CC BY
247
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
М.В. Дудиков*
ГОРНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ОТРАСЛЕЙ ПРАВА
Аннотация. С целью совершенствования правового регулирования отношений, возникающих в связи с рациональным, комплексным, безопасным использованием и охраной недр, необходимо сформировать соответствующую концепцию. Указанная концепция, в случае ее принятия, впоследствии будет положена в основу развития и дальнейшего совершенствования горного права. Уточнение формулировки понятия «горное право» осуществлялось с учетом мнения ведущих ученых, а также особенностей правового регулирования отношений, связанных с процессом рационального, комплексного, эффективного и безопасного использования и охраны недр, а также отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Определение «горного права» дополнено комплексом понятий, наличие или отсутствие которых в законодательстве РФ о недрах влияет на результативность правового регулирования горных отношений. Проанализированы научные работы авторитетных ученых в области права с учетом их мнения по поводу существующих концепций горного права. Горное право рассмотрено с позиции его места в системе различных отраслей права, нормы которых затрагивают горные отношения. Обосновывается приемлемость концепции самостоятельности горного права. Приводятся доводы в пользу того, что развитие горного права должно идти не по пути имплемента-ции норм иных отраслей права, а по пути развития своих норм права, регулирующих горные отношения и учитывающих их особенности.
Ключевые слова: горное право, правоотношения, законодательство, Российская Федерация, концепция, горное законодательство, участки недр, недропользование, цивилистическая концепция, лицензия.
Возрастающее потребление минерального сырья в качестве источника энергии, основы развития промышленности, а также развития подземных коммуникаций, в том числе подземного транспорта, предполагают возрастание роли горной промышленности как одной из основных бюджетообразующих отраслей. С возрастанием роли горных отраслей промышленности будет усиливаться значение правового регулирования отношений, возникающих в связи с ее деятельностью. Следовательно, потребуется приложение немалых усилий, направленных на развитие и дальнейшее совершенствование горного права, в первую очередь тех его норм, которые призваны обеспечить публичный интерес.
В связи с этим, как отмечает В.С. Елисеев, исследуя природоресусрные правоотношения, «для формирования» горного (заменено мной. — М.Д.) «права первооснову создают научные соответству-
ющие теории (концепции), поскольку теория, принимаемая за основу, формирует соответствующее законодательство»1. Важность аналитических исследований в процессе разработки соответствующих концепций отмечают многие ученые. В частности, С.А. Боголюбов, О.Л. Дубовик, М.М. Брин-чук, О.И. Крассов констатируют, что концепции и доктрины кладутся в основу формулирования правовых норм и конкретных предписаний; это аксиомы профессиональной юриспруденции2.
1 Елисеев В.С. Природоресурсное право в системе отраслей права // Аграрное и земельное право. 2013. № 3. С. 10.
2 См.: Боголюбов С.А. Современные проблемы Экологического кодекса // Экологическое право. 2005. № 6. С. 6-10; Он же. Правовая защита российских природных ресурсов // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 96-102, Дубовик О.Л. Введение в экологическое право. М.: Проспект, 2003; Крассов О.И. Экологическое право. М.: Норма, 2004; Боголюбов С.А. Экологическое право: учебник для вузов. М.: Юристъ, 2004; Брин-чук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Юрайт, 2005.
*
© Дудиков М.В., 2015
Дудиков Михаил Владимирович — докторант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [dudikoffmv@gmail.com]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
Необходимо согласиться с мнением Б.Д. Клю-кина, указывающего на «отсутствие четкой концепции развития системы законодательства, его ориентации на те или иные методы регулирования <...> Думается, сейчас еще не сложилась концепция, которая позволила бы осуществлять целенаправленное развитие горного законодательства с единых методологических позиций»3.
Научных работ, посвященных концепциям горного права, не так много. Однако в исследовании были проанализированы труды многих ученых в области горного права, которые опосредовано дают возможность предположить склонность к той или иной концепции.
Анализ научной литературы по вопросу формирования отраслей права4 позволяет выделить следующие концепции горного права:
1. Цивилистическая концепция горного права. Этой концепции придерживаются следующие ученые, мнения которых с соответствующими ссылками будут приведены ниже: С.В. Кол-даев5, М.И. Махлина6, В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров7, П.Н. Бобин8, И.А. Дроздов9, А.И. Перчик10, Е.Ю. Веденеев11, Д.В. Хаустов12, А.А. Попов13, Д.Г. Храмов14 и др.
Такую концепцию следует рассмотреть в двух аспектах: современное видение и перспективы развития горного права.
3 Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 54-63.
4 В частности, см.: Елисеев В.С. Природоресурсное право в системе отраслей права. С. 10-14
5 Колдаев С.В. Договорный порядок пользования недрами как альтернатива разрешительному порядку // Современное право. 2005. № 1. С. 2-8
6 См.: Махлина М.И. Соотношение норм Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О недрах» и их применение к режиму лицензирования в России // Экономические и правовые вопросы недропользования в России. 1995. Т. IV. № 10. С. 2-3; Она же. О развитии гражданско-правовых отношений недропользования в России. Минеральные ресурсы России // Экономика и управление. 1999. № 5. С. 44-49.
7 См.: Право собственности: актуальные проблемы / отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. М.: Статут, 2008.
8 См.: Бобин П.Н. Гражданско-правовой режим природных объектов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009; Он же. Проблемы гражданско-правового регулирования недропользования // Закон. 2007. № 2. С. 61-64.
9 См.: Дроздов И.А. О развитии правового регулирования недропользования // Вестник ВАС РФ. 2007. № 8. С. 30-44.
10 См.: Перчик А.И. Основы горного права. М.: Недра, 1996.
11 См.: Веденеев Е.Ю. Некоторые актуальные вопросы совершенствования федерального законодательства о недрах // Правовое регулирование горных отношений в РФ: история, современность и перспективы развития: материалы Всерос. науч.-практ. конф. М.: б.и., 2004. С. 218.
12 См.: Хаустов Д.В. Природоресурсное лицензирование: теория правового регулирования // Там же. С. 331.
13 См.: Попов А.А. Имущественные права на участки недр по российскому законодательству (гражданско-правовой аспект): автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2009. С. 7, 20.
14 См.: Храмов Д.Г. Юридическая природа права пользова-
ния недрами // Актуальные проблемы гражданского права:
сб. ст. Вып. 4. М.: Норма, 2002. С. 110.
В отношении современного понимания ци-вилистической концепции горного права следует изучить мнения известных ученых в этой области. Например, А.И. Перчик утверждает, что «закон РФ "О недрах" не только признает наличие гражданско-правовых отношений в области недропользования, но и прямо регулирует их»15.
