CC BY
115
—ВЕСТНИК ^pw^a-*-
Я ^K «имиЕВ*%ЫХСТА Досрочное прекращение права пользования недрами как один
имени o.e. кут-афина(мгюА) из механизмов правового регулирования пользования недрами
ДОСРОЧНОЕ ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ КАК ОДИН ИЗ МЕХАНИЗМОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ
Аннотация. Статья исследует досрочное прекращение права пользования недрами как один из инструментов правового регулирования недропользования, а именно юридическую сущность досрочного прекращения права пользования недрами в качестве механизма юридической ответственности согласно Закону РФ «О недрах». В исследовании проанализированы научные точки зрения, правоприменительная и судебная практика.
Ключевые слова: недра, недропользование, юридическая ответственность, анализ судебной практики, досрочное прекращение права пользования недрами.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.30.2.151-157
D. V. SPIRIDONOV, PhD, Lecturer in Environmental and and Natural Resource Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str, 9 EARLY TERMINATION OF SUBSOIL USE RIGHTS AS ONE OF THE MECHANISMS OF THE LEGAL REGULATION OF SUBSOIL USE Review. This article explores the early termination of subsoil use — as a tool for the legal regulation of subsoil use, namely the legal nature of the early termination of subsoil use rights as the legal liability of the mechanism according to the Law of the Russian Federation «On Subsoil». The study analyzed how scientific point of view, as well as law enforcement and judicial practice. Keywords: mineral resources, subsoil use, legal liability, analysis of judicial practice, the early termination of mineral rights.
Денис
Вадимович
СПИРИДОНОВ,
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) denis.spiridonov.rgsp@ mail.ru
125993, Россия, г. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
По общему правилу пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или досрочно прекращено по решению органа, предоставившего лицензию . Все названные правовые механизмы воздействия в рамках лицензии на право пользования недрами имеют различный правовой режим
и последствия на недропользователя . Общие основания для ограничения, при- © Д В . Спирид°н°в, 2017
Л-I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
остановления и прекращения права пользования недрами перечислены в ст. 20 Закона РФ «О недрах»1, перечень их закрыт.
В статье 104 Модельного кодекса о недрах и недропользовании для государств — участников СНГ2 указано на этот счет, что если владелец лицензии не приступил к пользованию недрами в установленных объемах и принятые сроки или нарушает условия пользования недрами, то ему направляется уведомление о возможном аннулировании лицензии . Если владельцем лицензии в течение трех месяцев со дня получения уведомления не реализуются должные меры, принимается решение о прекращении действия лицензии на пользование недрами .
В пункте 2 указанного документа указывается на то, что если владелец лицензии в течение двух лет не проводил в установленных объемах работы, предусмотренные лицензией, либо передавал выполнение возложенных на него видов деятельности другим лицам, то право на пользование недрами может быть прекращено
Отметим, что в Модельном кодексе не указывается, что именно следует понимать под ограничением, приостановлением и прекращением права пользования недрами . На основании ст. 20 Закона РФ «О недрах» и действующего Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-13, можно сделать вывод, что прекращение права пользования недрами охватывает как само прекращение этого права, так и приостановление или ограничение права недропользования Позволим себе выделить следующие смысловые аспекты перечисленных правовых инструментов воздействия на недропользователя
Прежде всего рассмотрим различные аспекты термина «прекращение права пользования недрами» Немногочисленные исследователи, изучающие данный вопрос, выделяют основные черты, присущие этому институту.
Так, М . В . Дудиков отмечает, что данный механизм представляет собой «волеизъявление государства»4, мотивируя это тем, что государство, прекращая право пользования недрами, стоит на охране государственных, в том числе публичных, интересов, прав граждан и юридических лиц, а также субъектов предпринимательской деятельности — пользователей недр и, как следствие, воспроизводства минерально-сырьевой базы страны
Далее М . В . Дудиков отмечает, что прекращение права пользования недрами представляет собой прекращение правоотношений, определенных законодательством Российской Федерации о недрах и установленных в лицензии на
Закон РФ от 21 февраля 1992 г № 2395-1 «О недрах» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ . 1992. № 16 . Ст. 834.
Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств — участников СНГ (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 7 декабря 2002 г № 20-8) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 2003. № 30 .
Постановление Верховного Суда РФ от 15 июля 1992 г № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» // Ведомости СНД и ВС РФ . 1992. № 33 . Ст. 1917 .
Дудиков М. В. Прекращение права пользования недрами : дис. . . . канд . юрид . наук . М . , 2004 С 24
2
3
ЕСТНИК Спиридонов Д. В.
уиивсотитстА Досрочное прекращение права пользования недрами как один
имени o.e. кугафина(мгюА) из механизмов правового регулирования пользования недрами
пользование недрами5 . На наш взгляд, под этим понимается разрыв отношений между недропользователем и государством, которые ранее были зафиксированы в лицензии, или переход их в иное русло
Напоминаем, что Закон РФ «О недрах» в ст. 20 исходит из того, что прекращение права пользования недрами охватывает как само прекращение этого права, так и приостановление или ограничение права недропользования
Продолжая поиск содержательных характеристик и сущности прекращения права пользования недрами, следует заметить, что прекращение представляет собой окончание правоотношений, которые не только определены законодательно, но и подкреплены соответствующим разрешением на освоение и разработку недр — лицензией, выданной уполномоченным органом власти М В Дуди-ков поддерживает законодательное «объединенное» закрепление ограничения, приостановления и прекращения права пользования недрами . Ученый также отмечает, что такое утверждение базируется на одной из особенностей пользования недрами, которая не получила своего отражения в законодательстве Российской Федерации о недрах . Ее специфика обусловлена тем, что при прекращении технологического процесса недропользования воздействие на недра как на элемент комплексной системы окружающей среды, как правило, многократно увеличивается6 .
Резюмируя вышесказанное, хочется отметить, что данный институт оказывает значительное влияние на защиту государственных интересов, прав граждан и юридических лиц, а также повышает вероятность более эффективного использования недр, т. е . преследует юридически значимую цель .
В статьях 11—12 Закона РФ «О недрах» закреплена возможность изменения условий пользования недрами . В контексте прекращения права недропользования важно понимать различия между терминами «изменение» и «прекращение» . Еще Н . Б . Мухитдинов обратил внимание на то, что различия между данными понятиями нельзя игнорировать, поскольку в них заключена «обязательная предпосылка правильного понимания задач и особенностей правового регулирования отношений по пользованию недрами»7 .
Ввиду этого при разграничении понятий «прекращение права недропользования» и «изменение условий пользования недрами» необходимо учитывать факт государственной регистрации изменений . То есть если государственная регистрация изменений состоялась, то имело место прекращение права пользования недрами, поскольку изменился режим недропользования . Отсутствие регистрации свидетельствует о том, что существует изменение условий пользования недрами.
Так, ограничением права недропользования следует считать постоянный или временный запрет на осуществление определенных видов деятельности, непосредственно связанных с правом пользования недрами . Предполагается, что приостановлением является временное прекращение всех работ, которые связаны с недропользованием, на определенный срок. Прекращение — невозможность
5 Дудиков М. В. Прекращение права пользования недрами . С . 25 . Е
6 П\/А/li/Tta М R Ппп^поми ппэопвпгл поп/пмппозима ппо|/пэиюима ппавэ пппи^ппэима ио-
Дудиков М. В. Проблемы правового регулирования прекращения права пользования недрами // Экологическое право . 2006. № 2 . С . 45 . □
7 Мухитдинов Н. Б. Правовые проблемы пользования недрами . Алма-Ата, 1972. С . 308.
П
К к
Н К,
НАУКИ Ъ
¿Я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
осуществления всех видов деятельности на отведенном участке недр, включая получение определенной продукции, но исключая возможность выполнения ликвидационных и рекультивационных мероприятий .
Существует еще особый правовой инструмент воздействия на пользователя недрами — досрочное прекращение права пользования недрами . Досрочное прекращение — прекращение правоотношений между пользователем недр и государством до истечения срока действия лицензии, именно этот институт интересует нас более всего в рамках вопросов о юридической ответственности .
