CC BY
54
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФИСКАЛИТЕТА В ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII в. В РОССИИ
О.М. ХАБАРИН,
соискатель кафедры истории государства и права Московского университета МВД России, преподаватель кафедры истории государства и права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве E-mail: legg1@yandex.ru
Научный руководитель: профессор кафедры, кандидат юридических наук,
доцент, полковник милиции А.А.Иванов; Рецензент: преподаватель кафедры истории государства и права Московского университета МВД России кандидат исторических наук, доцент Д.В. Колыхалов
Аннотация. Исследуются вопросы правового обеспечения деятельности института фискалов. Выявлены основные функции, проблемы становления и развития фискалитета в России, а также регулирующие их нормативные правовые акты.
Ключевые слова: правовое обеспечение, фискалитет, надзор, указ.
LEGAL MAINTENANCE OF FISCAL INSTITUTIONS ACTIVITY IN THE FIRST QUARTER OF A XVIII-TH CENTURY IN RUSSIA
O.M. KHABARIN,
the competitor of the pulpit of history of the state and the rights of the Moscow University
of the Ministry of Internal Affairs of Russian Federation
Annotation. Article is devoted to the research of questions of legal maintenance of activity of the fiscal institution. The author reveals the basic functions, formation and development problems of the fiscal institution in Russia, and also standard legal certificates regulating them.
Keywords: legal maintenance, fiscal institution, supervision, the decree.
Двадцатилетняя история фискалитета содержит ряд указов и распоряжений, которые формировали различные функции, формы и методы деятельности этого института. Главной задачей при составлении данной статьи автор считает беспристрастный анализ основных законов, регулирующих деятельность института фискалов, с целью более подробного исследования становления системы государственного контроля и надзора в Российской империи.
Большинство указов и распоряжений о фискалах, по справедливой оценке исследователей-правоведов, имеет ретроспективный характер, «с прямою ссылкою на вызвавшие их случаи»1, среди которых важнейшими «узаконинениями» непосредственно деятельности фискалитета являются: именные указы от 2 и 5 марта 1711 г., указ «О фискалах и о их должности и действии» от 17 марта 1714 г. и инструкция, или наказ, земским фискалам 1719 г.
Впервые термин «фискал» был упомянут в именном указе 2 марта 1711 г., где Сенату предписывалось «...учинить фискалов во всяких делах, а как быть им, пришлется известие»2. Таким образом, говоря о функциях фискалитета, законодатель был предельно немногословен. Однако уже через три дня был издан новый указ, достаточно подробно определяющий структуру и полномочия фискалитета, к которым относились: «.над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в зборе казны и протчего, и хто неправду учинит, то должен фискал позвать перед Сенат (какой он высокой степени ни есть) и тамо его уличать, и буде уличит кого, то половина штрафа в казну, а другая ему,
1 Русский прокурорский надзор от Петра Великого до Екатерины II // Юридический вестник. № 10. 1888. С. 202.
2 ПСЗ РИ: собр. 1-е. Т. 4. № 2330. 1830.
№ 4 / 2011
Вестник Московского университета МВД России
149
фискалу». Если же «и не уличит, отнюдь фискалу в вину не ставить, ниже досадовать, под жестоким наказанием и разорением всего имения»3. Таким образом, фискалам была дана практически полная свобода действий, а отсутствие ответственности за ложный донос позволяло злоупотреблять служебным положением, что лишь усугубляло проблему коррупции в Российской империи. К тому же это вызывало откровенное недовольство среди разночинной общественности.
Для урегулирования сложившегося положения 17 марта 1714 г. был издан очередной указ, окончательно закрепивший должностные инструкции фискалов и устанавивший их ответственность за ложные сведения в доносах. Теперь за верный донос фискал получал не половину, а четверть суммы штрафа. О нежелании стеснять фискалов рамками ответственности свидетельствуют многочисленные, строго различимые основания для ее наступления. Единичная ошибка в вину не ставилась, «ибо невозможно о всем оному (фискалу) аккуратно ведать»4. При частых неумышленных неосмотрительных доносах с фискала взыскивался небольшой штраф в размере по усмотрению Сената, чтобы «впредь лучше осмотряся доносил»5. Однако за умышленные и заведомо ложные доносы фискал считался преступником и подвергался тому же наказанию, «что довелось бы учинить тому, если б по его доносу подлинно виноват был»6.
Дальнейшему уточнению также подвергались права и обязанности фискалов, а их функции значительно расширялись. В ведение фискалов входило «взыскание всех безгласных дел», а именно: нарушение царских указов, взятки и кражи казны и «дела народныя, за которых нет челобитника». Основным принципом работы фискала стала глубокая тайна. Он был обязан не только проведывать и доносить, но и «при суде обличать». Важная особенность в деятельности фискалитета состояла в том, что фискалам вменялось в обязанность выслеживать преступника, но останавливать или предотвращать своими силами очевидное нарушение полномочий не давалось. Их обвинительная работа сводилась к сбору и подаче улик до и в процессе розыска, проводимого судьями или особыми следо-вателями7. Кроме того, фискалы не могли быть одновременно тайными агентами и лицами, выпол-
няющими функции прокурора; они могли лишь открыто надзирать, а тайное наблюдение осуществлялось с помощью доносителей.
Дальнейшее регулирование деятельности института фискалов было отражено в инструкции земским фискалам 1719 г., где руководящим началом деятельности фискалов выставляется соблюдение законности и беспристрастия («когда еще кто по делу осужден не будет, никого повреждать, и в подозрение ни словесно, ни письменно приводить, но по закону и правам, чин свой со-держать»)8. К уже известным обязанностям фискалов инструкция добавляла такие функции непосредственно финансового контроля, как попечение о целостности имуществ и доходах государя и государства, вместе с преследованием всякого относящегося сюда нарушения. Понимая всю сложность и опасность службы фискала, «Его Царское Величество всех земских фискалов, которые верностью своею показывать будут в своем милостивом защищении содержать изволит»9.
Последующий ряд таких мер, как введение фискалитета в состав Юстиц-коллегии, повышение фискальских рангов, подчинение фискалов генерал-прокурору — был призван поднять авторитет и улучшить работу института фискалов. Однако зачастую реформирование фискалата происходило непоследовательно. Деятельность фискалов проявлялась в надзоре и преследовании, которые сливались и были практически не различимы в законе и на практике. Основными методами работы оставались в основном проведывание и донос в их простейшей и грубой форме. Состав института фискалов, набранных без разбору и без гарантий порядочной службы, также оставлял желать лучшего. При этом общественное презрение и осуждение зачастую разрушало все прогрессивные замыслы законодателя. Все это обусловило весьма кратковременное существование фискальской канцелярии, которая в указе 15 мая 1730 г. уже именовалась «бывшею»10.
3 ПСЗ РИ: собр. 1-ое. Т. 4. № 2331. 1830.
4 ПСЗ РИ: собр. 1-ое. Т. 5. № 2786. 1830.
5 Там же.
6 Там же.
7 Шестаков С.Е. Реформы в России XVI—XIX вв. Формирование института гражданских фискалов в России в первой трети XVIII в. М., 1992. С. 104.
8 ПСЗ РИ: собр. 1-е. Т. 5. № 3479. 1830.
9 Там же.
10 ПСЗ РИ: собр. 1-е. Т. 8. № 5557. 1830.
150
Вестник Московского университета МВД России
№ 4 / 2011