Такую же идею поддерживает Е.Ю. Веденеев, утверждая, что лицензионные соглашения «представляют собой волеизъявление нескольких субъектов, направленное на установление их прав и обязанностей, связанных с предоставлением права пользования недрами, и относится к сфере гражданско-правового регулирования <...> Правоотношения между участниками данного соглашения основаны не на властном подчинении одной стороны другой, а на юридическом равенстве сторон, и к ним применяются нормы гражданского законодательства <...> Таким образом, лицензионные соглашения <...> содержат признаки сделки (договора), предусмотренные действующим гражданским законодательством»16.
Точки зрения Д.В. Хаустова и А.Ф. Сурова также совпадают с позицией вышеперечисленных авторов, то есть они также предполагают, что лицензия оформляет договорные отношения17.
Д.Г. Храмов полагает, что «отношения, возникающие в процессе реализации права пользования недрами в обычном, "лицензионном" режиме, носят обязательственный характер и регулируются нормами гражданского законодательства»18.
По мнению В.Н. Литовкина, Е.А. Суханова, В.В. Чубарова, «в настоящее время использование гражданско-правовых институтов при предоставлении недр в пользование проявляется в форме заключения лицензионных соглашений»19.
Ю.Е. Туктаров, М.И. Махлина и С.Б. Дьяченко в своих научных работах также характеризуют лицензионное соглашение как гражданско-правовой договор20.
В диссертационной работе Ж.С. Елюбаева утверждается, что «в основе системы предоставления права недропользования лежит контракт
15 Перчик А.И. Указ. соч. С. 144.
16 Веденеев Е.Ю. Указ. соч. С. 218.
17 См.: Суров А.Ф. Лицензионно-договорные основы природопользования и охраны окружающей среды: дис. ... канд. юрид. наук М., 1999; Хаустов Д.В. Указ. соч. С. 331.
18 Храмов Д.Г. Указ. соч. С. 110.
19 Право собственности: актуальные проблемы // СПС «КонсультантПлюс».
20 См.: Туктаров Ю.Е. Частная сущность права недропользования // ЭЖ-Юрист. 2005. № 14 // СПС «КонсультантПлюс»; Он же. Почему право недропользования является частным правом? // Закон. 2007. № 3. С. 107-110; Дьяченко С.Б. Нефтяные концессионные соглашения // Нефть, газ и право. 1996. № 5. С. 20-21; Махлина М.И. Соотношение норм Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О недрах»...С. 2-3; Она же. О развитии гражданско-правовых отношений... С. 46-48.
гражданско-правового характера, а не разновидность административного акта частно-публичного характера»21.
Целесообразно возразить против таких аргументов по следующим причинам:
— лицензионное соглашение не может рассматриваться как гражданско-правовая конструкция из-за того, что правоотношения в связи с недропользованием возникают не на основании договора, а на основании решения уполномоченных органов, а попытки перевести лицензирование на договорные рельсы заканчивается лишь использованием формы договора, а не основания выделения участка недр — последние остаются, по сути, административными;
— правоустанавливающим удостоверяющим документом является не лицензионное соглашение, а лицензия на пользование недрами;
— регулирование правоотношений, возникающих при предоставлении недр в пользование, осуществляется не нормами ГК РФ, а нормами Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон РФ «О недрах»);
— анализируя научные работы В.С. Елисеева и А.П. Вершинина, посвященные вопросу формирования отраслей права, следует отметить, что цивилистическая концепция: «во-первых, отвергает необходимость изучения механизма согласования частных и публичных основ в правовом регулировании <...> отношений, называя это "риском искусственного объединения законодательства с противоположными основами"22, во-вторых, в случае, если эту теорию взять за основу, то она может нанести вред "здоровым" рыночным механизмам, то есть выступить противоположной крайностью правового обеспечения»23 публичных интересов.
Что касается перспективы развития горного права, с точки зрения цивилистической концепции, следует привести некоторые цитаты из опубликованных работ. Например, С.В. Колдаев утверждает: «Необходимо менять Закон о недрах полностью. Прежде всего, должен быть предусмотрен договорной порядок недропользования. По нашему же глубокому убеждению, договорной порядок должен стать в российском недропользовании основной формой недропользования <...> в Закон о недрах был введен институт лицензионного соглашения, который должен был наполнить
21 Елюбаев Ж.С. Теоретические и методологические проблемы правового регулирования недропользования, отечественный опыт и зарубежная практика: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 36.
22 Елисеев В.С. Природоресурсное право в системе отраслей права. С. 10—14; Вершинин А.П. Энергетическое право: учеб.-практ. курс. СПб.: Изд. Дом СПбГУ, 2007. С. 19.
23 Елисеев В.С. Природоресурсное право в системе отраслей права. С. 10-14
отношения недропользования договорным, циви-листическим содержанием»24.
Такого же мнения придерживается П.Н. Бобин. В своей работе он доказывает «необходимость формирования единого гражданско-правового режима природных объектов, под которым следует понимать установленную в соответствии с нормами гражданского законодательства совокупность требований, определяющих порядок и условия возникновения, осуществления, перехода и прекращения имущественных прав на природные объекты, основания и пределы их ограничения». При этом автором доказывается, что «включенные в гражданский оборот природные объекты относятся к категории "недвижимостей по природе"», и обосновывается необходимость распространения на них общего правового режима недвижимого имущества с учетом особенностей, установленных гражданским законодательством, исходя из значения природных объектов как основы жизни и деятельности населения, среды обитания человека. Кроме того, автором обосновывается вывод о «необходимости полного упразднения существующей в сфере природопользования "лицензионной системы", при которой основаниями возникновения прав на природные объекты являются специальные разрешения ("лицензии"), выдаваемые правообладателям уполномоченными государственными органами, и доказывается необходимость перехода на договорные отношения, при которых права и обязанности их участников возникают непосредственно на основании гражданско-правовых договоров». Далее «оборот природных объектов должен осуществляться посредством сделок, совершаемых в соответствии с положениями гражданского законодательства. Исходя из гражданско-правового характера сделок с природными объектами, в работе обосновывается вывод о необходимости распространения на данные отношения общих положений гражданского законодательства об оборотоспособности объектов гражданских прав, а также доказывается целесообразность закрепления основополагающих принципов оборота природных объектов в разделах Гражданского кодекса РФ о сделках и договорах, в том числе, регулирующих отдельные виды договорных обязательств»25.
Той же концепции придерживается и И.А. Дроздов: «отношения между государством и частными лицами, опосредующие извлечение потребительских свойств недр, поскольку они являются имущественными, должны строиться на частноправовых началах»26.
24 Колдаев С.В. Договорный порядок пользования недрами как альтернатива разрешительному порядку // Современное право. 2005. № 1. С. 2.
25 Бобин П.Н. Гражданско-правовой режим природных объектов. С. 9-10; Он же. Проблемы гражданско-правового регулирования недропользования. С. 63.
26 Дроздов И.А. Указ. соч. С. 31.