К основаниям досрочного прекращения права пользования недрами, связанным с нарушением прав недропользования, следует отнести нормы ч . 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах» . Так, это право может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (п . 2);
2) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами (п . 3);
3) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (п . 5);
4) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, или представления недостоверной информации (п . 8) .
Что из представленного условия существенно, а что не существенно, законодатель не уточняет, это отдается на откуп правоприменителям .
Условия, непосредственно прописанные в лицензионном соглашении, признаются существенными Досрочное прекращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения фактически представляет собой расторжение договорных отношений и влечет наступление определенных гражданско-правовых последствий, в том числе в виде аннулирования (прекращения) ранее выданной лицензии8 .
При этом судом обычно рассматриваются обстоятельства, которые могли объективно помешать недропользователю исполнить свои обязательства, при этом перечень таких обстоятельств является открытым . К ним могут быть отнесены любые чрезвычайные события и обстоятельства, которые лицо не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась В совокупности с такими обстоятельствами суды часто оценивают срок владения лицензией на право пользования недрами и его соотношение со сроком выполнения условий лицензионного соглашения9 .
8 См . , например: постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 11 января 2013 года по делу № А19-5383/2012, ФАС Дальневосточного округа от 28 марта 2012 года № Ф03-614/2012 по делу № А04-2805/2011, ФАС Северо-Кавказского округа от 24 декабря 2012 года по делу № А32-9540/2012.
9 См . , например: определение ВАС РФ от 31 мая 2011 года № ВАС-3866/11 по делу № А26-3826/2010, постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 27 декабря 2012 года по делу № А45-13219/2012, ФАС Московского округа от 15 марта 2010 года № КА-А40/2060-10 по делу № А40-48795/09-17-335, ФАС Северо-Кавказского округа от 24 декабря 2012 года по делу № А32-9540/2012.
ЕСТНИК Спиридонов Д. В.
уиивсотитстА Досрочное прекращение права пользования недрами как один
имени o.e. кугафина(мгюА) из механизмов правового регулирования пользования недрами
Поддерживая данную позицию, Конституционный Суд РФ в определении от 21 декабря 2011 г. № 1862-О-О указал, что заявитель вправе ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования10 .
Вместе с тем анализ существующей в настоящий момент практики арбитражных судов позволяет выделить ряд обстоятельств, которые не могут быть отнесены к обстоятельствам, исключающим ответственность недропользователя за нарушение условий лицензии .
Таким образом, как мы видим, несмотря на отсутствие в законодательстве, судебная практика достаточно подробно восполняет данный пробел .
Согласно п 3 ч 2 ст 20 Закона Российской Федерации «О недрах» право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами . Порядок осуществления указанных мероприятий аналогичен порядку досрочного прекращения при нарушении пользователем недр существенных условий лицензии . Отличие состоит в том, что основание, предусмотренное п . 2 ч . 2 ст. 20 Закона Российской Федерации «О недрах», составляет единичное нарушение условий лицензирования, а основание, предусмотренное этой нормой права, — совокупность действий недропользователя, совершение им нарушений систематически .
Нередки случаи, когда недропользователь, получив лицензию, своевременно не приступает к работе и годами систематически нарушает условия лицензии . В частности, ООО получило лицензию на право пользования недрами в 1999 г. В этом же году предприятие добыло 2 т породы для доработки технологии обогащения современными методами . Затем, подготовив и утвердив рабочий проект на разработку месторождения, практически прекратило свою деятельность в части недропользования . При натурном обследовании лицензионного участка по координатам, указанным в документах, выявлено, что на участке недропользования не ведется никаких работ, ООО не приступало к добыче полезного ископаемого, на выделенном ему участке был только вырублен лес . По состоянию на 2015 г. 40—50 % обследованной территории покрыто молодой порослью осины и березы, возраст которой составляет около 5—8 лет
Другой пример . При условии завершения геологического изучения участка в установленный срок (в течение 1997—1998 гг. ) и представления геологических материалов на государственную экспертизу в территориальную комиссию по запасам до 30 ноября 1998 г. ЗАО за период более 13 лет геологическое изучение не выполнило . Помимо этого, траншея для валового опробования глубиной 6 м имеет удлиненную неправильную форму с расширением до 15—25 м в устье . Борта ее затронуты оползневыми явлениями и участками происходит самозарастание травой . Траншея на момент проверки частично заполнена водой .
