CC BY
7VOLKOVA, VIKTORIA V. - Ph.D. in Law, associate professor of the North Caucasus branch of the Russian State University of Justice (Krasnodar)
УДК 342.25
КАЛАШНИКОВ Р.В. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА КОНТРОЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: органы местного самоуправления, субъект Российской Федерации, органы государственной власти, муниципальные образования, полномочия, муниципально-правовые отношения.
В статье проводится анализ полномочий контрольных органов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении от 6 октября 2003 года. Показано, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления предусмотрен и Европейской хартией местного самоуправления, и Конституцией России. Способы и формы такого контроля не должны нарушать самостоятельности местного самоуправления. Однако автор полагает, что, с учетом относительно небольшого опыта функционирования в России института местного самоуправления, недостатка кадров, хронической нехватки у муниципалитетов средств, дополнительный контроль за их деятельностью более полезен, нежели отсутствие такового.
KALASHNIKOV, R.V. THE LEGAL NATURE OF THE SUPERVISORY POWERS OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE SPHERE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Keywords: local government, a subject of the Russian Federation, state authorities, municipalities, authorities, municipal law relation
In the article carried out an analysis the powers of the supervisory bodies of subjects of the Russian Federation in the field of local self-government in accordance with the federal law on local self-government from October 6, 2003. It is shown that control of state over the activities of local authorities is provided and European Charter of Local Self-Government and the Constitution of Russia. The methods and forms of such control must not infringe the independence of local governments. However, the author believes that, given the relatively limited experience of the functioning in the Russian Institute for Local Self-Government, the lack of staff, a chronic lack of funds at municipalities, additional control to their activity is more useful than the lack thereof.
Государственный контроль органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления, по мнению Ю.Н. Карпенко, является формой взаимодействия органов госвласти субъектов РФ и органов местного самоуправления [1, с.69-77]. С такой позицией, однако, трудно согласиться, поскольку контроль не предполагает согласия или несогласия контролируемой стороны. Другое дело, что
контролирующие полномочия субъектов РФ, конечно же, не должны выходить за рамки все той же ст. 12 Конституции России, то есть контроль со стороны госорганов субъектов РФ должен быть жестко очерчен. В этом смысле, контролирующие полномочия госорганов РФ достаточно ограничены - в отличие от федеральных структур (прокуратура, МВД РФ, ФСБ РФ, Минфин РФ, СК РФ и др.), которые при появлении соответствующих юридических фактов могут проверять другие органы и организации вне зависимости от уровня публичности властеотношений. При этом, согласно ст. 77 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее - Федеральный закон о МСУ 2003 г.), где в общем виде регулируется контролирующая деятельность государства в сфере местного самоуправления, координирующую роль имеют органы прокуратуры, а всего, по данным Д.А. Попова и Д.С. Оленина, контрольную деятельность за муниципалитетами ведут в общей сложности 22 органа госвласти [3, с.22-27].
Вместе с тем, несмотря на конституционное положение («органы местного самоуправления не входят...» - ст. 12 Конституции России), контролирующие полномочия субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления вполне логичны и вытекают из того обстоятельства, что органы госвласти субъекта РФ несут ответственность за состояние дел на определенной территории. Так, если сопоставить предметы ведения Федерации (ст. 71 Конституции России), предметы совместного ведения Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции России), то видно, что во всех других не указанных сферах жизнедеятельности субъекты РФ могут и должны контролировать ситуацию и направлять ее в нужное русло.
В этом смысле (именно в этом смысле) вопросы местного значения (ст.14-16 ФЗ о МСУ 2003 г.), по своей сути, являются подспорьем для субъектов РФ в контролировании тех сфер жизнедеятельности, которыми они охватываются. Гипотетически, в случае, если бы институт самоуправления, допустим, отсутствовал бы вообще, то все нынешние вопросы местного значения решали бы региональные власти посредством формирования соответствующих органов местной власти - так, как это имело место в советском государстве, где местные Советы депутатов трудящихся (народных депутатов) являлись нижним звеном государственной власти; при таком варианте вышестоящие органы осуществляли бы текущий контроль за деятельностью нижестоящих структур на основе прямого административного соподчинения. Но институт местного самоуправления в современной России есть, и на органы местного самоуправления, а не на органы госвласти субъектов РФ, возложено решение вопросов местного значения.