Точку зрения вышеназванных авторов поддерживает Д.В. Хаустов: «такой договор при должном правовом обеспечении мог бы полностью заменить лицензирование в этой сфере»27. В этой же работе он утверждает: «договор является самодостаточным инструментом для того, чтобы выполнять стоящие перед ним задачи без применения разрешительного документа (лицензии)»28.
А.А. Попов в своем исследовании также обосновывает «целесообразность гражданско-правового регулирования отношений, связанных с реализацией имущественных права на участки недр», с соответствующими дополнениями в ГК РФ29. При этом он предлагает: «к имущественным правам на участки недр должен с течением времени сформироваться подход, аналогичный правам на земельные участки»30. Он также «делает вывод о том, что правоотношения, связанные с реализацией имущественных прав на участки недр, должны регулироваться гражданским законодательством»31.
Такой же точки зрения придерживаются А.И. Яковлев и Н.И. Толстых32.
В приведенных примерах указывается на перспективные направления развития законодательства в части полного перехода на гражданско-правовое регулирование горных отношений. Целесообразно возразить против такой позиции из-за того, что нормы ГК РФ не могут учесть особенностей регулирования подобных отношений. Кроме того, по справедливому мнению И.О. Красновой, учитывая опыт США, в России не следует вводить свободу имущественной оборотоспособности природных объектов в процессе рыночных реформ, так как это приведет к расхищению природных ресурсов и деградации природной среды33. Следует также поддержать мнение Б.Д. Клюкина по поводу того, что «переход к системе отношений частной собственности на недра может привести к непредсказуемым последствиям»34.
Дискуссионным является утверждение О.М. Теплова по поводу выявления «возможностей применения гражданско-правового регулирования и институтов гражданского права к правоотношениям в области недропользования, в том числе к отношениям и связи с предостав-
27 Хаустов Д.В. Указ. соч. С. 331.
28 Там же. С. 353.
29 Попов А.А. Указ. соч. С. 7, 20.
30 Там же. С. 14.
31 Там же. С. 16.
32 См.: Яковлев А.И., Толстых Н.И. О концепции формирования горного законодательства (на примере законодательства о недрах) // Нефть газ и право. 1997. № 2 (14). С. 7.
33 См.: Краснова И.О. Экологическое право США: сравнительно-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1997.
34 Клюкин Б.Д. Формирование российского горного зако-
нодательства на основе законодательства о недрах // Зако-
нодательство и экономика. 1995. № 17-18. С. 6.
лением недр в пользование», а также определения «правовых форм, опосредующих гражданско-правовые отношения с недропользователем в части нормативных и договорных условий недропользования». Кроме того, «в нормах законодательства о недрах следует закрепить правовое значение лицензионного соглашения в качестве гражданско-правового договора»35. Однако при этом «право пользования недрами должно по-прежнему основываться на <...> разрешительной системе предоставления прав недропользования, в связи с чем институт лицензирования должен быть сохранен»36. В другой работе О.М. Теплов предлагает распространить действия ст. 420-422 и 447-449 ГК РФ на лицензионное соглашения37. Не совсем понятно, с одной стороны, автор предлагает регулировать горные отношения нормами гражданского права, при котором основанием возникновения отношений является гражданско-правовой договор. С другой — сохранение разрешительной лицензионной системы предоставления прав недропользования. Действительно, на основании норм п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Более того, распространение норм ст. 420 ГК РФ на отношения, возникающие при предоставлении права пользования недрами, полностью исключает применение разрешительной системы предоставления прав недропользования. Это обусловлено тем, что в случае применения ст. 420 основанием возникновения права пользования участками недр станет гражданско-правовой договор.
В одной из своих работ О.М. Теплов определяет, что отношения недропользования включают отношения по предоставлению участков недр в пользование (они регулируются в рамках административно-правового регулирования), а также отношения по эксплуатации недр, которые являются обязательственными и имущественными отношениями недропользования и, несомненно, должны регулироваться нормами гражданского права38.
В более поздних работах О.М. Теплов предлагает развитие законодательства о недрах осу-
35 Теплов О.М. Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 9, 12.
36 Там же. С. 11.
37 См.: Теплов О.М. Совершенствование лицензирования пользования недрами // Законодательство и экономика. 1995. № 17-18. С. 67.
38 См.: Он же. Лицензирование пользования недрами // Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. Труды ВНИИСЗ. 1995. № 59. С. 121.
ществлять «преимущественно на основе норм публичного права с поэтапным внедрением ограниченного применения гражданско-правовых договоров <...> в условиях отдельных видов пользования недрами»39.
Поддерживая мнение В.Е. Елисеева, следует отметить, что «основной смысл критики гражданско-правового подхода сводится к двум моментам: во-первых, в российских законах до сих пор отсутствует правовое закрепление такой важнейшей экономической категории, как "государственный сектор экономики", а соответственно, не создан "вменяемый" механизм правового регулирования соответствующих отношений, который никак не может быть вписан в цивилистику, поскольку экономико-психологические основы, формирующие экономические отношения <...> в государственном и частном секторе экономики несовместимы, равно как и несовместимы соответствующие (административный (дозволительный) и рыночный (общеразрешительный) правовые режимы, имеющие при одновременном использовании взаимоподавляющий характер их основ ("общий запрет", формирующий административный правовой режим, и "общее разрешение", формирующее рыночный правовой режим — подавляют друг друга и могут быть согласованы по особым межотраслевым закономерностям); во-вторых, полностью игнорируется такая важная часть экономических отношений, как директивный рынок»40.
2. Публично-правовая концепция горного права «является антиподом цивилистической доктрины»41. Эта концепция заложена в основе современного законодательства РФ о недрах. Исследователей в области юриспруденции, ратующих за развитие такой концепции в законодательстве РФ о недрах, не отмечено. Однако все перечисленные выше авторы приведенных научных работ, а также многие ученые из иных областей науки, не только в области права, справедливо и обоснованно критикуют такую концепцию.
Целесообразно процитировать некоторых из них. Например, Г.Е. Быстров в одной из научных работ отмечает: «практика применения системы государственного лицензирования пользования недрами не обеспечивала баланса государствен-
ных и корпоративных интересов <...> на практике эффективно работает лишь 15 % лицензий»42.
Следует указать на справедливость мнения М.М. Бринчук и О.Л. Дубовик, что в случае если административные методы будут превалировать, то это будет «сковывать инициативу, мешать заинтересованности, снижать ответственность»43.
В подтверждение предыдущих высказываний, по данным С.А. Сосны, лицензионная система не смогла решить задачу по привлечению инвесторов с их капиталами и высокими технологиями. Выданные 15 тыс. лицензий на разведанные запасы полезных ископаемых не принесли должной отдачи: у недропользователей нет средств на освоение этих месторождений44.
Следует поддержать конструктивную критику современной лицензионной системы, которая не способствует защите публичного интереса.