По результатам проведенных проверок Росприроднадзором была иницииро-
10
сультантПлюс»
вана процедура досрочного прекращения права пользования недрами, предо- Е
П К
Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2011 г № 1862-О-О // СПС «Кон-
П
К к
Н К,
НАУКИ Ъ
Л-I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
ставленного ООО и ЗАО . В итоге указанные пользователи недр лишены этого права в связи с нарушением существенных условий лицензий .
Таким образом, характерно то, что для перечисленных выше случаев достаточно самого факта наличия нарушения и не требуются доказательств установленного вреда и причинной связи между нарушением и последствиями такого нарушения . М . В . Дудиков отмечает, что «такая жесткость обусловлена особенностями горных предприятий как производственного комплекса»11 . Невозможно не согласиться с этим утверждением, поскольку горные предприятия всегда выступали источником повышенной опасности как для людей, так и для окружающей среды .
Право пользования недрами также может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, военных действий и др );
3) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
4) по инициативе владельца лицензии;
5) по инициативе недропользователя по его заявлению
В силу п . 15 . 3, 15 . 7—15 . 9 Положения о порядке лицензирования пользования недрами при возникновении непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, пользование недрами прекращается немедленно после принятия решения с одновременным письменным уведомлением об этом пользователя недр . Ликвидация или консервация предприятия производятся в порядке, установленном действующим законодательством Расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь при наличии вины предприятия и государство в случае отсутствия вины предприятия . Если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права на пользование недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме . При этом время, на которое это право на пользование недрами было приостановлено, не включается в общий срок действия лицензии12 .
При этом возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, может быть вызвано как объективными факторами (климатическими условиями, какой-либо чрезвычайной ситуацией), так и субъективными, антропогенными факторами по вине недропользователя (аварии на шахтах, несоблюдение условия труда для работников горнодобывающих предприятий и т.д . ) .
В статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»13 отмечается, что чрезвычайная ситуация представляет собой об-
11 Дудиков М. В. Прекращение права пользования недрами . С . 107 .
12 Сальников И. В., Бирюкова Т. А. Комментарий к Закону РФ от 21 февраля 1992 г № 2395-1 «О недрах» // Система «ГАРАНТ», 2012 .
13 СЗ РФ . 1994. № 35 . Ст. 3648.
™^ЕСТНИК
в Я УНИВЕРСИТЕТА
/-имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Спиридонов Д. В.
Досрочное прекращение права пользования недрами как один из механизмов правового регулирования пользования недрами
157
становку на определенной территории, которая сложилась в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей; а также состояние, при котором в результате возникновения источника чрезвычайной ситуации на объекте, определенной территории или акватории нарушаются нормальные условия жизни и деятельности людей, возникает угроза их жизни и здоровью, наносится ущерб имуществу населения, народному хозяйству и окружающей природной среде .
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Дудиков М. В. Прекращение права пользования недрами : дис . . . . канд . юрид .
наук . — М ., 2004 .
2 . Дудиков М. В. Проблемы правового регулирования прекращения права поль-
зования недрами // Экологическое право . — 2006 . — № 2 .
3 . Мухитдинов Н. Б. Правовые проблемы пользования недрами . — Алма-Ата,
1972 .
4 . Сальников И. В., Бирюкова Т. А. Комментарий к Закону РФ от 21 февраля
1992 г. № 2395-1 «О недрах» // Система «ГАРАНТ», 2012 .
Ш гп К
Т □
"О
й Р И Д И Ч гп п
к к
Н к
НАУКИ Ъ
