CC BY
75
станут собственностью того, кто больше заплатит вне зависимости от целей использования и др.
Споры о возможности продажи земли разделяют российское общество, тогда как оно нуждается в консолидации. Необходим новый федеральный закон, который оформит в нормах права новые социально-экономические реалии России. Недавно СМИ сообщили, что Президент РФ поддержал идею о референдуме по продаже земли. Но традиционный русский вопрос «о земле» слишком сложен, чтобы решать его в соответствии с принципами демократического
централизма. Будущее за конституционными научно обоснованными, взвешенными решениями, основанными на новой стратегии современной земельной реформы.
Литература
1. Быстров Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика // Государство и право. -2000. - № 4. - С. 46 - 58.
2. Иконицкая И.А. Земельное право Российской федерации: Учебник. - М., 1999.
3. Ограничения (обременения) прав на использование земельных участков. - М., 2000.
ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И
ОБЪЕКТОВ
Л.П. ДЕХТЕРЕВА, ст. преподаватель кафедры права МГУЛа
В последние годы была создана правовая основа для развития российского законодательства, регулирующего вопросы создания, функционирования и защиты особо охраняемых природных территорий. Ее формирование началось с принятия Закона «Об охране окружающей природной среды» в 1991 г., урегулировавшего вопросы при-родно-заповедного фонда. В конкретизацию этого закона в 1995 г. Государственной Думой были приняты Федеральные Законы «Об особо охраняемых природных территориях» и «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В последнем акте лечебно-оздо-ровительные территории были взяты под охрану и признаны особо охраняемыми. Оба закона имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. На их основе строится вся система отношений по использованию взятых под охрану уникальных природных комплексов и объектов.
Концепция «особой охраны» этих территорий выражается в установлении специального порядка охраны окружающей
природной среды и использования природных ресурсов в пределах особо охраняемой природной территории, к которым причисляются:
- государственные природные заповедники;
- национальные парки;
- государственные заказники;
- памятники природы;
- дендрологические парки и ботанические сады.
Порядок охраны и использования лечебно-оздоровительных местностей и курортов, сохранение их природных лечебных факторов осуществляется путем создания округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Внешний контур округа и является границей охраняемой лечебно-оздоровительной местности.
Закон «Об особо охраняемых природных территориях и объектах» устанавливает, что отношения в этой сфере регулируются соответствующими нормами законодательства Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, регулирование отношений по организации, охране и использова-
нию особо охраняемых природных территорий осуществляется специальным законодательством и уже действующим законодательством о земле, лесах, водах и т. д. При коллизии правовых норм приоритет будут иметь нормы специальные.
На взятых под охрану территориях может быть запрещено или ограничено традиционное природопользование, хозяйствование и поведение, наносящее вред охраняемым природным объектам. В целях их защиты от неблагоприятного антропогенного воздействия может устанавливаться режим регулируемой деятельности на специально организованных (буферных) зонах -территориях, прилегающих к охраняемым природным объектам.
Серьезным недостатком прошлого (советского) законодательства было то, что принцип «охраны» провозглашался, но не реализовывался. Так, например, признавались правонарушениями и влекли наказание только те действия, совершаемые в заповедниках, заказниках, природных парках, которые запрещались земельным, водным, лесным и другим законодательством на соответствующих территориях. За нарушение же установленных требований специального природоохранного режима - санкций не предусматривалось. В новом Российском законодательстве закреплен принцип ответственности за нарушение охранного режима, т.е. за действия, наносящие какой-либо вред охраняемым природным комплексам и объектам.
В ст. 36 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливается ответственность в виде административного штрафа за нарушение охранного режима непосредственно на этих территориях и в их буферных зонах. Более того, за нарушение иных правил охраны и использования окружающей среды на этих территориях административная ответственность устанавливается более строгая, чем на хозяйственно используемых территориях. Этот порядок распространяется и на охранные (буферные) зоны.
В прежнем УК РСФСР (ст. 230) уголовная ответственность устанавливалась только за умышленное уничтожение, разру-
шение или порчу исключительно памятников природы.
Введенный в действие с 1 января 1997 г. Уголовный Кодекс Российской Федерации признал преступным деянием нарушение установленного режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых природных территорий, если оно повлекло причинение значительного ущерба (ст. 262).
В новом Уголовном кодексе уголовное наказание устанавливается за совершение в заповеднике или заказнике: загрязнения вод (ст. 250); незаконной добычи водных животных и растений (ст. 256);
нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 257);
незаконной охоты (ст. 258).
Статьей 260 установлена уголовная ответственность за незаконную порубку, повреждение до прекращения роста деревьев, кустарников и лиан в лесах первой группы, к которой относятся леса особо охраняемых природных территорий.
Эти и другие статьи Уголовного кодекса (по вопросам обращения экологически опасных веществ и отходов, порче земли, уничтожения критических местообитаний организмов, занесенных в Красную книгу) создают, безусловно, базу для укрепления экологического правопорядка.
Важное значение также имеет установление Законом «Об особо охраняемых природных территориях» обязанности полного возмещения причиненного экологического вреда. Причем, ряд подзаконных актов, утверждающих соответствующие таксы, увеличивает размер взыскания за вред, причиненный на особо охраняемой природйой территории (так, шкала гражданских исков, предъявляемых организациям и физическим лицам, о возмещении ущерба, причиненного охотничьему фонду, предусматривает увеличение размера возмещения ущерба, если он причинен на особо охраняемой природной территории). Также удваивается сумма возмещения за вред, если нарушение лесо-
пользования совершено в лесах особо охраняемой природной территории.
