CC BY
348
УДК 347.963 ББК 67.4
© 2016 г. Г. Ю. Зыкова,
аспирант Южного федерального университета. E-mail: [email protected]
ФИСКАЛАТ И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ
В статье прослеживается история развития прокуратуры в период, когда формой надзора был фискалат, ставший в последующем составной частью прокуратуры, на основе документов начала XVIIIвека. Автором предпринята попытка оценить фискальную службу как первый государственный орган надзора за соблюдением законности через анализ его основных функций.
Ключевые слова: фискал, тайный надзор, Сенат, административная система, генерал-фискал.
G. Yu. Zykova - Graduate Student of Southern Federal University.
FISKALATAND ITS IMPACT ON THE APPEARANCE OFTHE PROSECUTOR'S OFFICE IN RUSSIA
The article traces the history of the development ofpublic prosecution in the period when the supervision was fiscalit, who in the later part of the Prosecutor's office, based on documents the beginning of XVIII century the article is an attempt to assess the fiscal service as the first state authority of supervision over the observance of the rule of law through the analysis of its main functions.
Key words: fiscal, secret supervision, the Senate, the administrative system, general fiscal.
Исследования по истории фискалов в России берут свое начало с середины XIX века [2, с. 307-401; 26, с. 136-160]. Должность фискала (и инквизитора в системе духовного управления) непосредственно связывается исследователями со становлением прокуратуры в России [9, с. 499-506; 17, с. 245-265]. Как указывает С. М. Казанцев, «по общему признанию фискалат (или фискалитет) является формой надзора, системой надзора и прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры» [13, с. 12]. Об этом же пишет и Д. О. Серов: «По компетенции отечественная фискальская служба стала как первым в истории отечественной государственности органом общего надзора за соблюдением законности, так и органом уголовного преследования (что выразилось в наделении фискалов полномочиями возбуждать уголовные дела и выступать с обвинением в суде). Для реализации таких функций фискалы получили впервые нормативно закрепленное право осуществлять оперативно-розыскную деятельность ("тайно надсматривать")» [30, с. 261]. Ю. Горячковская также вступает в полемику с П. И. Ивановым [10, с. 59], который разделял тайный надзор, осуществляемый фискалами, и явный - прокурорами. По ее мнению, «надзорные функции фискалитета, осуществляемые гласно, как раз и позволяют говорить о нем как органе надзорном» [7, с. 37].
Институт фискалов появляется в России в 1711 году. Поскольку Сенат не обладал никакими органами контроля и фактически был оторван от нижестоящих органов, сразу по учреждении Сената (23 февраля 1711 года) [11] ему уже 2 марта того же года было велено «учинить
фискалов во всяких делах, а как быть им при-шлется извести» (Именной указ «О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства») [21, т. IV, № 2330]. Петр I лично вписал в соответствующий пункт оговорку о том, что детальное описание функций фискалов будет дано позднее. Именно поэтому исследователи указывают на то, что «фискалитет создавался как особая отрасль сенатского правления», отмечая также, что «фискалы выступали и доверенными лицами царя» [31, с. 86]. Однако исследователям известен Именной указ от июня 1710 года «Вице-адмиралу К. И. Крей-су с извещением его об осаде г. Выборга и распоряжением об определении фискала в завоеванные слободы»[4, с. 328]. Из содержания этого закона ясно, что фискальская должность использовалась Петром I еще до создания Сената, по крайней мере - на новозавоеванных территориях, где она была более привычной.
В Именном указе от 5 марта 1711 года данном Сенату «О порядке заседаний и делопроизводства в правительствующем сенате и о должности обер-фискала», было велено «выбрать обер-фискала, человека умного и доброго (из какого чина ни есть); дела же его сии суть: должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен фискал позвать его пред сенат, (какой высокой степени ни есть) и тамо его уличать» [21, т. IV, № 2331].
Известный дореволюционный исследователь военного законодательства Петра I П. О. Бобров-
ский писал о том, что должность фискалов появилась в 1711 году одновременно с Сенатом. По Воинскому уставу войсковые фискалы охватывали уже всю организацию вооруженных сил [3, с. 143]. Однако современный историк права В. Н. Галузо указал на первое упоминание должности в документе под названием «Штаты Кавалерийских и пехотных полков, с показанием расположения оных по Губерниям» от 19 февраля 1711 года[21]. В частности, в «первой табели» названного документа речь идет о «Генерал-фискале» (один иноземец и двое русских) и его «денежном жалованье» (600 и 300 руб. соответственно). Термин «фискальские дела» присутствует в п. 3 Сенатского указа «О новом устройстве Канцелярии Правительствующего Сената и о разделении всех дел по столам» от 27 марта 1711 года [21, т. IV, № 2341]» [5, с. 38]. В Регламенте Кригс-Комиссариату от 10 декабря 1711 года фискалам поручено «интерес Царского Величества, что к пожитку состоит, також и убытку, хранить, паче своего живота» [21, т. IV, № 2456].