Однако такое разделение ответственности отнюдь не означает, что органы госвласти субъектов РФ «умывают руки» в части вопросов местного значения. Ведь если муниципальное образование окажется неспособным самостоятельно и на постоянной основе, как и предписывается законодательством, решать вопросы местного значения в полном объеме (а эта неспособность, в той или иной степени, имеет место в абсолютном большинстве муниципальных образований), то, разумеется, ситуацию должны брать под контроль органы госвласти субъектов РФ. По меньшей мере, они должны решать (участвовать в решении) вопросы местного значения на временной основе - до тех пор, пока органы местного самоуправления не смогут полностью замкнуть эти задачи на себе.
И при этом дело не должно быть ограничено только теми условиями, которые указаны в ч.1 ст.75 Федерального закона о МСУ 2003 года. Мы полагаем, что законодатель, учитывая реалии, должен четко указать на то, что органы госвласти субъекта РФ обязаны временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления также и в случае, «если действия и решения органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения приводит к существенному ограничению жителей муниципального образования в реализации конституционных прав человека и гражданина». Данную формулировку целесообразно расположить под пунктом 2 ч.1 ст.75 Федерального закона о МСУ 2003. Соответственно, п.2 и 3 в действующей редакции считать п. 4 и 5 в предлагаемой нами редакции.
Кроме того, в первом предложении ч.1 ст.75 мы полагаем необходимым заметить слово «могут» на слово «обязаны», поскольку все указанные условия предполагают именно обязанность органов госвласти субъекта РФ, а не их право. В противном случае странно выглядела бы, например, ситуация, когда при возникновении ЧС органы госвласти приняли бы решение не вмешиваться в дела местного самоуправления - ведь закон не обязывает. Нужно также иметь в виду, что в части «могут» вопрос решен законодателем в другой норме - в п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона об органах госвласти субъектов РФ, согласно которому допустимо (но не обязательно!) перераспределение полномочий органов госвласти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Решение о временном осуществлении органами госвласти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается согласно ч. 2 ст. 75 Федерального закона о МСУ 2003 года.
В ситуации, когда органы местного самоуправления не в состоянии должным образом выполнять свои функции, именно с органов госвласти субъектов РФ и будет спрашивать население, поскольку власть уровня субъекта РФ - это ближайший уровень власти после муниципального уровня. И в таких случаях органы госвласти субъекта не могут ссылаться на то, что, дескать, эти вопросы местного значения должны решать органы местного самоуправления, а не органы госвласти субъекта РФ. И такие обязанности органов госвласти субъектов РФ вытекают, как мы отмечали выше, из сопоставления предметов ведения и вопросов местного значения, закрепленных в ст. 71, 72 Конституции России и ст. 14-16 Федерального закона о МСУ 2003 г.
Исходя из этой конституционной обязанности субъектов РФ возлагать на себя ответственность за решение вопросов местного значения, при невозможности решать таковые надлежащими органами местного самоуправления возникает право органов госвласти определенным образом контролировать деятельность органов местного самоуправления. И в этом смысле было бы не логичным, если бы на территории региона функционировали органы местного самоуправления, совершенно неподконтрольные органам госвласти субъектов РФ. Не случайно административный (читай: государственный) контроль за деятельностью органов местного самоуправления предусмотрен и в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 8), и в ст. 132 Конституции России. Другое дело, что, как справедливо указывается в муниципально-правовой литературе, способы и формы такого контроля органов госвласти субъекта РФ за деятельностью органов местного самоуправления не должны нарушать самостоятельности этого института [4, с.273].
В недавней истории России субъекты РФ пытались достаточно широко трактовать указанную норму Хартии. Так, до принятия действующего федерального муниципального закона в законах о местном самоуправлении Республики Татарстан, Приморского края, Ленинградской области, Курской области, Ивановской области и других регионов содержались предписания, которыми органы местного самоуправления обязывались совершать такие действия, как будто муниципалитеты находятся в подчинении у региональных властей [5, с.25; 17-23]. Исходя из этого, является явно доминирующей точка зрения, согласно которой госорганы субъектов РФ могут и должны контролировать деятельность органов местного самоуправления по вопросам осуществления последними отдельных государственных полномочий. При этом должен соблюдаться принцип соразмерности государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления, подразумевающий, что степень контроля должна рационально соотноситься со значимостью интересов, которые этот контроль имеет в виду защитить. Кроме того, контрольно-счетные органы субъектов РФ вправе контролировать процесс расходования местных бюджетов в части переданных трансфертов из региональных бюджетов.
