CC BY
101
)УНИВЕРСИТЕТА
ниО.Е.Кутафина(МГЮА)
Сергеев А. Ю.
Правовая природа отношений по использованию и охране земель при пользовании недрами
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОТНОШЕНИЙ ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ И ОХРАНЕ ЗЕМЕЛЬ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
Аннотация. В статье рассматриваются существенные характеристики землепользования в целях ведения горных работ, позволяющие раскрыть правовую природу соответствующих отношений. На основе современных теоретических подходов обосновывается значимость правовой природы рассматриваемых отношений для дальнейшего совершенствования природоресурсного законодательства. Ключевые слова: использование и охрана земель, земельный участок, недра, недропользование, правовая природа, право природопользования, экосистемный подход, публичный характер.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.169-175
A. Y. SERGEEV,
post-graduate student at the Institute of mining and energy law of National University of Oil and Gas «Gubkin University» [email protected] 119991, Россия, Moscow, Leninsky prospect, 65, building 1
THE LEGAL NATURE OF THE RELATIONS ON THE USE AND PROTECTION OF LAND FOR SUBSOIL USE
Abstract. The article considers the essential characteristics of land use for mining purposes, which allows to reveal the legal nature of the relevant relations. On the basis of modern theoretical approaches, the significance of the legal nature of the relations under consideration for the further improvement of an environmental legislation is substantiated. Keywords: use and protection of land, land plot, subsoil, subsoil use, legal nature, environmental management right, ecosystem-based approach, public nature.
Алексей Юрьевич СЕРГЕЕВ,
аспирант Института горного и энергетического права Российского государственного университета нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина [email protected] 119991, Россия, г. Москва, Ленинский просп., д. 65, корп. 1
Вопрос о правовой природе земельных отношений, возникающих при осуществлении недропользования, имеет важное методологическое значение для правового регулирования использования и охраны земель при пользовании недрами. От решения данного вопроса во многом зависит выбор правового инструментария, необходимого для установления обоснованного правового режима землепользования в целях недропользования.
Такой подход соответствует общетеоретическим представлениям о правовой природе изучаемых явлений и применяется в различных отраслях права. Следует обратить внимание, что учеными при определении правовой природы выде- © А. Ю. Сергеев, 2019
170 трибуна молодого ученого
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
ляют как внутренние сущностные признаки правовых явлений, так и их внешние взаимосвязи1.
По мнению И. В. Матвеева, обращение к термину «правовая природа» обусловлено необходимостью дать исчерпывающую характеристику тому или иному юридическому факту, процессу, явлению. При этом в осмыслении правовой природы автор исходит из значения самого термина «природа», под которым обычно понимаются сущность, основное свойство чего-либо. Определить правовую природу означает найти место правового явления в системе права с выявлением его специфических существенных признаков2.
Отношения по использованию и охране земель при пользовании недрами имеют сложную правовую природу, обусловленную спецификой объектов, по поводу которых возникают, а также особенностями природоресурсных и природоохранных отношений, в состав которых они входят.
Эти отношения, с одной стороны, являются разновидностью отношений по использованию и охране земель, составляющих основу предметной области земельного права и имеющих отраслевой характер, на что обращается внимание в доктрине земельного права3.
С другой стороны, отношения по использованию и охране земель при пользовании недрами являются составной частью отношений природопользования, регулирование которых, по мнению М. М. Бринчука, осуществляется нормами комплексного правового института права природопользования. Автор выделяет право землепользования и право недропользования в качестве видов права природопользования. При этом право природопользования, рассматриваемое как правоотношение, представляет собой совокупность прав и обязанностей, которые принадлежат сторонам в конкретном отношении по поводу использования земли, недр, вод и т.д.4
Сложный характер отношений по использованию и охране земель при пользовании недрами обусловлен взаимосвязью объектов, по поводу которых они возникают. На решение задачи сохранения специфических качеств как земли, так и недр (с учетом их включения в особый объект охраны — экосистемы) направлен разработанный в эколого-правовой доктрине экосистемный подход к правовому регулированию экологических отношений, к которым относятся как природоохранные, так и природоресурсные отношения5. Реализация данного подхода в отраслевом природоресурсном законодательстве выражается в установлении таких требований к осуществлению хозяйственной деятельности, которые направлены на предотвращение и ликвидацию негативного воздействия не только
1 Так, например, С. С. Алексеев определяет юридическую природу «через юридические характеристики правового явления, позволяющие увидеть структуру, место и роль среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой» (Алексеев С. С. Общие дозволения и запреты в советском праве. М. : Юрид. лит., 1998. С. 227).