Если считать, что реально фискалы появились только после учреждения Сената, то, возможно, упоминание фискалов в документах, относящихся к военному ведомству в значительной степени определялось большой ролью заимствования: фискалы сохранялись в тексте документа, но сама должность как таковая еще не была создана и даже не получила юридического оформления [18, с. 14]. Нужно также отметить, что фискалы стали известны в России благодаря новозавоеванным землям. Так, в июне 1710 года Петр в Именном указе вице-адмиралу Крейсу пишет об определении на новых территориях фискала[4, с. 328; 7, с. 28].
В 1712 году в связи с тем, что фискалы в губерниях оказались более зависимы от губернаторов и менее связаны с обер-фискалом, Петр I указом Сенату вывел фискалов в губерниях со всем их имуществом из ведения губернаторов в ведение Сената посредством государственного фискала (обер-фискала) [4, с. 328].
В Указе «О фискалах и о их должности и действии» от 17 марта 1714 года подробно описан статус нового для России учреждения: «Действие же их сие есть - взыскание всех безгласных дел то есть: 1 . Всякие преступления указом. 2. Всякие взятки и кражу казны и прочее, что во вреду государственному интересу быть может, какова б оное имяни ни было. 3. Тако ж и про-чия дела народныя, за которых нет челобитчика, например, ежели какова приезжаго убьют, или наследник последней в своей фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков ево, и протчия тому подобныя безгласныя дела иже не имеют челобитчика о себе. 4. Во всех тех делах фискалам надлежит только про-
ведывать и доносить и при суде обличать... 8. О всех оных делах (о которых фискалы должны проведывать тайно и явно)» [22, с. 174-176].
Механизм фискальского надзора включал в себя три основных уровня административной системы Российского государства. Высший уровень был представлен обер-фискалом, которому придавались еще четыре фискала, в том числе из купеческого сословия. Губернский уровень составляли также четыре фискала, и в их числе провинциал-фискал. В городах предписывалось в зависимости от размеров выбрать одного - двух фискалов. Фискалы городского уровня должны были о выявленных преступлениях доносить главам городов (комендантам), губернские фискалы - соответственно губернаторам. Только в случае непринятия ими необходимых мер реагирования фискалам было велено доносить об этом вышестоящим фискалам, которые должны были дать ход доносам в соответствии уже со своей компетенцией. Обер-фискал о всех нарушениях и преступлениях должен был доносить Сенату или, в особых случаях, самому «царскому величеству» [21, т. 5, № 2786]. Таким образом, как указывал С. Петровский, «связывая между собою сенат и местные учреждения, они составили одну из трех главных частей правительственной системы Петра Великого» [19, с. 100].
Однако в 1719 году уровень фискалитета был существенно снижен в связи с передачей всех его дел в новообразованную Юстиц-Коллегию (первоначально вместе с Расправной палатой, выведенной из прямого подчинения Сенату под начало коллегии, был переведен обер-фис-кал, к которому вскоре прибавились и все прочие фискалы) [12; 13]. В 1720 году Генеральный регламент определил порядок назначения фискалов при коллегиях [6]. В соответствии с главой XLV «О фискале от коллегии» предписывалось «каждому коллегию... своего фискала иметь, который должен смотреть, чтоб все порядочно по данным регламентам и указам управляемо было правдою и доброю ревно-стию» [22, с. 184]. В 1713 году уже была предусмотрена должность генерал-фискала. ... Повторно к учреждению указанной должности Петр I вернулся после введения коллегиальной системы управления. Однако на практике генерал-фискал был назначен только в 1723 году - уже после создания прокуратуры.
Еще один закон посвящен систематизации должности фискала. Это Именной указ «О рангах Провинциал-фискалов», «объявленный из Сената» 23 ноября 1724 года [21, т. XII, № 4602], в котором было принято за основу «мнение Правительствующего Сената», предлагавшего следующую иерархию должности фискала: в губерниях при губернаторах состоя-
ли «Провинциал-фискалы» в «рангах Капитанских», в провинциях при воеводах и в надворных судах - также «Провинциал-фискалы», но уже в рангах «Поручика» и, наконец, в городах фискалы не имели рангов. В юридической литературе на этот счет высказано суждение о существовании в «Петровской России» «Фискальской службы» [23, с. 261].
