Правовое информирование как средство российской правовой политики в сфере информационной безопасности Текст научной статьи по специальности «Право»

О.Л. Солдаткина,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала ИГП РАН

DOI:

O.L. Soldatkina,

Candidate of Law, Senior Researcher Saratov Branch of the Institute of State and Law RAS buzum@mail.ru

ПРАВОВОЕ ИНФОРМИРОВАНИЕ КАК СРЕДСТВО РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Аннотация: статья посвящена обоснованию необходимости использования и совершенствования правового информирования как средства правовой политики. Автор делает вывод о недостаточной эффективности системы правового информирования и дает практические рекомендации, предполагающие смещение акцента на проведение информационных кампаний.

Ключевые слова: правовое информирование, правовая политика, информационная безопасность, инструментальный подход, средства правовой политики.

1 LEGAL INFORMATION AS A TOOL OF RUSSIAN LEGAL

§ POLICY IN THE FIELD OF INFORMATION SECURITY

iE

С Abstract: the article is devoted to substantiating the need to use and improve legal

S information as a means oflegal policy. The author draws a conclusion about the insufficient

g effectiveness of the system of legal information and gives practical recommendations

g suggesting a shift in emphasis to conducting information campaigns. p

S Keywords: legal information, legal policy, information .security, instrumental approach,

§ means of legal policy. С

I

О Отвечая на вызовы цифровой среды, среди которых

g присутствует и мощное информационное противоборство с западен ными странами, Российская Федерация вынуждена пересматривать отношение к информационной безопасности - акценты смещаются 56 на обеспечение цифрового суверенитета страны и контроль контента ^ в русском сегменте сети Интернет. В результате информационная без-CV опасность становится объектом пристального внимания управленцев ® всех уровней, в том числе оживляется законотворчество в указанной сфере, о чем свидетельствует, например, Указ Президента Российской Федерации от 1 мая 2022 г. № 250 «О дополнительных мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации» [1]. То есть сейчас в сфере правового регулирования информационной безопасности настал такой момент, когда будет приниматься множе-

О

ство оперативных нормативных решений - и здесь важно избежать стихийности, свойственной интенсивному законотворчеству в целом.

Подобная ситуация была спровоцирована пандемией COVID-19, когда ограничительные мероприятия привели к резкому всплеску нормотворчества в крайне сжатые сроки (месяцы и даже недели), что отразилось на качестве принимаемых документов - многие из них пришлось корректировать. Поскольку в сфере информационной безопасности крайне остро стоят вопросы баланса между соблюдением прав человека (например, права на информацию) и защищенностью личности и государства, здесь критически важно принимать быстрые, но взвешенные и стратегически обоснованные решения, а процесс совершенствования правовой регламентации, не построенный на си- О

и

стемности, может привести к серьезным социальным последствиям §

вплоть до разрушения государства. §

Ретроспективный анализ показывает, что для сферы информаци- Ц

онной безопасности свойственно развитие на базе стратегических |

документов [2-3], что является, несомненно, необходимым для регу- §

лирования такой комплексной и сложной сферы. В текущий период |

времени самым значимым документом в рассматриваемой сфере ®

также является Доктрина информационной безопасности, принятая §

в 2016 г. (далее - Доктрина) [4]. Однако за 6 лет, прошедших с при- » |

нятия Доктрины, приоритеты в динамичной информационной сфере 10 -

уже успели измениться, выдвинув на передний план психологические 8 -о

аспекты защиты от информации, поэтому Доктрину предстоит скор- § 8

ректировать с учетом новых требований. з

Учитывая традиции закладываемых доктринальных оснований § §

и высокую социальную значимость информационной безопасности, § "§

§ §

процесс совершенствования данного сегмента законодательства о* §

должен опираться на грамотно выстроенную правовую политику, § §

! §

позволяющую упорядочить сложную структуру целей комплексных 1 8

§ 8

разделов права и наметить средства их реализации. 8 8

Правовая политика - явление, представляющее собой научно

обоснованную, последовательную и системную деятельность государ- 57

ственных и негосударственных структур по созданию эффективного о

механизма правового регулирования, по цивилизованному исполь- Ь

зованию юридических средств [5, с. 103]. Действительно, система |

выстроенных целей без подобранных средств реализации делает а

правовую политику «декларацией о намерениях», не имеющей от- | ношения к практике социальных взаимодействий.