Следует заметить, что в литературе не без оснований вскрыты проблемы, возникающие в реализации контролирующих полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления, в том числе указывается на несоответствие ряда положений ст. 77 Федерального закона о МСУ 2003 г. специальным законам, регулирующим госконтроль. В частности, наблюдается дублирование контрольных полномочий в отраслевых правовых актах [6, с.25; 11-13]. При этом, как указывается в одном из судебных решений, применяемые дефиниции не всегда однозначно указывают на право органов госвласти контролировать публично-властную деятельность органов управления [7]. Вместе с тем, на наш взгляд, проблему госконтроля органами госвласти субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления нередко «демонизируют» и, в частности, оперируют термином «вмешательство» в деятельность муниципалитетов, когда речь идет о контроле [8, с.25], имея в виду недопустимость такого вмешательства. Между тем такая позиция, когда муниципалитеты являются дотационными в бюджетном плане, выглядит по меньшей мере странной (дескать, бюджетные деньги вы нам дайте, но не вмешивайтесь в наши дела).
В этом смысле нам ближе позиция С.А. Коршунова, полагающего, что информационная и контрольная составляющие в отношениях «субъект РФ -муниципальное образование» не должны противопоставляться самостоятельности муниципалитетов [9, с.34]. Более того, мы полагаем, что, с учетом относительного небольшого опыта функционирования в нашей стране института местного самоуправления, недостатка кадров в муниципалитетах, хронической нехватки средств у муниципальных образований, когда остро встает вопрос об эффективном использовании имеющихся бюджетных средств, дополнительный контроль со стороны органов госвласти субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления будет более полезен, нежели отсутствие такового.
Литература и источники 1. Карпенко Ю.Н. Контрольная деятельность субъекта Российской Федерации за местным самоуправлением // Административное и муниципальное право. - 2012. - №1. - С.69-77.
2. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 31.08. 2015 г.).
3. Попов Д.А., Оленин Д.С. Государственный административный контроль за органами местного самоуправления: проблемы и пути решения // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - №2. - С.22-27.
4. Современные проблемы организации публичной власти // Авакьян С.А. и др. - М.: Юстицинформ, 2014. - С.273.
5. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. - 2002. - №12. - С.25; Эфрикян Р.А. Разграничения компетенции органов государственной и муниципальной власти в сфере образования // Юристъ-Правоведъ. - 2012. - № 4 (53). - С. 17-23.
6. Винокуров А.Ю. Контроль органов государственной власти субъектов Российской Федерации за правовым регулированием отношений в сфере охраны окружающей среды по переданным полномочиям // Экологическое право. - 2013. - №1. - С.11-13.
7. Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 24.12.2013 № 33-4599/2013 «Заявление о признании незаконным предписания об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности удовлетворено правомерно, так как у ответчика отсутствуют полномочия для проведения проверки» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 20.03.2014 г.).
8. Дитятковский М.Ю. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Закон и право. - 2007. - №2. - С.25.
9. Коршунов С.А. Косвенный государственный контроль деятельности местного самоуправления (на примере Республики Татарстан) // Журнал российского права. - 2006. - №9. - С.34.
КАЛАШНИКОВ РОМАН ВЛАДИМИРОВИЧ - аспирант кафедры конституционного права Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени К.В. Россинского, Краснодар (Тел. 8 (861) 233 64 48).
KALASHNIKOV, ROMAN V. - Ph.D. student of the chair of constitutional law, Institute of international law, Economics, Humanities and management name of the K.Rossinsky, Krasnodar (Phone 8 (861) 233 64 48)
УДК 342.553
ПРОВОЗИН А.В.
ВИДЫ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНЫХ УСЛОВИЙ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
Ключевые слова: органы местного самоуправления, полномочия, федеральный закон, безопасные условия жизнедеятельности населения, оповещение и информирование населения о чрезвычайных ситуациях, защита населения от чрезвычайных ситуаций.
В статье исследуется вопросы, связанные с классификацией и юридическим закреплением полномочий органов местного самоуправления по обеспечению безопасных условий жизнедеятельности населения. Автор анализирует в этой связи