3. Концепция самостоятельности горного права. Эту концепцию разделяют Б.Д. Клюкин45, Р.Н. Салиева (Миргазизова)46, Е.В. Новикова47, Г.Е. Быстров48, С.В. Колдаев49, Д.В. Хаустов50 и другие специалисты в области горного права.
Целесообразно обратить внимание на справедливое мнение С.А. Боголюбова по поводу того, что «самостоятельность любой отрасли права определяется наличием двух признаков:
— отдельного от иных отраслей права предмета — качественно однородного вида общественных отношений, регулируемых данной отраслью;
— метода правового регулирования — набора юридического инструментария, посред-
39 Теплов О.М. Введение // Теплов О.М., Клюкин Б.Д., Толстых Н.И., Веремеева М.В. Регулирование отношений недропользования на территории РФ: науч.-практ. пособие. М.: Изд-во Ин-та законодптельства и сравн. правоведения, 2002. С. 21.
40 Елисеев В.С. Природоресурсное право в системе отраслей права. С. 10-14. В той же работе ссылки на статьи: Елисеев В.С. Формирование рынков в РФ: теоретический аспект // Предпринимательское право. 2012. № 2. С. 25-28; Он же. Принцип «технологического единства электроэнергетики» и влияние на него процессов реформирования // Право и государство: теория и практика. 2012. № 10. С. 113-117.
41 Он же. К вопросу о месте энергетического права в системе отраслей права и его предметной аналогии с аграрным правом // Аграрное и земельное право. 2012. № 11. С. 4-8.
42 Быстров Г.Е. Указ. соч. С. 11-12.
43 Экологическое право и рынок: сб. ст. / ред. М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1994. С. 48.
44 См.: Сосна С.А. Концессионное соглашение: теория и практика. М.: Нестор Академик Паблишерз, 2002. С. 18.
45 См.: Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России. С. 54-63; Он же. Законодательная база горного права РФ и пути ее совершенствования // Энергетическое право. 2005. № 1. С. 9.
46 См.: Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. Новосибирск: Наука, 2001. С. 185; Она же. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2003.
47 См.: Новикова Е.В. О проблемах реформирования законодательства о недрах // Нефть, Газ и Право. 2005. № 4. С. 11-17; Она же. О проблемах реформирования законодательства о недрах // Государство и право. 2007. № 4. С. 19.
48 См.: Быстров Г.Е. О разрешительном (административно-правовом) и договорном (гражданско-правовом) регулировании недропользовании в России // Argumentum ad judicium. ВЮЗИ — МЮИ — МГЮА: Труды. Т. 1. М.: Изд-во МГЮА, 2006. С. 473-481; Он же. Правовое регулирование горных отношений в России... С. 17.
49 См.: Колдаев С.В. Договорные формы недропользования: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.
50 См.: Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования при-родоползования: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9.
ством которого государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений»51. Б.Д. Клюкин правильно отметил, что «горное законодательство формируется как комплексная отрасль права, включающая природоохранные, гражданско-правовые, кредитно-финансовые и другие, тесно связанные с недропользованием, отношения. Основным предметом регулирования отрасли является недропользование»52. В другой работе Б.Д. Клюкин указал, что «наряду с развитием форм административно-правового регулирования горных отношений важное место должно занять и расширяющееся гражданско-правовое регулирование, предусматривающее развитие договорных условий в этой сфере»53. При этом он предлагает «помимо концессий в сфере добычи углеводородов важное место должны занять подрядные соглашения о разделе продукции»54.
Р.Н. Салиева, рассуждая по поводу договоров, связанных с недропользованием, предполагает развить договорную систему в рамках нефтегазового законодательства: «такие публичные договоры могли бы получить развитие в специальном нефтегазовом законодательстве, предопределяющем во многих случаях публично-правовые основы хозяйственных договоров, в силу специфики регулируемых отношений, связанной с государственной собственностью на недра»55. Той же позиции она придерживается и в своем диссертационном исследовании56.
Е.В. Новикова в одной из своих работ указывает, что «в силу специфики горных отношений договор на недропользование должен предусматривать оптимальное соотношение специальных и гражданско-правовых элементов в их регулировании». При этом «в отличие от гражданско-правового договора такой договор недропользования было бы правильным называть горной концессий», которая, совершенно справедливо, должна регулироваться нормами «горного законодательства»57. Аналогичного мнения в диссертационном исследовании придерживается С.В. Колдаев58
Следует также отметить справедливость мнения Г.Е. Быстрова: «проблема соотношения договорных и разрешительных форм отношений государства и пользователя недр должна быть решена
не в рамках частного права, а в рамках горного и энергетического права»59. В другой своей работе Г.Е. Быстров также отметил, что «договор пользования участком недр не может быть обычным гражданско-правовым договором с характерным для него равенством сторон»60. В этой же работе он предлагает установить случаи перехода «на партнерские гражданско-правовые отношения»61.
Аналогична позиция Д.В. Хаустова, указывающего в своей диссертационной работе на «приоритет норм природоресурсного законодательства перед гражданско-правовыми нормами»62.
Заканчивая перечисление идей о самостоятельности горного права известных ученых в данной области, следует обратить внимание на наличие соответствующих предложений в доперестроечный период развития горного законодательства: «недостаточно определить горноотводный акт только как разрешение на разработку определенного месторождения полезных ископаемых. Горноотводный акт в какой-то мере является еще и соглашением двух сторон: органа Госгортехнад-зора и горного предприятия. Эти обе стороны значения горноотводного акта необходимо отразить в новом горном законодательстве»63.
Следует поддержать концепцию самостоятельности горного права. Однако развитие горного права должно идти не по пути имплемен-тации норм иных отраслей права, а по пути развития собственных норм права, регулирующих горные отношения и учитывающих их особенности. В частности, целесообразно использовать договорные формы не из гражданского права, а разрабатывать самостоятельные договорные конструкции. В связи с этим необходимо формировать новую концепцию горного права. Целесообразно приведение одной из цитат по аналогии с развитием основных идей ГК РФ: «суть этой концепции заключается в том, что государство в процесс эволюции осознает необходимость отказаться от жесткого нормирования отношений частных лиц путем обязательных предписаний и предоставить им возможность в определенных рамках самим свободно регулировать свои взаимоотношения»64.
51 Экологическое право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юрайт, 2011. С. 17.
52 Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России. С. 54-63.
53 Он же. Законодательная база горного права РФ... С. 9.
54 Там же. С. 10.
55 Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства... С. 185.
56 См.: Там же.
57 Новикова Е.В. О проблемах реформирования законодательства о недрах. 2005. С. 11-17 ; Она же. О проблемах реформирования законодательства о недрах. 2007. С. 19.
58 См.: Колдаев С.В. Договорные формы недропользования.
59 Быстров Г.Е. Правовое регулирование горных отношений в России. С. 17.
60 Он же. О разрешительном (административно-правовом) и договорном (гражданско-правовом) регулировании недропользовании в России.