Под системой средств правовой политики в данной статье будем понимать совокупность органически взаимосвязанных между собой

ресурсов различного характера, направленную на формирование и реализацию правовой политики и воздействующую на правовую действительность [6]. Поскольку цели правовой политики носят стратегический характер, их достижение требует не одного средства, а их системы.

Здесь стоит отметить, что количество средств правовой политики велико, ученые-правоведы классифицируют их по разным основаниям: на внутренние средства правовой политики и инструменты механизма правового регулирования [7]; средства-инструменты (установления) и средства-деяния (технологии) [8, с. 107]; правовые и внеправовые [6]. С позиции данного исследования представляется интересной последняя из упомянутых классификаций.

Согласимся с мнением упомянутых исследователей, что основу средств правовой политики составляют правовое средства - государ-„о ственно обеспеченные и имеющие законодательную направленность. го Однако без внеправовых средств эффективность инструментария резко снижается, а создать нужную конструкцию для получения а необходимого социального результата иногда просто невозможно. § Среди неправовых средств М. А. Костенко выделяет политические, § экономические, социально-культурные, технические. Однако, по-2 скольку система средств правовой политики не является статичной, ^ представляется, что сегодня сюда необходимо добавить и средства — информационные.

§ В современном обществе большая часть населения ведет актив-5 ную социальную жизнь в сети Интернет, а практически все основные § общности и явления, существующие в социуме, имеют свои «проек-^ ции» на сетевое пространство: цифровое правительство, электронная коммерция, цифровые библиотеки, телемедицина, дистанционное о обучение, цифровое правосудие, электронная биржа, сетевые СМИ. ^ Проблема состоит в том, что, помимо позитивных общественных кон-С струкций, сетевое пространство «наследует» и негативные стороны общественной жизни. Распространение негативной информации, про-58 паганда, воздействие на психику человека, информационные войны, ^ киберпреступления - это только часть из того, что существует в сети. СЧ Особенно опасным сегодня становится наращивание информационному го воздействия на население России, и этот факт заставляет смещать ^ акценты при выстраивании системы информационной безопасности страны.

Текущая Доктрина, конечно, учитывает упомянутые проблемы среди перечня угроз в данной сфере (п. 12-13). В общем виде обозначены в ней и некоторые направления обеспечения защиты от ука-

занных угроз (п. 21 д; 22 е, и, к; 27 г, д), среди которых в основном нейтрализация информационно-психологического воздействия и все виды профилактической работы.

Особенностью Доктрины с точки зрения рассматриваемой тематики средств правовой политики является то, что она намечает основные пути по обеспечению информационной безопасности в самом общем виде, не давая по сути набора средств для реализации положений на практике. То есть Доктрина ставит перед органами государственного управления Российской Федерации задачу по формированию нужной идеологии и желаемого для обеспечения должного уровня защищенности поведения населения, что можно считать приоритетом

правовой политики в сфере информационной безопасности. Дело О ~ а

правовой политики - предложить систему средств реализации наме- §

ченного приоритета. В рамках данного исследования рассмотрим одну §

часть из неправовых средств, а именно средства информационные, Ц

суть работы которых состоит в определенном влиянии на поведение ^

индивида и задании ценностных установок. В числе информацион- §

ных средств правовой политики не последнюю роль играет правовое |

информирование населения. I

Вопросы информирования населения часто поднимаются как §

органами государственной власти, так и исследователями. Термин ю О

«информирование» широко встречается в законодательстве, но ис- 10 -

пользуется в некотором узком приложении (информирование о чрез- 1 -о

вычайных ситуациях, информирование таможенных органов, инфор- § 8

мирование электората и т.д.). Однако до сих пор в данной сфере нет | ~ £ § никакой методической упорядоченности; практически отсутствуют § §

и обобщения. Более того, в юридической литературе данную про- § Ц

г § §

блему рассматривают крайне мало, относя ее к социологическим о* §

и психологическим наукам. | ®

Такое подход представляется не совсем верным, так как рассматри- | §

ваемая разновидность информирования (правовое информирование) | | может быть отнесена к инструментам реализации информационной