2 Матвеев И. В. Правовая природа недействительных сделок. М. : Юрлитинформ, 2004. С. 5.
3 Галиновская Е. А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление : монография. М. : ИЗиСП ; Инфра-М, 2015. С. 23—24.
4 Бринчук М. М. Экологическое право : учебник // СПС «КонсультантПлюс». 2008. С. 76.
5 Бринчук М. М. Естественные экологические системы и экологическое право. Часть 2 // Астраханский вестник экологического образования. 2012. № 3 (21). С. 4.
в
ЕСТНИК Сергеев А. Ю. л -ГЛ
УНИВЕРСИТЕТА Правовая природа отношений по использованию 17 1
УНИВЕРСИТЕТА
имени o.e. кугафина(мгюА) и охране земель при пользовании недрами
на компонент природном среды, отношения по использованию и охране которого составляют основу предмета конкретной отрасли, но и на иные компоненты природной среды, а также другие составляющие окружающей среды.
В качестве примера реализации экосистемного подхода при правовом регулировании отношений по использованию и охране земель при недропользовании можно привести установленную законодательством РФ о недрах обязанность недропользователей по приведению участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (п. 8 ч. 2 ст. 22 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»6).
В свою очередь, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (далее — ЗК РФ) содержит более широкий перечень обязанностей собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков, основанный на экосистемном подходе. Эти лица, реализуя свои права, в том числе при пользовании недрами, должны исполнять обязанности, предусмотренные ст. 42 указанного Кодекса, в частности использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы7.
Характерной особенностью, имеющей основополагающее значение для отношений, связанных с использованием и охраной земель при пользовании недрами, является их публичный характер. Данный признак базируется на конституционной норме, устанавливающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), воспроизведенной в отношении земель в п. 1 ст. 3 ЗК РФ8.
Такое положение нашло отражение в закрепленном в п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципе учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
В свою очередь, в доктрине горного права недра предлагается рассматривать
~о
в качестве достояния Российской Федерации, в том числе в целях указания на значение этого объекта для граждан, общества и государства как публичного блага, что также соответствует вышеуказанному конституционному основанию9. >
СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823. СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. Российская газета. 1993. № 237.
Мельгунов В. Д. Формирование и реализация принципа «недра как природный ресурс — □
публичное благо» в горном праве и законодательстве Российской Федерации // Труды УЧЕНОГО
>
6
7
3
72 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
В-1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
При этом необходимо отметить, что публичный характер рассматриваемых отношений не означает неприменение частноправовых методов регулирования в данной сфере, а также правовых институтов частного права, например возникновения прав на земельный участок посредством заключения договоров аренды. Отношения, связанные с использованием и охраной земель при пользовании недрами, также возникают не только в целях достижения публичных интересов, поскольку пользователи недр являются субъектами предпринимательской деятельности.
Публичность как одна из основных характеристик отношений землепользования при пользовании недрами выражается, в частности, через предусмотренный пп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде, и иные аналогичные положения отраслевого природоресурс-ного законодательства.
Недропользование как вид экономической деятельности характеризуется достаточно тесной связью с использованием земли. На связь земельных и горных отношений указывал Б. Д. Клюкин. Как отмечал ученый при рассмотрении содержания горных отношений, данные отношения значительно шире только вопросов использования недр, поскольку затрагивают, в частности, отношения с владельцами земельных участков над месторождениями10.