61 Там же. С. 22.
62 Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопол-зования. С. 9.
63 Научные основы кодификации горного законодательства: материалы конф // Советское государство и право. 1962. № 7. С. 135-137.
64 Развитие основных идей Гражданского кодекса России в современном законодательстве и судебной практике: сб. ст., посвященный 70-летию С.А. Хохлова / под ред. С.С. Алексеева. М.: Статут, 2011. С. 111.
В настоящее время, следуя утверждению Б.Д. Клюкина о том, что «горное законодательство формируется как комплексная отрасль права, включающая природоохранные, гражданско-правовые, кредитно-финансовые и другие, тесно связанные с недропользованием, отношения»65, необходимо добавить, что основным звеном в горном праве, естественно, является конституционное право, основным источником которого является Конституция РФ.
Целесообразно обратить внимание на обоснованность утверждения таких ученых, как Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь, Г.А. Гаджиев, Г.А. Жилин, В.Д. Зорькин, С.М. Казанцев, М.И. Клеандров, Л.О. Красав-чикова, В.И. Крусс, О.Е. Кутафин, С.П. Маврин, Н.В. Мельников, Т.Г. Морщакова, В.Г. Стреко-зов, Т.Я. Хабриева, О.С. Хохрякова, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и др., по поводу того, что «Конституция является выражением принципов верховенства (господства) права (the rule of law) и правового государства (Rechtstaat)»66.
В ряде норм Конституции РФ 1993 г. закреплены основы правового регулирования отношений недропользования. В одной из работ С.А. Боголюбова справедливо отмечено, что «использование полезных ископаемых должно отвечать требованиям ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой они, как и другие природные ресурсы, используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ по поводу конституции Республики Алтай под этими народами подразумеваются все народы, проживающие в пределах государственной границы РФ»67. В той же статье Конституции РФ указано, что «природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».
В ст. 36 Конституции содержится норма о свободном осуществлении владения, пользования и распоряжения природными ресурсами их собственниками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
С вопросами пользования недрами тесно связана ст. 42 Конституции о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также ст. 58 Конституции РФ об обязанностях каждого
65 Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России. С. 54.
66 Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма: Инфра-М, 2011 // СПС «КонсультантПлюс».
67 Боголюбов С.А. Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды // Законодательство и экономика. 2009. № 7. С. 79-81.
сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами отнесены в соответствии с п. «в» ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Однако в ст. 71 Конституции указано, что к предметам исключительного ведения РФ относятся вопросы определения статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. Таким образом, в случае если участок недр находится на континентальном шельфе РФ, то вопросы предоставления права пользования этим участком недр, порядок пользования им относятся к исключительному ведению РФ.
Статьей 110 Конституции РФ определено, что исполнительная власть РФ осуществляется Правительством РФ, а также соответствующими органами исполнительной власти. Данное обстоятельство указывает на тесное взаимодействие горного права с административным правом, регулирующим отношения, связанные с организацией и исполнительно-распорядительной деятельностью органов власти в процессе государственного управления. Действительно, в горном праве применяются нормы административного права в процессе:
— установления структуры, задач, функций и полномочий органов исполнительной власти при реализации процедур управления в процессе регулирования отношений недропользования;
— установления ответственности за нарушение законодательства РФ о недрах;
— разработки, утверждения и реализации государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования, также охраны недр;
— определения участков недр федерального значения;
— формирования федерального фонда резервных участков недр;
— утверждения перечней участков недр местного значения;
— реализации общей федеральной политики недропользования в РФ;
— обеспечения государственной системы лицензирования при предоставлении участков недр в пользование;
— осуществления контрольно-надзорных мероприятий за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также за ведением работ, связанных с пользованием недрами;
— соблюдения антимонопольных требований. Административное право соответствует современной публично-правовой концепции горного права, базирующейся на властном императиве регулирования горных отношений.
КоАП РФ устанавливает виды и механизм ответственности за совершение административных правонарушений. Субъектами ответственности по этому кодексу являются физические и юридические лица.
В ряде статей КоАП РФ определяются виды правонарушений в сфере недропользования и устанавливается административная ответственность за их совершение.
Так, в КоАП РФ содержатся нормы, определяющие ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3), за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), за самовольную добычу янтаря (ст. 7.5), за самовольную переуступку права пользования недрами (ст. 7.10), за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9), за нарушение требований по рациональному использованию недр (ст. 8.10), нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 8.11).
Статьей 23.22 КоАП РФ определяются государственные органы, в чью компетенцию входит рассмотрение дел об административных нарушениях в сфере недропользования, и устанавливается закрытый перечень должностных лиц, в компетенции которых находится рассмотрение таких дел.
Далее, развивая тему ответственности, следует отметить нормы уголовного права, которые содержатся в УК РФ. В ряде статей Особенной части УК РФ определяются виды преступлений в сфере недропользования и устанавливается уголовная ответственность за их совершение.
Так, ст. 92 устанавливаются санкции за уклонение от обязательной сдачи на аффинаж или обязательной продажи государству добытых из недр, полученных из вторичного сырья, а также поднятых и найденных драгоценных металлов или драгоценных камней, если это деяние совершено в крупном размере.
В ст. 255 определяется наказание за нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба. Целесообразно обратить внимание на отсутствие критерия значительности. В связи с этим возникают проблемы с квалификацией такого правонарушения и применением норм указанной статьи УК РФ и ст. 7.4 и 8.9 КоАП РФ.
Выше было упомянута цивилистическая концепция горного права, большинство упомянутых
выше сторонников которой обосновывают свои выводы тем, что нормами п. 1 ст. 130 ГК РФ участки недр относятся к недвижимым вещам. При этом гражданское законодательство не устанавливает, что участки недр имеют особый режим оборота, регулируемый законодательством о недрах, то есть не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Тем не менее п. 3 ст. 129 определено, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Продолжая анализировать цивилистическую теорию в связи с нормами ГК РФ, целесообразно обратить внимание на то, что в п. 2 ст. 3 этого кодекса закреплено положение, в соответствии с которым нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, вне зависимости от отрасли права или законодательства, должны соответствовать положениям ГК РФ. Тем самым исключается возможность трансформации применительно к специфике предмета и метода других отраслей права имущественных отношений, основанных на равенстве сторон.
По сути, эта норма представляет собой попытку законодателя поставить легальный заслон на пути специализации не в гражданско-правовую сторону целого ряда комплексных, пограничных отраслей, прежде всего регламентирующих отношения в сфере природопользования. В этой связи следует отметить справедливость мнения С.А. Боголюбова, согласно которому «головным актом, регулирующим имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, является ГК РФ»68.
На основании п. 1 ст. 49 ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
В соответствии с п. 9 ст. 101 Закона РФ «О недрах», одним из оснований возникновения права пользования участками недр является государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В ст. 171 Закона РФ «О недрах» установлен перечень случаев перехода права пользования недрами, которые включают в себя реоргани-
68 Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 24.