функции права (подробнее об этом см. [9]). Кроме того, отсутствие 59

надлежащего правового информирования населения лишает его о

возможности воспользоваться своими правами, защитить законный Ь

интерес или реализовать закрепленную обязанность [10]. |

Кроме того, недостаточная правовая информированность (а ор- §§

ганы государственной власти зачастую подходят к информированию | формально) населения неизменно отражается на уровне его правовой культуры, его гражданской активности, устойчивости к влиянию негативной информации и, в конечном счете, социальной обстановке.

Ярким примером такого влияния является волна вызвавших панику относительно изоляции российского сегмента сети Интернет публикаций [11] относительно так называемого «Закона о суверенном рунете» [12], чьей целью было создание инфраструктуры, обеспечивающей бесперебойное функционирование и устойчивую работу Интернета на территории России [13]. Грамотная информационная кампания в СМИ в совокупности с должным уровнем правовой культурой населения помогла бы избежать негативной реакции.

Влияет уровень правовой информированности и на информационную безопасность (отсюда п. 22и Доктрины): отсутствие или недостаток информации вызывает непонимание проводимых мероприятий, недовольство действиями органов государственной власти и, в конечном итоге, укрепление правового нигилизма. Например, не зная стратегических направлений деятельности государственной „о власти, граждане легче поддаются воздействию так называемых го фейков (под фейком далее будем понимать любую недостоверную информацию, намеренно или ненамеренно размещенную в сети а Интернет [14]).

§ В силу сказанного выше представляется интересным рассмотреть § правовое информирование как средство правовой политики в сфере 2 информационной безопасности, а именно как действенный инстру-^ мент укрепления правовой культуры населения. — В методической литературе ЮНЕСКО информирование в общем § виде определяется как частный вид коммуникации, представляющий 5 собой снабжение сведениями какого-либо характера [15]. В случае, § если доносимая информация имеет социальную значимость (очевид-^ но, что правовая информация таковой и является), к коммуникации добавляется необходимость формирования нужных поведенческих

99

о моделей. 00

^ У информирования есть характерная особенность - информация С доставляется без адресности. Ознакомление с распространяемой таким образом информацией требует как проявлений воли индивида 60 по ее получению, так и возможности интерпретировать смысл данного ^ сообщения [15].

СЧ Правовое информирование является частным видом информиро-® вания, имеющим тем не менее свои особенности. Во-первых, целью ^ является формирование у граждан системы знаний о базовых принципах права и действующих в обществе законах с целью дальнейшего претворения юридических норм в жизнь. Во-вторых, субъекты (государственные и негосударственные) в этом случае должны быть компетентными. В-третьих, данный процесс имеет специфические

формы (правовое просвещение, правовое обучение, правовая пропаганда и правовое осведомление) [16].

С распространением правовой информации (что по сути и является правовым информированием) в Российской Федерации дело обстоит следующим образом. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть обнародованы (официально опубликованы для всеобщего сведения). Неопубликованные же нормативные правовые акты не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. При этом государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения. Под официальным опубликованием НПА традиционно понимает- О

а

ся помещение полного текста документа в специальных изданиях § (в том числе сетевых), признанных официальными действующим законодательством [17].

Однако закрепленный в законодательстве механизм правового информирования (обнародование) представляется неэффективным по ряду причин: |

1) нормативная информация публикуется в официальных изда- I ниях, не имеющих широкого охвата среди населения; §

2) нормативная информация официально публикуется только в первоначальном виде, в то время как изменения вносятся достаточно часто, иногда практически сразу после публикации (так, в Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-Ф3 «Об электронной

-

£

■е-

о-

I о §

■©■ о о 8

подписи» [18] первые изменения были внесены Федеральным законом £ I от 1 июля 2011 г. № 169-ФЗ [19], а в Федеральный закон от 27 июля § § 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях § -и о защите информации» [20] за 16 лет его действия изменения были О §

внесены 55 раз); § §

а§

3) нормативные правовые акты написаны специальным юриди- 1 |

§ 8

ческим языком, сложным для восприятия неспециалистами; § I

4) объем законодательного массива велик, связан отсылками и перекрестными связями, что также затрудняет ознакомление населения с правовой информацией;