«Должность» генерал-фискала и его помощника - обер-фискала, разработанная самим Петром, была опубликована в 1725 году. В соответствии с ней надлежало генерал-фискалу и государственному обер-фискалу «быть в резиденции Его величество, прочие ж провинциал-фискалы и фискалы в коллегиях и в провинциях и городах, каждой во учрежденном своем месте под их дирекцию» [14].
Функции фискалов определялись таким же образом, как и ранее: «Сей чин должен по крайней мере старатися смотреть и взыскание иметь всех безгласных дел, о которых изображено в последующих пунктах» [14]. Упомянутые «пункты» практически повторяли раннее законодательство Петра. Отличие нового указа состояло в более подробном и четком определении организационных основ формирования и деятельности фискалата.
Таким образом, можно полагать, что система фискалов предшествовала прокуратуре в России, являлась своего рода предпосылкой прокуратуры[5, с. 44], но не была ее прообразом [16, с. 36]. Система фискалов продолжала совершенствоваться Петром I параллельно развитию новой структуры - прокуратуры. Более того, Инструкция фискалам, изданная в 1725 году уже при правлении Екатерины I, прямо указывает генерал-фискалу и его помощнику государственному обер-фискалу «быть в резиденцию Ея Величества», а прочим фискалам -«под их дирекциею». Из Инструкции фискалам не видно, чтобы они подчинялись прокурорам или осуществляли свою деятельность (подачу доношений и пр.) через прокуратуру.
Из сопоставления обоих учреждений, как отмечал Н. В. Муравьев, ярко выступают их отличия и относительные свойства, которыми и определилась их судьба [17, с. 287-290]. Различия между двумя системами контрольно-надзорного аппарата регулярного государства Петра I можно провести по целому ряду параметров.
Суть фискальской службы в одном из первых актов, разъясняющих должность фискала, - Резолюции Сената на докладные пункты Обер-фискала Правительствующего Сената Былин-скаго от 10 августа 1711 года, сводится к следующему: «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать на неправый суд; також в сборе казны и прочего» [21, т. IV, № 2414].
Способ (форма) деятельности также имел
серьезные отличия - уже в первом указе Петр велел «тайно надсматривать и проведывать». Таким образом, фискалы в отличие от прокуроров призваны были осуществлять прежде всего тайное проведывание, и лишь в дополнение к нему - явный контроль за деятельностью всех государственных органов. Об этом же говорится и в Резолюции Сената на докладные пункты Обер-фискала Правительствующего Сената Бы-линскаго от 10 августа 1711 года «порядок тайного доношения» [5, с. 38-39]. О тайном ведении также речь идет в указе «О фискалах и о их должности и действии 17 марта 1714 г. Здесь, правда, появляется и «явное» проведывание.
Об этом писали и дореволюционные исследователи: «Средства прокурорского надзора не состояли уже в "тайном" проведывании о неправде; члены его состояли каждый при определенном установлении и пользовались явными, самим законом указанными средствами для противодействия беспорядкам и незаконным решениям. Главнейшим из них было право протеста, с правом представления высшему установлению и даже государю» [8, с. 192].
Указанная деятельность фискалов осуществлялась ими как бы извне, в отличие от прокуроров, которые непосредственно участвовали (контролировали) сам ход делопроизводства в том или ином органе. Прокуроры вправе были вмешиваться в ход делопроизводства и требовать «в рабочем порядке» исполнения всех формальностей и соблюдения законодательства. Фискалы, как известно, лишались такой возможности. Если прокурор как блюститель закона, по сути, призван был осуществлять функции контроля и превенции нарушений, то фискалы большей часть ориентированы на карательную роль. Фискал нацелен не на то, чтобы предупредить преступление, он призван изобличить виновного и тем самым защитить государственные интересы и, прежде всего, государственной казны.
Вознаграждение фискалов также отличает их от прокурорских. Фискалы не получали фиксированного государственного жалованья, но им причиталась сумма в половину от штрафов, взысканных с обвиненных по их до-ношениям [1, с. 67]. Позднее, в 1718 году, сумма вознаграждения фискалов была уменьшена до одной четверти [25].