зацию, банкротство, а также случаи смены названия юридических лиц, корреспондирующих с нормами ГК РФ.
В п. 3 ст. 261 ГК РФ указывается, что собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах и не нарушает прав других лиц. Следовательно, при регулировании этого спектра отношений устанавливается приоритет законодательства о недрах.
Упомянутые в п. 3 ст. 261 земельные отношения регулируются нормами земельного права. Нормативным правовым актом, регулирующим такие отношения, является ЗК РФ. В ст. 3 ЗК РФ определяется, что к отношениям по использованию и охране недр применяется законодательство о недрах.
Учитывая, что вопросы землепользования и недропользования весьма тесным образом взаимосвязаны, в ЗК РФ содержится ряд норм, затрагивающих отношения недропользования. При этом, по справедливому мнению С.А. Боголюбова, Д.С. Бондаренко, Е.А. Галиновской, Ю.Г. Жарикова, А.В. Мазурова, Е.Л. Мининой, Е.А. Носкова, В.Э. Чуркина и других авторов, «отраслевое законодательство корреспондирует и содержит нормы земельного права, регулирует общественные отношения с учетом специфики, свойственной каждой правовой отрасли»69.
Так, в ЗК РФ закреплен традиционно сложившийся и проверенный практикой двухэтапный порядок предоставления отвода соответствующего земельного участка для целей недропользования органом управления земельными ресурсами либо собственником земли.
В частности, в ст. 88 ЗК РФ устанавливается перечень документов, представление которых необходимо при получении предприятиями горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельных участков для разработки полезных ископаемых. К таким документам относятся: предварительный горный отвод, проект рекультивации и восстановления ранее отработанных земель, утвержденный в установленном порядке.
Двухэтапный порядок предоставления отвода соответствующего земельного участка для целей недропользования обусловлен тем, что, во-первых, необходимость, закрепленного также в законодательстве РФ о недрах предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для недропользования связана со значительными затратами на подготовку и реализацию проекта горнодобывающих и иных работ, необходимых при пользовании недрами.
69 Комментарий к Земельному кодексу РФ / под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009 // СПС «КонсультантПлюс».
Очевидно, что при получении права пользования участком недр субъект предпринимательской деятельности должен иметь определенные гарантии, доказательством которых является указанное в норме ст. 112 ЗК РФ предварительное согласие землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, а также уполномоченных органов на отвод соответствующего участка для целей недропользования.
Во-вторых, месторождение полезных ископаемых являет собой совокупность геологической информации, которая носит вероятностный характер. Эта информация пополняется в процессе изучения и разработки участка недр. С целью минимизации ущерба окружающей среде необходимо проведение проектно-изыскательских работ для окончательного принятия решения об уточнении мест размещения горных выработок или горных предприятий. Следовательно, необходимо предварительное согласие на отвод земельного участка для уточнения мест заложения объектов обустройства месторождения.
В-третьих, данные о предварительном согласии уполномоченных органов либо собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков на отвод соответствующего земельного участка имеет особое значение, которое обусловлено тем, что эти данные позволят определить пользователей и собственников участков земли на граничащих территориях. Особенно это актуально при выделении зон охраны от вредного влияния выработок, территорий, относящихся к особо охраняемым объектам и т.д.
Целесообразно отметить, что норма ч. 6 ст. 11 Закона РФ «О недрах», регулирующей отношения, возникающие при предоставлении земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, является отсылочной. Кроме того, данные о предварительном согласии указанных субъектов отношений на отвод соответствующего земельного участка носят не только информационный характер, но и имеют правовое значение. Отмеченное выше корреспондирует п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона РФ «О недрах», согласно которому лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Используя земельный участок для целей недропользования, субъекты предпринимательской деятельности, реализуя свои правомочия, воздействуют на участки недр, вносят необратимые изменения в окружающую среду. Отраслью, регулирующей отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельно-
сти, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, является экологическое право. Одним из законодательных актов, регулирующих указанные отношения, является Федеральный закон от 10.02.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Этот Федеральный закон устанавливает «правовые основы государственной политики»70, «обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач»71 в сфере охраны окружающей среды. Как справедливо отметили С.А. Боголюбов и Н.И. Хлуденева: «Названный закон стал головным, базовым в системе российского экологического законодательства, потребовал приведения в соответствие с ним иных законов и прочих нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ»72.
В соответствии со ст. 4 Закона недра являются объектом охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.
Статьей 46 Закона установлены специальные требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, в том числе расположенных в пределах исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.
В этой же статье указывается, что строительство и эксплуатация данных объектов разрешается только при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного отвода земель, положительных заключений государственной экспертизы таких проектов.
В целях охраны недр от загрязнения и истощения ст. 51 Закона вводит запрет на сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в недра.
Кроме того, ст. 14 Закона устанавливается платность за загрязнение недр как механизм экономического стимулирования и минимизации негативного воздействия на них.
В соответствии со ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды», одной из мер по охране окружающей среды является установление особого правового режима, в том числе посредством создания особо охраняемых природных территорий, для природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, что
70 Экологическое право: учебник. С. 61.
71 Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» / отв. ред. О.Л. Дубовик // СПС «КонсультантПлюс».
72 Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружа-
ющей среды». М.: Юстицинформ, 2009 // СПС «Консуль-тантПлюс».
корреспондирует со ст. 6 Закона РФ «О недрах», в которой предусматривается предоставление недр в пользование для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздо-ровительное и иное значение.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» призван детализировать регулирование отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
В соответствии с преамбулой Закона, к особо охраняемым природным территориям относятся, в том числе, участки недр, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые решениями органов государственной власти полностью или частично изъяты из использования и для которых установлен режим особой охраны. Или, иными словами: «в преамбуле помимо этого указаны статус особо охраняемых природных территорий как объектов наиболее высокого уровня ценности и, соответственно, правовой (и физической) защиты»73.
Статьей 2 Закона определяются категории и виды особо охраняемых природных территорий. Нормы, заложенные в этой статье, получают дальнейшее развитие в Законе. Так, ст. 6 определяется, что на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты, в том числе участки недр.
В ст. 12 Закона устанавливается, что участки недр, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование на правах, предусмотренных федеральными законами.
Нередко наиболее богатые регионы в части залежей полезных ископаемых расположены в зонах традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также коренных малочисленных народов РФ. Возникающие при освоении таких территорий для целей недропользования отношения регулируются Федеральными законами от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» и от 30.04.1999
73 Дубовик О.Л., Бринчук М.М. Комментарий к Федеральному закону от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» / под ред. О.Л. Дубовик // СПС «КонсультантПлюс».
№ 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ».
Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» устанавливает правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни.