5) отсутствует механизм обратной связи с населением. Ь То есть обнародование - это однонаправленный процесс, чтобы |

он был эффективным, он должен соответствовать потребностям ■§ и интересам всех участников данного процесса. Сегодня же норма- | тивная информация отличается сложностью как по доступности, так и по возможности восприятия (когнитивная сторона). Отсюда, на наш взгляд, следует недостаточность простого опубликования информа-

61

ции и необходимость выстраивания системы скоординированных и дополняющих друг друга действий (информационной кампании) по разработке политики продвижения. Последняя, на наш взгляд, должна включать не только научно обоснованный набор вариантов опубликования, но еще и методики мониторинга процесса и критерии оценки результата.

Что касается документов стратегического планирования, как раз и являющихся тем вектором, по которому идет развитие нормативного пространства, то их обнародование Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [21] в целом не предусматривается, обозначено только внесение в федеральный государственный реестр документов стратегического планирования.

Ряд документов (в частности, проекты прогнозов и стратегий „о социально-экономического и научно-технологического развития го России и др.), правда, подразумевает общественное обсуждение путем их размещения на официальном сайте органа, ответственного а за разработку проекта документа стратегического планирования, § с одновременным их размещением в федеральной информационной § системе стратегического планирования. Обсуждение происходит 2 также в электронном виде.

^ Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 декабря — 2016 г. № 1559 «Об утверждении Правил общественного обсуждения § проектов документов стратегического планирования по вопросам, 5 находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, с ис-§ пользованием информационной системы стратегического планиро-^ вания» [22] в целях проведения общественного обсуждения проекта документа стратегического планирования разработчик направляет о уведомление о размещении проекта документа в «Общественную ^ палату Российской Федерации, Экспертный совет при Правительстве С Российской Федерации, а также в организации, которые разработчик считает целесообразным привлечь к общественному обсуждению 62 проекта документа стратегического планирования». То есть широкие ^ массы граждан, потенциально желающие ознакомиться с проектом, СЧ уведомления об общественном обсуждении могут и не получить ® (равно как и вообще не иметь представления о возможности участия в обсуждении проектов).

При этом именно документы стратегического планирования позволяют гражданам понимать действия государственной власти и закладывают фундамент для возможности правильного восприятия нормативной информации, поэтому здесь доведение информации при

ГО

получении обратной связи тем более важно, и нормотворцам стоит также обратить внимание на проведение информационных кампаний в поддержку документов.

Таким образом, представляется, что система правового информирования сегодня выстроена так, что людям, не обладающим юридическим образованием, крайне сложно быть в курсе изменений правовой информации и направлений развития государства. Так как правовое информирование - вполне действенное средство реализации приоритета по формированию нужной идеологии и желаемого для обеспечения должного уровня информационной защищенности поведения населения, в рамках правовой политики необходимо предусмотреть изменение подходов к правовому информированию g населения относительно нормативных правовых актов (хотя бы клю- § чевых) и документов стратегического планирования, сделав акцент на проведение информационных кампаний, учитывающих особенности распространения правовой информации и решающих описанные выше проблемы, а именно:

1) для правового информирования «целевых» аудиторий необ- | ходимо выбирать подходящие каналы доведения информации (так, I социальные сети хорошо подходят для молодежной среды, в то время I как пожилые люди зачастую не имеют понятия об этом источнике информации [Mediascope. URL: https://mediascope.net/news/1250827/]);

2) усовершенствовать механизм оповещения различных групп населения относительно обсуждения проектов документов стратеги-

Ю "О £

■е-

'S Ю

5 о 5 §

■©■ о о g

ческого планирования (например, через аккаунты на госуслугах); Ц I

3) в силу сложности правовой информации и объема массива § I. нормативных правовых актов в рамках информирования правовая § Ю информация должна быть представлена в более наглядном виде, воз- S § можно схемами по ситуациям; | ®

4) политика продвижения правовой информации должна вклю- 5 g

§ й

чать методики мониторинга процесса и критерии оценки результата. g g

Список литературы: 63

1. О дополнительных мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 мая 2022 г. № 250 // Официальный интернет-портал правовой информации. - 2022. - 1 мая. - URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202205010023 (дата обращения: 06.07.2022).