Очевидно, что необходимой гарантией обеспечения режима особо охраняемой природной территории является организация их эффективной охраны.
До издания Закона «Об особо охраняемых природных территориях» порядок их охраны определялся ведомственными нормативными актами, и служба их охраны не имела достаточных прав. При обнаружении нарушений служба охраны лишь составляла протокол и направляла его в органы охотнадзора или рыбоохраны для решения вопроса о наказании виновного. В результате задержек при пересылке и рассмотрении протоколов многие нарушители избегали ответственности.
Теперь предусмотрено создание в государственных природных заповедниках и национальных парках специальной государственной инспекции по охране их территорий. Ее должностным лицам: Главному государственному инспектору (директору государственного природного заповедника или национального парка), его заместителям, инспекторам охраны предоставлены широкие права по выявлению правонарушений и наказанию виновных лиц. Руководители могут непосредственно налагать административные взыскания за нарушение соответствующего законодательства, запрещать хозяйственную или иную деятельность, несоответствующую режиму особо охраняемой природной территории или ее буферной зоне. Они могут на месте предъявлять иски о взыскании в пользу своих природных объектов средств в счет возмещения ущерба, нанесенного им.
Инспекторам охраны предоставлены следующие оперативные права:
- досмотр транспортных средств и личных вещей;
- изъятие у нарушителей продукции и орудий незаконного природопользования;
- изъятие транспортных средств и соответствующих документов;
- приостановление хозяйственной и иной деятельности и т. д.
В дополнение к специально предоставленным правам государственная инспекция по охране особо охраняемых природных территорий пользуется всеми правами лесной охраны и других специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды.
Охрана территорий природных парков и других особо охраняемых объектов регионального и местного значения осуществляется соответствующими региональными структурами, которые могут быть организованы решением органов исполнительной власти субъектов РФ.
Во исполнение Закона «Об особо охраняемых природных территориях» приняты важные подзаконные акты: постановления Правительства РФ «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» и «О символике государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации», Положение о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков, Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха.
Развитие законодательства об особо охраняемых природных территориях продолжается. Особо следует отметить новые подходы к решению проблем национальных парков, заповедников и других объектов особой охраны, находящихся в пределах городских территорий.
Очевидно, что реализация Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» должна иметь существенные различия в связи с разным местонахождением соответствующих охраняемых природных участков. Если территория, имеющая статус особо охраняемой, находится вдали от крупных населенных пунктов, промышленных объектов и автомагистралей, то
гораздо проще осуществлять необходимый для нее природоохранный режим.
Однако нередко особо охраняемые природные территории входят в состав земель природного комплекса крупного мегаполиса, такого как Москва, Санкт-Петербург, другие современные города. В этом случае природоохранные задачи существенно усложняются. В городских условиях невозможно полностью отказаться от какой бы то ни было градостроительной и хозяйственной деятельности, всегда существует необходимость инженерного благоустройства городских территорий, очень сложно организовать строгий санитарный и природоохранный режим на отдельных участках.
В связи с этим, из общего основополагающего понятия «особо охраняемые природные территории» необходимо выделить более узкое по содержанию понятие «особо охраняемые городские территории» (как один из частных случаев первого).
Специальные нормативные акты должны учитывать специфику городской среды, все возрастающую экологическую нагрузку на природный комплекс городов, современные социально-экономические условия крупных населенных пунктов.
Некоторые меры в этом направлении уже предпринимаются. В частности развивается экологическое законодательство Москвы- уникального муниципального образования, являющегося одновременно и самостоятельным субъектом Российской Федерации, и крупным современным городом.
Исходя из общих положений Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и учитывая специфические условия городской урбанизированной среды, формируется следующее представление об особо охраняемых городских территориях: участки земли, подземного пространства под ними, водной поверхности, воздушного пространства над ними, где располагаются естественные и (или) искусственно созданные природные комплексы и
объекты, являющиеся формирующим компонентом и резерватом разнообразия флоры и фауны природного комплекса территории города, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, воспитательное и оздоровительное значение, а также территорий, обеспечивающие жизненно важные для города функции, на которых решением органов городской власти ограничена (полностью или частично) хозяйственная и градостроительная деятельность и для которых установлен режим особой охраны.
В городских условиях особенно остро встает проблема природоохранного режима буферных зон особо охраняемых территорий, которые предназначены максимальным образом нивелировать уровень антропогенного, промышленного и других негативных факторов современного мегаполиса. На деле же, существующий ограниченный разрешительный режим хозяйственного использования и застройки этих охранных зон в перспективе оказывает отрицательное влияние на особо охраняемую территорию. В результате привычных злоупотреблений в получении специальных разрешений на деятельность в буферной зоне приходится все более и более сужать площадь особо охраняемой природной территории и выделять для нее новую охранную (буферную) зону.
Очевидно, что проблема город - природа еще долго будет оставаться нерешенной, более того, в будущем обострится. Существующие города продолжают развиваться по своим собственным законам и традициям, что, собственно, и придает им свой характер, свою индивидуальность. Поэтому сегодняшний день требует все большего внимания к проблеме сохранения природы в городской среде, создания экологически здоровой атмосферы. Данная сфера общественных отношений и стала предметом соответствующей части экологического законодательства, которая регулирует природоохранную деятельность в условиях городской среды.