При этом возникает вопрос о характере и пределах взаимосвязи отношений землепользования и недропользования. В научной литературе на основе разграничения природоресурсным законодательством понятий «недра» и «земельный участок» по пространственному (их расположение) и функциональному (целевое назначение) признакам обосновывается вывод о том, что «это не последовательно сменяющие друг друга объекты в пространстве, а объекты, каждый из которых занимает свое место в производственной деятельности. Поэтому отношения по использованию недр и земельного участка различаются прежде всего по содержанию»11.
В юридической литературе отмечается также взаимосвязь землепользования при пользовании недрами с правами на земельные участки. По мнению ученых, использование земельных участков для целей недропользования не может осуществляться без оформления прав на соответствующие земельные участки12.
Российского государственного университета нефти и газа имени И. М. Губкина. 2014. № 2. С. 134.
10 Клюкин Б. Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 59.
11 Эйриян Г. Н. Права пользователя земельного участка на подземное пространство // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. № 4. С. 538.
12 Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития : монография / В. Б. Агафонов, В. К. Быковский, Г. В. Вып-ханова [и др.] ; под ред. Н. Г. Жаворонковой. М. : Норма ; Инфра-М, 2014. С. 31—32.
в
ЕСТНИК Сергеев А. Ю. Л "УЗ
УНИВЕРСИТЕТА Правовая природа отношений по использованию |/J
имени o.e. кугафина(мгюА) и охране земель при пользовании недрами
Данное утверждение верно для большинства видов пользования недрами, к исключению из такого правила возможно отнести некоторые проводимые при региональном геологическом изучении специализированные работы, не требующие использования земель, в частности космофотогеологическое, аэрофотогеологи-ческое картирование, геолого-экономические, геоэкологические исследования и картографирование.
Существенным признаком отношений землепользования при пользовании недрами является принудительный характер их возникновения. Оформление недропользователем прав на земельные участки и перевод таких участков в категорию, допускающую осуществление недропользования, обеспечивается различными правовыми мерами. К данным мерам относятся административная ответственность за самовольное занятие земельных участков, использование земельного участка не по целевому назначению (ст. 7.1, 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ), непосредственное закрепление в основных условиях пользования недрами, являющихся в соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О недрах» неотъемлемой составной частью лицензии на пользование недрами, обязанности недропользователя по оформлению прав на земельные участки до ведения горных работ и, соответственно, возможность досрочного прекращения права пользования недрами при неисполнении данной обязанности в случае квалификации условия об оформлении прав на земельные участки в качестве существенного согласно п. 2 ч. 2 ст. 20 указанного Закона и некоторые другие меры13.
Между тем именно для осуществления недропользования характерно отсутствие самостоятельного экономического интереса в использовании такого природного ресурса, как земля. Интерес для недропользователя направлен на использование природного ресурса — недр, представляющего собой, исходя из определения, содержащегося в преамбуле Закона РФ «О недрах», подземное пространство, в различных целях, ключевой из которых является добыча полезных ископаемых.
Использование земельных участков при недропользовании, в отличие, например, от сельского хозяйства, выражается не в извлечении полезных свойств земли и получении на основе осуществления такой деятельности экономических благ, а ограничивается применением земли в качестве пространственного базиса для размещения объектов ведения горных работ.
В то же время как наличие вышеуказанных правовых мер, так и фактическая невозможность осуществления недропользования в большинстве случаев без использования хотя бы части земельного участка, расположенного в проекции на земную поверхность границ участка недр, обусловливают необходимость
~о
оформления недропользователем прав на земельные участки и, соответственно, возникновения отношений землепользования при недропользовании.
Данная характеристика указанных правоотношений приводит к следующим выводам, необходимым для понимания специфики правового режима использования и охраны земель в случае ведения горных работ.
□ Л
Во-первых, приведенные существенные признаки отношений по использованию и охране земель при недропользовании в определенной степени служат
Г
□
СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). ст. 1. УЧЕНОГО
>
13
174 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
'И ^^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
обоснованием предоставляемым пользователям недр преференциям при возникновении прав на земли и земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами: заключению договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов (пп. 20 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ), возможности установления сервитута в отношении таких участков (п. 3 ст. 39.23 ЗК РФ), использования земель или земельных участков без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута (пп. 4 п. 1 ст. 39.33 ЗК РФ).