В Законе определяются основные понятия и термины, цели Закона, виды территорий традиционного природопользования, порядок их образования, правовой режим территорий традиционного природопользования, порядок охраны окружающей среды и объектов историко-культурного наследия в пределах границ территорий традиционного природопользования.
Применительно к вопросам недропользования, в ст. 14 Федерального закона определяется, что лица, относящиеся к малочисленным народам, и общины малочисленных народов вправе безвозмездно пользоваться общераспространенными полезными ископаемыми, находящимися на территориях традиционного природопользования, для личных нужд.
Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
В Законе определяются основные понятия, сфера действия, компетенция РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, права малочисленных народов и др.
Применительно к вопросам недропользования, в ст. 8-9 Закона устанавливается, что коренные малочисленные народы имеют право безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Кроме того, нормами указанных выше статей регламентируется, что коренные малочисленные народы имеют право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.
Обустройство участков недр для эксплуатации месторождения полезных ископаемых, а также для целей, не связанных с их добычей, предполагает создание соответствующей единой инфраструктуры, требующей проведения мероприятий в процессе строительства. Особенно это актуально в связи с развитием градообразующих комплексов. Возникающие при этом правоотношения регулируются нормами ГрК РФ. Этот кодекс регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. «Комплексный характер законодательства о градостроительстве обусловливается включением в него норм» иных отраслей законодательства «причудливо переплетающихся и взаимодействующих между собой при регулировании градостроительных отношений»74.
Кодекс в ряде статей устанавливает специфику правового регулирования отношений недропользования в процессе градостроительства.
В ст. 38 ГрК РФ указывается, что подземное пространство в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений находится в ведении органов местного самоуправления, за исключением части подземного пространства, предоставленной в установленном порядке в пользование иным лицам для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых и иных целей в соответствии с законодательством РФ о недрах.
В ГрК РФ устанавливается механизм обеспечения безопасности территорий поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при градостроительной деятельности. Указывается, что эта деятельность должна осуществляться, в том числе, при соблюдении требований нормативно-правовых и иных актов федеральных органов по охране недр (п. 2 ст. 9).
В ГрК РФ определяются обязательные требования по включению в градостроительную документацию разделов об охране недр (п. 2 ст. 10). Кроме того, устанавливается механизм утверждения градостроительной документации, где указывается, что заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации должно быть основано на заключениях, в том числе, органа управления государственным фондом недр, государственного горного надзора, органов охраны недр (п. 4 ст. 29).
В процессе обустройства и дальнейшей экс-
74 Комментарий к Градостроительному кодексу РФ / под ред. С.А. Боголюбова // СПС «КонсультантПлюс».
плуатации объекта недропользования возникают правоотношения в связи с безопасностью подобных объектов. Такие правоотношения регулируются нормами Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Этот Закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.
В рассматриваемом Законе устанавливается перечень опасных производственных объектов. К ним относятся объекты, на которых получаются, используются, хранятся, транспортируются, уничтожаются такие опасные вещества, как газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися, горючие вещества — жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удавления и др.
В ст. 6 Закона устанавливается, что отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежат лицензированию в соответствии с законодательством РФ. Обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии является представление соискателем лицензии в лицензирующий орган акта приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.
Кроме того, в ст. 8 регламентируется, что одним из обязательных условий принятия решения о начале строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации, утвержденного федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, или его территориальным органом. Отклонения от проектной документации в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта не допускаются.
В свою очередь, экологическая экспертиза осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона от 21.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Этот Федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативного воздействия хо-
зяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Следует отметить справедливость определения, предлагаемого М.М. Бринчуком и О.Л. Дубовик: «экологическая экспертиза — традиционная мера охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов в нашей стране»75.
В части регулирования вопросов пользования недрами в Федеральном законе имеются ст. 11 и 12 об обязательности проведения государственной экологической экспертизы федерального уровня и уровня субъектов РФ. В этих статьях регламентируется порядок предоставления документов на экологическую экспертизу, устанавливаются объекты экологической экспертизы федерального и регионального уровней.
Горные отношения затрагивают также нормы иных нормативных правовых актов.
Выводы
1. В связи с изложенным, а также на основании анализа концепции самостоятельности горного права следует признать ее приемлемой по следующим причинам:
— во-первых, применяемые нормы имеются в иных отраслях права;
— во-вторых, необходимо их соответствующее координированное согласование;
— в-третьих, содержит собственные нормы права, которые не могут применяться в процессе регулирования иных, кроме горных, отношений;
— в-четвертых, взаимодействует с иными отраслями права;
— в-пятых, имеет свою область правового регулирования горных отношений;
— в-шестых, обладает специфическими особенностями правового регулирования.
2. В процессе регулирования применяются сочетающиеся между собой частноправовые и публично-правовые методы различных отраслей права. При этом в эту комплексную подотрасль интегрированы нормы различной отраслевой принадлежности. К горным отношениям применяются нормы земельного, лесного, водного, экологического, гражданского права и иного права РФ. Однако развитие горного права должно идти не по пути имплементации норм иных отраслей права, а по пути развития своих норм права, регулирующих горные отношения и учитывающие их особенности. Например, для недропользования целесообразно использовать не договорные формы из гражданского права, а разрабатывать самостоятельные договорные конструкции. В связи с этим необходимо формировать новую концепцию горного права.
75 Комментарий к Федеральному закону от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» / под ред. М.М. Бринчука // СПС «КонсультантПлюс».
3. В рамках горного права первоочередное значение имеет определение понятия горного права. В связи с этим предлагается следующее уточненное определение: горное право — комплексная, интегрированная, самостоятельная подотрасль природоресурсного права, нормы которой регулируют отношения, возникающие в процессе рационального, комплексного, эффективного и безопасного использования и охраны недр, а также
Библиография:
отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
4. Горное право, во-первых, заимствует нормы различных отраслей, регулирующих отношения в области рационального, комплексного использования и охраны недр; во-вторых, согласовывает указанные нормы между собой; в-третьих, взаимодействует с иными отраслями права; в-четвертых; содержит собственные нормы права.
1. Бобин П.Н. Проблемы гражданско-правового регулирования недропользования // Закон. — 2007. — № 2. — С. 61-64.
2. Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов // Журнал российского права. — 2005. — № 12. — С. 96-102.
3. Боголюбов С.А. Современные проблемы Экологического кодекса // Экологическое право. — 2005. — № 6. — С. 6-10.
4. Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. — 2005. — № 7. — С. 24-32.
5. Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». — М.: Юстицинформ, 2009. — 528 с.
6. Боголюбов С.А. Экологическое право: учебник для вузов. — М.: Юристъ, 2004. — 430 с.
7. Боголюбов С.А. Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды // Законодательство и экономика. — 2009. — № 7. — С. 79-81.
8. Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. — М.: Юрайт, 2005. — 430 с.
9. Быстров Г.Е. Правовое регулирование горных отношений в России: история, современность и перспективы // Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность и перспективы развития: материалы Всерос. науч.-практ. конф. — М.: б.и., 2004. — С. 10-11.