Фискалы, не подчиняясь местной администрации, тем не менее обязаны были докладывать об обнаруженных злоупотреблениях своему руководству или административной власти соответствующего уровня. Прокуроры прежде всего должны были вмешаться в административную процедуру, требовать исполнения закона и только по факту упорного нежелания чиновников соблюсти
требуемые нормы - «докладывать наверх».
Фискалы не только «проведывали» и доносили о правонарушениях. По «Инструкции» 1725 года фискалы до передачи дела в судебные органы проводили предварительное следствие: «разсмотря подлинно... представлять по делу во обличение к суду.., а не разсмотря и не разведав истины (так как было прежде) не доносить» [14]. Они изначально обязаны были «обличать в суде» по тем делам, по которым они доносили о злоупотреблениях, иными словами, они выступали одновременно как орган расследования и как представитель государственного обвинения. Прокуроры изначально подобными функциями не наделялись. Роль своеобразного государственного обвинителя наглядно проявляется и в том, что фискал должен был отстаивать в суде от имени государства («дела народ-ныя, за которых нет челобитчика», «и протчия тому подобныя безгласныя дела»).
Поэтому справедливым можно считать мнение о том, что изначально прокуратура надстраивалась над системой фискалов - в указах о генерал-прокуроре мы находим прямые распоряжения на этот счет. Не случайно С. М. Казанцев писал о том, что «по всеобщему при-
Литература
1. Анпилогов Г. Н. Фискалитет при Петре I // Вестн. Моск. ун-та. Историко-филологическая серия. 1956. № 2.
2. Барсов Т. В. О светских фискалах и духовных инквизиторах // Журнал министерства юстиции. 1876. № 2.
3. Бобровский П. О. Развитие способов и средств для образования юристов военного и морского ведомств в России. Период преобразований Петра Великого (Учреждение коллегиальных судов и возникновение должности аудитора в России). СПб., 1881.
4. Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I / под ред. Б. И. Сыромятникова. Т. 1: Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники. М., 1945.
5. Галузо В. Н. Власть прокурора в России (историко-правовое исследование): мо-ногр. Ч. I (1649-1825). М., 2008.
6. Генеральный регламент, или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют // ПСЗ РИ-1. I. Т. VI. № 3534.
7. Горячковская Ю. М. Прокуратура и прокурорский надзор России в XVIII - начале XX веков: дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2001.
знанию русский фискалат (или фискалитет) является формой надзора, системой надзора и прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры» [15, с. 12].
Но в последнем документе петровского законодательства о фискалах, изданном уже после его смерти, в Указе «О должности Генерала-фискала и его помощника, Государственного Обер-фискала» нет ни слова о прокуратуре. Фискалы действуют автономно, доходя при необходимости со своими доношениями до Сената и даже лично до императрицы. В итоге прокурорский надзор и особые органы надзора «взаимно дополняли друг друга» [18, с. 25], но должны были действовать самостоятельно. Статус фискалата, определенный Именным указом 20 апреля 1725 года, стал высшей точкой в истории указанного института. В ближайшие несколько лет фискалат и фактически, и юридически сошел на нет [20, с. 262-263]. Прокуратура же стала, как писал С. Петровский, «завершением нового здания, созданного на развалинах старого, венцом, который сообщил этому зданию единство, прочность и гармонию» [19, с. 183].
Bibliography
1. Anpilogov G. N. Fiscality under Peter I // Bulletin of Moscow University. Historical-philological series. 1956. № 2.
2. Barsov T. V. The attorney-secular and spiritual Inquisition // Journal of the Ministry ofjustice. 1876. № 2.
3. Bobrovsky P. O. The Development of ways and means for the education of lawyers, military and naval authorities in Russia. The period of reforms of Peter the Great (the Institution of the collegiate courts and the emergence of the position of an auditor in Russia). St. Petersburg, 1881.
4. Voskresensky N. A. Legislative acts of Peter I: ed. by B. I. Syromyatnikov. Vol. 1 : Revision and draft legislation, notes, reports, Donostia, the petition and foreign sources. Moscow, 1945.
5. Galuzo V. N. Power of attorney in Russia (is-toriko-legal research): monograph. Part I (16491825). Moscow, 2008.
6. The General regulations, or regulations which the state Board, and also add all of their offices and the offices of the Ministers, not only in the external and internal institutions, but also in the administration of his order, paddanas have to do // PSZ RI-1. I. T. VI. № 3534.
7. Goryachkovskaya Yu. M. The Prosecutor's office and Prosecutor's supervision in Russia in the XVIII - early XX centuries: dis. ... PhD in Law. Belgorod, 2001.
8. Gradovsky A. D. The Higher administration
8. Градовский А. Д. Высшая администрация XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1865.