Во-вторых, указанная характеристика свидетельствует о необходимости учета особенностей обоих объектов правоотношений (земельного участка и участка недр) для моделирования качественного правового регулирования землепользования в рассматриваемом случае.
Такое правовое регулирование должно учитывать доктринальные воззрения, включая экосистемный подход, и стремиться к согласованности, взаимодействию природоресурсных отраслей законодательства, в том числе в целях избежания возникающих из-за отсутствия четкой дифференциации правового регулирования коллизий14.
Вместе с тем сложный состав правоотношений по использованию и охране земель при пользовании недрами не должен приводить к размыванию предметов правового регулирования земельного законодательства и законодательства РФ о недрах.
В качестве примера следует привести ч. 2, 3 ст. 25.1 Закона РФ «О недрах», которые устанавливают виды прав, на которых предоставляются находящиеся в публичной собственности земельные участки для целей недропользования, а также условия предоставления соответствующих участков. Данные положения не соответствуют предмету правового регулирования законодательства РФ о недрах, изложенному в преамбуле указанного Закона.
Представляется, что регулирование вопросов предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности и необходимых для ведения горных работ, в рамках данной отрасли законодательства должно ограничиваться отсылочной правовой нормой, содержащейся в ч. 1 ст. 25.1 Закона РФ «О недрах». Остальные положения данной статьи являются свидетельством существующей продолжительное время тенденции фактической декодифика-ции земельного законодательства, которая вызывает опасения у специалистов в сфере земельного права15.
Таким образом, понимание правовой природы природоресурсных отношений, в том числе отношений по использованию и охране земель при пользовании недрами, необходимо для совершенствования правового регулирования данной сферы.
14 Хлуденева Н. И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды : монография. М. : ИЗиСП ; Инфра-М, 2014. С. 88.
15 Нарышева Н. Г. Государственная политика и правовое регулирование земельных отношений // Экологическое право. 2016. № 3. С. 38.
в
ЕСТНИК Сергеев А. Ю. <Т7К
УНИВЕРСИТЕТА Правовая природа отношений по использованию |/Q
имени o.e. кутафина(мгюА) и охране земель при пользовании недрами
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Алексеев С. С. Общие дозволения и запреты в советском праве. — М. : Юрид. лит., 1998. — 288 с.
2. Бринчук М. М. Естественные экологические системы и экологическое право. Часть 2 // Астраханский вестник экологического образования. — 2012. — № 3 (21). — С. 4—17.
3. Галиновская Е. А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление : монография. — М. : ИЗиСП ; Инфра-М, 2015. — 272 с.
4. Клюкин Б. Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. — 2001. — № 3. — С. 54—63.
5. Комиссарова Е. Г. Формально логические аспекты понятия «правовая природа» // Вестник Пермского университета. — Юридические науки. — 2012. — № 2. — С. 23—29.
6. Матвеев И. В. Правовая природа недействительных сделок. — М. : Юрлит-информ, 2004. — 171 с.
7. Мельгунов В. Д. Формирование и реализация принципа «недра как природный ресурс — публичное благо» в горном праве и законодательстве Российской Федерации // Труды Российского государственного университета нефти и газа имени И. М. Губкина. — 2014. — № 2. — С. 128—137.
8. Нарышева Н. Г. Государственная политика и правовое регулирование земельных отношений // Экологическое право. — 2016. — № 3. — С. 35—41.
9. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития : монография / В. Б. Агафонов, В. К. Быковский, Г. В. Выпханова [и др.] ; под ред. Н. Г. Жаворонковой. — М. : Норма ; Инфра-М, 2014. — 160 с.
10. Хлуденева Н. И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды : монография. — М. : ИЗиСП ; Инфра-М, 2014.
11. Эйриян Г. Н. Права пользователя земельного участка на подземное пространство // Вестник Пермского университета. — Юридические науки. — 2017. — № 4. — 172 с.
~о И Б У Н А
□
Л □
Д □
□
УЧЕНОГО
>