10. Вершинин А.П. Энергетическое право: учеб.-практ. курс. — СПб.: Изд. Дом СПбГУ, 2007. — 248 с.
11. Дроздов И.А. О развитии правового регулирования недропользования // Вестник ВАС РФ. — 2007. — № 8. — С. 30-44.
12. Дубовик О.Л. Введение в экологическое право. — М.: Проспект, 2003. — 584 с.
13. Дьяченко С. Нефтяные концессионные соглашения // Нефть, газ и право. — 1996. — № 5. — С. 44-52.
14. Елисеев В.С. К вопросу о месте энергетического права в системе отраслей права и его предметной аналогии с аграрным правом // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 11. — С. 4-8.
15. Елисеев В.С. Принцип «технологического единства электроэнергетики» и влияние на него процессов реформирования // Право и государство: теория и практика. — 2012. — № 10. — С. 113-117.
16. Елисеев В.С. Природоресурсное право в системе отраслей права // Аграрное и земельное право. — 2013. — № 3. — С. 10-14.
17. Елисеев В.С. Формирование рынков в Российской Федерации: теоретический аспект // Предпринимательское право. — 2012. — № 2. — С. 25-28.
18. Клюкин Б.Д. Законодательная база горного права РФ и пути ее совершенствования // Энергетическое право. — 2005. — № 1. — С. 4-10.
19. Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. — 2001. — № 3. — С. 54-63.
20. Колдаев С.В. Договорный порядок пользования недрами как альтернатива разрешительному порядку // Современное право. — 2005. — № 1. — С. 2-8.
21. Комментарий к Земельному кодексу РФ / под ред. С.А. Боголюбова. - СПб.: Питер Пресс, 2009. — 464 с.
22. Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорькина. — М.: Норма: Инфра-М, 2011. — 1008 с.
Материал поступил в редакцию 15 июля 2013 г.
MINING LAW WITHIN THE SYSTEM OF BRANCHES OF LAW
Dudikov, Mihail Vladimirovich — Doctoral Student of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University. [dudikoffmv@gmail.com]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. In order to improve the legal regulation of the relations appearing due to the rational, complex and secure use and protection of the subsoil resources, it is necessary to form the relevant concept. If adopted, this concept shall further serve as the basis for the development and further improvement of the mining law. Clarification of the definition of the "mining law" was performed with due consideration of the renowned scientists, as well as the specific features of legal regulation of the relations concerning the
process of rational legal regulation of the relations concerning the process of rational, complex, efficient and safe use and protection of subsoil resources, as well as the waste of mining and related processing enterprises. Definition of mining law is amended with a complex of terms, since their presence or absence in the legislation of the Russian Federation on subsoil resources influences the efficiency of legal regulation of mining relations. The author has analyzed the scientific works of authoritative scholars in the relevant branch of law, taking into consideration their opinions on the current concepts of mining law. The author substantiates the independence for mining law as a branch of law, providing arguments in favor of development of mining law via development of its own legal norms regulating mining law and taking into consideration their specificities, rather than just implementing norms of other branches of law. Keywords: mining law, legal relations, legislation, the Russian Federation, concept, mining legislation, subsoil territories, use of subsoil resources, civil concept, license.
Bibliography:
1. Bobin, P.N. Problems of civil law regulation of use of subsoil resources // Zakon. — 2007. — № 2. — P. 61-64.
2. Bogoljubov, S.A. Legal protection of Russian natural resources // Zhurnal rossijskogo prava. — 2005. — № 12. — P. 96-102.
3. Bogoljubov, S.A. Modern problems in the Environmental Code // Jekologicheskoe pravo. — 2005. — № 6. — P. 6-10.
4. Bogoljubov, S.A. Correlation between public law and private law means in guaranteese of environmental rights of people // Zhurnal rossijskogo prava. — 2005. — №. 7. — P. 24-32.
5. Bogoljubov, S.A., Hludeneva, N.I. Commentary to the Federal Law of January 1, 2002 № 7-FZ "On Environmental Protection". — M.: Justicinform, 2009. — 528 p.
6. Bogoljubov, S.A. Environmental law: manual for higher education institutions. — M.: Jurist, 2004. — 430 p.
7. Bogoljubov, S.A. Economic and legal problems in the sphere of environmental protection // Zakonodatelstvo i jekonomika. — 2009. — N. 7. — P. 79-81.
8. Brinchuk, M.M. Environmental law: the manual. — M.: Jurajt, 2005. — 430 p.
9. Bystrov, G.E. Legal regulation of mining relations in Russia: history, modernity and perspectives // Legal regulation of mining relations in the Russian Federation: history, modernity and development perspectives: Materials of the all-Russian scientific and practical conference. — M.: b.i., 2004. — P. 10-11.
10. Vershinin, A.P. Energy law: scientific and practical course. — SPb.: Izd. Dom SPbGU, 2007. — 248 p.
11. Drozdov, I.A. On development of legal regulation of use of subsoil resources // Vestnik VAS RF. — 2007. — № 8. — P. 30-44.
12. Dubovik, O.L. Introduction into the environmental law. — M.: Prospekt, 2003. — 584 p.
13. Dyachenko, S. Oil concession agreements // Neft, gaz i pravo. — 1996. — № 5. — P. 44-52.
14. Eliseev, V.S. On the issue of place of energy law within the system of branches of law, and its object-based analogy with the agricultural law // Agrarnoe i zemelnoe pravo. — 2012. — № 11. — P. 4-8.
15. Eliseev, V.S. The principle of "technological unity of electric energy industry" and influence that reforms have on it // Pravo i gosudarstvo: teorija i praktika. — 2012. — № 10. — P. 113-117.
16. Eliseev, V.S. Natural resources law within the system of branches of law // Agrarnoe i zemelnoe pravo. — 2013. — № 3. — P. 10-14.
17. Eliseev, V.S. Market formation in the Russian Federation: theoretical aspect // Entrepreneurial law. — 2012. — № 2. — P. 25-28.
18. Kljukin, B.D. Legislative basis for the mining law in the Russian Federation and the ways for its improvement // Jenergeticheskoe pravo. — 2005. — № 1. — S. 4-10.
19. Kljukin, B.D. Formirovanie novogo gornogo prava Rossii // Zhurnal rossijskogo prava. — 2001. — № 3. — P. 54-63.
20. Koldaev, S.V. Contractual procedure for the use of subsoil resources as an alternative to the permission procedure // Sovremennoe pravo. — 2005. — № 1. — P. 2-8.
21. Commentary to the Land Code of the Russian Federation / Ed. by S.A. Bogoljubov. — SPb.: Piter Press, 2009. — 464 p.
22. Commentary to the Constitution of the Russian Federation / Ed. by V.D. Zorkin. — M.: Norma: Infra-M, 2011. — 1008 p.