2. Об основах государственной политики в сфере информатизации : указ | Президента РФ от 20 января 1994 г. № 170 (в ред. от 9 июля 1997 г.) // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. - 1994. - № 4, ст. 305; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 28, ст. 3422.

о

С

s

3. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895 // Российская газета. - 2000.

- 28 сент. (утратила силу).

4. Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации : указ Президента РФ от 5 декабря 2016 г. № 646 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 50, ст. 7074.

5. Краткий юридический словарь / отв. ред. А.В. Малько. - М., 2007.

6. Костенко, М.А. Система средств правовой политики / М.А. Костенко // Современное право. - 2012. - № 8. - С. 27-31.

7. Пузиков, Р.В. Средства реализации правовой политики / Р.В. Пузиков // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. - 2013.

- Вып. 11. - С. 343-354.

8. Малько, А.В. Теория правовой политики: монография / А.В. Малько.

- М. : Юрлитинформ, 2012. - 328 с.

9. Солдаткина, О. Л. Оптимизация информационной функции права как организационный способ обеспечения информационной безопасности /

„О О.Л. Солдаткина // Новые вызовы и угрозы информационной безопасности: правовые проблемы / отв. ред. Т.А. Полякова, И.Л. Бачило, В.Б. Наумов. § - М. : ИГП РАН - Издательство «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2016. ^ - С. 89-94.

^ 10. Тогузаева, Е.Н. О соотношении понятий «Информирование»,

§ «Информационное обеспечение», «Информационная деятельность» / ® Е.Н. Тогузаева // Известия Саратовского университета. Новая серия. Известия & Саратовского университета. - 2011. - Т. 11. Сер.: Экономика. Управление. ^ Право. - Вып. 2. - С. 114-115.

11. Реакция Рунета на закон об изоляции Рунета. — ЦКЬ: http://www. | rosbalt.ru/like/2019/04/16/1776264.html (дата обращения: 06.07.2022). I— 12. О внесении изменений в Федеральный закон «О связи» и Федеральный

закон «Об информации, информационных технологиях и о защите инфор-

I 00

Г0

мации»: федеральный закон РФ от 1 мая 2019 г. № 90-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2019. - № 18, ст. 2214.

13. Зачем нужен закон об устойчивости Рунета // Парламентская газета. -

О URL: https://www.pnp.ru/politics/zachem-nuzhen-zakon-ob-ustoychivosti-runeta. ® html (дата обращения: 06.07.2022).

С; 14. Правительство Иркутской области: официальный сайт. - URL: https://

irkobl.ru/sites/kdnizp/roditel/Feik.pdf (дата обращения: 06.07.2022). 64 15. Принципы информирования для достижения информационной гра-

- мотности: учебный пример // Unesdoc: цифровая библиотека Unesco. - URL:

çy https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000147637_rus (дата обращения: g 06.07.2022).

çy 16. Осипов, Р.А. Правовое информирование: понятие и соотношение

со смежными категориями / Р. А. Осипов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2015. - № 3. - С. 153-158.

17. Справочная информация: «Условия и порядок вступления в силу федеральных нормативных правовых актов» (Материал подготовлен специалистами «КонсультантПлюс»). - URL: https://www.consultant.ru/document/

cons_doc_LAW_22472/576570ee5907794352d46e0e12a28cf34789ef6d/ (дата обращения: 06.07.2022).

18. Об электронной подписи : федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 15, ст. 2036.

19. Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 27, ст. 3880.

20. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 31, ч. 1, ст. 3448.

21. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 26, ч. 1, ст. 3378.

22. ШL:http://static.governmentm/medm/Шes/8VAeTXQgJQEJVJunfb1A d3FGA2xbLvyD.pdf (дата обращения: 06.07.2022).

о

о §

О -

а |

8

Ф

а §

.о

-

0 о о

03

ф о

1 о

§

■©■ о §

0 8

г & а 1

8 § § §

I 0

§ £

5 § -

т о § §

а а а

§ §

§ I 8 8

65

о