общественные объединения считаются созданными с момента принятия решения на общем собрании или съезде о их создании. При этом составляется протокол с указанием учредителей организации, включающий решения о создании и утверждении устава НКО, выборах руководящих и контрольно-ревизионных органов, назначении лиц, уполномоченных вести переговоры о регистрации. С этого момента некоммерческие организации могут осуществлять свою уставную деятельность, приобретают права (за исключением прав юридического лица) и принимают на себя обязанности в соответствии с Законом «Об общественных объединениях». Отсутствие статуса юридического лица не освобождает руководителей НКО от обязанностей и ответственности, но серьезно сужает круг прав организации.
Юридические права (статус юридического лица) некоммерческие организации приобретают только с момента их государственной регистрации в органах юстиции. Одна из проблем в этом процессе - наличие нескольких уровней регистрации. Общероссийские и международные общественные объединения, предполагающие
осуществлять уставную деятельность на территории РФ (как и их отделения, филиалы, представительства), регистрируются в Министерстве Юстиции РФ, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения - в управлениях юстиции (регистрационных палатах) по месту нахождения их постоянно действующего руководящего органа, ассоциации (союзы) общественных объединений регистрируются в том же порядке, что и сами общественные объединения в зависимости от территориальной сферы их деятельности.
Для структурных подразделений НКО регистрация обязательна только в том случае, если они осуществляют свою деятельность на основании собственного устава, принятого учредителем. В случае деятельности подразделения на основании единого с общественным объединением устава требуется только уведомление регистрирующего органа о наличии этого подразделения.
Офисы иностранных НКО осуществляют свою деятельность на территории РФ в виде филиалов или представительств иностранных юридических лиц и должны пройти процедуру аккредитации на территории РФ в Государственной регистрационной палате (управление по аккредитации представительств иностранных кампаний), в Министерстве внешнеэкономических связей (отдел по работе с иностранными организациями) и не имеют самостоятельных прав юридического лица. Довольно запутано и документальное оформление регистрации НКО.
Общемировая практика предполагает наличие в процессе регистрации минимального количества определенных документов и рассматривает саму регистрацию как административный акт, подразумеваюший минимум произвольного суждения или усмотрения со стороны правительственных чиновников. Думается, что в России эти рекомендации не выполняются, или выполняются лишь отчасти. Например, Государственная регистрация НКО в форме общественных объединений предполагает предоставление в регистрирующий орган: 1) заявления, подписанного членами
постоянно действующего руководящего органа НКО, по форме, утвержденной регистрирующим органом с указанием организационно-правовой формы НКО, основных целей, названия и места нахождения руководящего органа; 2) устава, с указанием даты его принятия уполномоченным органом; 3) выписки из протокола учредительного съезда (конференции, общего собрания); 4) сведений об учредителях НКО; 5) документа об уплате регистрационного сбора; 6) документа о предоставлении юридического адреса НКО; 7) в случае необходимости - документов подтверждающих право на использование в названии НКО личного имени или символики, защищенной законодательством РФ об охране интеллектуальной собственности или авторских прав.
Время, отпущенное законом на регистрацию варьирует от месяца и более для общественных объединений до 2-4-х недель для других форм НКО. Регистрационный сбор рознится от 5000 рублей для общероссийских и международных до 500 рублей для межрегиональных, региональных и местных общественных объединений. Для иных форм НКО регистрационный сбор устанавливается местными регистрационными органами.
Регистрирующие органы не имеют права отказать в приеме документов для государственной регистрации, но могут отказать в самой регистрации на основании закрытого перечня причин. Так основаниями для отказа в регистрации могут служить: 1) противоречия устава НКО Конституции Российской Федерации и конституциям (уставам) ее субъектов, положениям ст. ст. 16, 19, 20, Закона «Об общественных объединениях», законам об отдельных видах общественных объединений; 2) не предоставление полного перечня учредительных документов или их оформление в ненадлежащем порядке; 3) наличие зарегистрированной на той же территории под тем же названием НКО; 4) установление регистрирующими органами наличия в представленных на регистрацию документах недостоверной информации; 5) наличие в
названии НКО информации и понятий, оскорбляющих нравственные, религиозные и национальные чувства граждан. Как видно, перечень этих причин дает чиновникам широкий спектр возможностей для произвольных трактовок и мотивации отказа в регистрации, или ее затягивания.
С момента государственной регистрации НКО приобретает права и обязанности. Права - иметь собственность и ею распоряжаться, совершать гражданско-правовые сделки, быть истцом и ответчиком в суде, пользоваться льготами, в том числе и налоговыми (при наличии соответствующих оснований). Обязанности - регулярно предоставлять отчетность в налоговую службу, органы юстиции и статистики. Все это означает, что именно НКО, а не ее члены, должностные лица, директора или сотрудники несут отныне ответственность по долгам, договорам и обязательствам организации. Именно государственная регистрация дает НКО право на получение правительственных и иных грантов, а также налоговых льгот.
После регистрации НКО должна получить печать и встать на учет в Государственном комитете по статистике, в налоговых органах, в отделениях Фонда социального страхования России, Пенсионного фонда РФ и Фонда обязательного медицинского страхования.
В Государственном комитете по статистике каждой НКО присваивается код Общероссийского классификатора предприятий и организаций (ОКПО), сохраняемый за ней на все время ее существования. На основе введенных в действие с 1 января 2000 г. Общероссийского классификатора форм собственности (ОКФС) и Общероссийского классификатора организационно-правовых форм (ОКОПФ) каждой НКО может быть присвоен (см. раздел 70 «Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями») один из следующих кодов:
76 Садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества
77 Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств
78 Органы общественной самодеятельности
80 Территориальные общественные самоуправления
81 Учреждения
82 Государственные корпорации
83 Общественные и религиозные организации
84 Общественные движения
85 Потребительские кооперативы
88 Фонды
93 Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)
94 Товарищества собственников жилья
96 Некоммерческие партнерства
97 Автономные некоммерческие организации
89 Прочие некоммерческие организации
Получение кода необходимо для открытия банковского счета, для чего наряду копией справки о постановке на учет в органах государственной статистики с указанием идентификационных кодов необходимо представить: заявление
установленного образца об открытии счета в 2-х экземплярах; карточку с образцами подписей лиц, которым предоставлено право распоряжаться счетом с оттиском печати; нотариально удостоверенные копии учредительных документов; нотариально заверенную копию свидетельства о государственной регистрации; копию справки о постановке на учет в налоговых органах.
На наш взгляд вся эта громоздкая система бюрократических согласований, операций и документов крайне затрудняет и затягивает процесс создания и регистрации НКО в России, дает широкие возможности чиновничьему произволу и злоупотреблениям, с одной стороны и крайне отвлекает всех участников процесса
создания рынка услуг населению, - с другой. Сама по себе нужная процедура регистрации НКО с обретением ими статуса юридического лица доведена бюрократической волокитой до абсурда и, по сути, является матрицей формирования сложной системы государственной регламентации деятельности НКО и запутанной системы отчетности. Все это в совокупности с отсутствием четкого законодательного разделения НКО на правительственные и неправительственные, взаимной и общественной выгоды с вытекающими из этого льготами и преимуществами существенно тормозит развитие сектора и требует серьезной работы по совершенствованию его законодательной базы.