9. Дмитриев Ф. М. История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопроизводства от судебника до учреждения о губерниях. М., 1899.
10. Иванов П. И. Сенат при Петре Великом // Журнал министерства юстиции. 1859.
11. Именной указ «Об учреждении Правительствующего Сената и о персональном его составе» // ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2311.
12. Именной указ 14 января 1719 года «Об учинении находящимся в Канцелярии Сената и в других канцеляриях и приказах фискальским делам реестров и об отсылке оных в Коллегию юстиции» // ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3280.
13. Именной указ января 1719 года «О доп-рашивании по фискальским доношениям, кого надлежит, в Юстиц-коллегии при обер-фискале и прочих фискалах, от коих донос последовал» // ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3293.
14. Именной указ от 20 апреля 1725 года «О должности Генерала-Фискала и его помощника, Государственного Обер-Фискала» // ПСЗ РИ-1. Т. VII. № 4698.
1 5. Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993.
16. Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 1: Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. СПб., 1910.
17. Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889.
18. Паутов А. Д. Институт фискалов в России в первой трети XVIII века: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Омск, 2007.
19. Петровский С. А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875.
20. Протоколы, журналы и указы Верховного Тайного Совета / под ред. Н.Ф. Дубровина. Т. 8 // Сб. РИО. СПб., 1898. Т. 101.
21. ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2319.
22. Российское законодательство X-XX веков. М., 1986. Т. IV.
23. Серов О. Д. Администрация Петра I. М., 2007.
24. Стешенко Л. А. Фискалы и прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIII века // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 1966. № 2.
25. Указ Сената от 9 июня 1718 года «О назначении из купечества средней и меньшей статьи, о невзимании с них податей, и о платеже оных того города купецким людям» // ПСЗ. Т. V. № 3211.
26. Филиппов А. Н. Фискалы // История Правительствующего Сената за двести лет, 1711-1911. СПб., 1911. Т. 1.
of the XVIII century and the General prosecutors. St. Petersburg, 1865.
9. Dmitriev F. M. History of the courts and civil appeals from the justice of laws prior to the establishment of the provinces. Moscow, 1899.
10. Ivanov P. I. The Senate under Peter the Great // Journal of the Ministry ofjustice. 1859.
11. Nominal decree «On the establishment of the governing Senate and its personal composition» // PSZ RI-1. T. IV. № 2311.
12. Decree 14 January 1719 «About the perpetration in the Office of the Senate and other offices and orders fiscalisten Affairs registers and the sending thereof to the bar ofjustice» // PSZ RI-1. T. V. № 3280.
1 3. Decree of January 171 9, «On dopasowanie for fiscalisten donoshennym someone must, at the Justice College with the chief fiscal and other fiscal bodies, by whom the accusation was followed by» // PSZ RI-1. T. V. № 3293.
14. Decree of 20 April 1725 «On the post of General Attorney and his assistant State attorneys-Fiscal» // PSZ RI-1. T. VII. № 4698.
15. Kazantsev S. M. The history of the Royal Prosecutor. St. Petersburg, 1993.
16. Korff S. A. Administrative justice in Russia. Book 1: Sketch of the historical development of government supervision and administrative justice in Russia. St. Petersburg, 191 0.
17. Muravyev N. V. Prosecutor's supervision in its structure and activities. Moscow, 1889.
18. Pautov A. D. Institute sneaks in Russia in the first third of the XVIII century: abstract dis. ... PhD in Law. Omsk, 2007.
19. Petrovsky S. A. The Senate in the reign of Peter the Great. Moscow, 1875.
20. Protocols, magazines and decrees of the Supreme Privy Council / ed. by F. Dubrovina. Vol. 8 // SB. RIO. St. Petersburg, 1898. T. 101.
21. PSZ RI-1. T. IV. № 2319.
22. Russian legislation X-XX centuries. Moscow, 1986. T. IV.
23. Serov O. D. The administration of Peter I. Moscow, 2007.
24. Steshenko L. A. Fiscals and prosecutors in the system of state bodies of Russia in the first quarter of the XVIII century // Vestnik of Moscow University. Series Right. 1966. № 2.
25. The decree of the Senate, dated 9 June 1718, «On the appointment of merchant's medium-and short articles about them people did not pay any taxes and the payment thereof of that city kupetsky people» // PSZ. T. V. № 3211.
26. Filippov A. N. Fiscals // History of the ruling Senate for two hundred years, 1711-1911. St. Petersburg, 1911. Vol. 1.
