CC BY
193
Правовая природа и виды муниципального контроля
С. М. Зырянов
С 1 июля 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ)1. Этим актом впервые предполагается поставить в единые законодательные рамки активную контрольную деятельность местных властей, решив тем самым уже давно назревшую проблему обеспечения юридических гарантий предпринимательской деятельности в сфере осуществления публичного контроля и надзора.
В то же время появление Федерального закона, одновременно регулирующего государственную и муниципальную деятельность, вызывает вопросы, связанные с отраслевой принадлежностью норм данного законодательного акта. Является ли он отраслевым — административно-правовым либо комплексным, и подлежат ли его нормы включению как в административно-правовую, так и в муниципально-правовую материю? Во втором случае — применимы ли административно-правовые методы, принципы, формы и т. д. к регулированию муниципально-право-вых отношений, или они нуждаются в соответствующей корректировке с учетом особенностей метода муниципального права и особенностей места, занимаемого муниципальной властью в системе публичной власти Российской Федерации? Единое правовое регулирование государственного и муниципального контроля требует по-
Зырянов Сергей Михайлович — старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент.
1 См.: СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. I. Ст. 6249.
иска точек соприкосновения, объективных оснований для установления общих правил.
Муниципальный контроль в соответствии с законодательным определением представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Главным юридическим признаком, выделяющим муниципальный контроль в качестве самостоятельного вида публичного контроля, следовательно, является признак субъекта контроля. Им является орган местного самоуправления. Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения2 .
Статус контрольного органа муниципального образования определен ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест-
2 См.: ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
ного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3). Ему может быть придана организационно-правовая форма контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии или иного органа. Состав этого органа может быть сформирован на муниципальных выборах или решением представительного органа муниципального образования. Его цели — осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, — сродни целям образования Счетной палаты РФ, но ограничены местным бюджетом и муниципальной собственностью.
Исходя из смысла ч. 4 ст. 38 Федерального закона № 131-Ф3, объектом интересов контрольного органа является деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Это положение выводит деятельность контрольного органа из-под действия Федерального закона № 294-ФЗ, чего нельзя сказать о местной администрации и иных органах местного самоуправления.
Структура местной администрации и иные органы местного самоуправления определяются каждым муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с его уставом. На практике встречаются, например:
отделы градостроительного кадастра и надзора3; услуг населению и
3 См., например: Распоряжение Главы Администрации городского округа Саранск от 15 декабря 2006 г. № 1386-р «Об утверждении Перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях при несоблюдении правил благоустройства, чистоты и порядка в г. Саранске на строительных площадках, а также прилегающих к ним территориях» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
защиты прав потребителей4 ; муниципального строительного контроля5;
управления потребительского рын-ка6 ; муниципальных экологических программ, мониторинга и контроля7;
департаменты жилищно-коммунального хозяйства8;
инспекции (Муниципальная инспекция9 ; Тверская городская экологическая инспекция) и др.
Встречаются также такие «экзотические» муниципальные контро-
4 См., например: Постановление Главы администрации г. Иванова от 6 марта 1995 г. № 159 «Об утверждении Положения об отделе услуг населению и защиты прав потребителей администрации города» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
5 См., например: Решение Совета Муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 14 ноября 2008 г. № 15/11-307 «Об утверждении структуры Администрации Муниципального образования городского округа «Сыктывкар» // Панорама столицы. 2008. 20 нояб.
6 См., например: Решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 29 марта 2007 г. № 23/11 в ред. от 2 октября 2008 г.) «О структуре Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан» // Вечерняя Уфа. 2007. 4 апр.
7 См., например: Постановление главы администрации г. Владивостока от 11 сентября 2006 г. № 2206 «Об утверждении Положения об управлении муниципальных экологических программ, мониторинга и контроля» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
8 См., например: Постановление Главы администрации г. Казани от 29 апреля 2005 г. № 1001 (в ред. от 13 февраля 2006 г.) «О дальнейшем совершенствовании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством г. Казани» // Казанские ведомости. 2005. 1 нояб.
9 См., например: Постановление Главы администрации г. Ставрополя от 30 августа 2002 г. № 6049 (в ред. от 9 сентября 2003 г.) «О переименовании Инспекции архитектурно-строительного надзора Администрации города Ставрополя в Муниципальную инспекцию Администрации города Ставрополя» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
лирующие органы, как муниципальное учреждение «Уфимская городская ветеринарная станция»10 и даже ООО «Отдел санитарного контроля»11 , действующий в г. Владивостоке.
Перечисленные и аналогичные им органы наделяются муниципальными правовыми актами полномочиями по проведению проверок соответствия деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требованиям, устанавливаемым актами органов местного самоуправления, а также требованиям федеральных законов и законов субъектов РФ12. Так, Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Казани обеспечивает контроль за реализацией генерального плана города, осуществлением его комплексной застройки, за качеством застройки и благоустройства жилых районов, производственных и рекреационных зон. В его обязанности входит: осуществление постоянного надзора за реализацией градостроительной документации; государственный контроль за охраной, реставрацией и использованием памятников истории и культуры; государственный архитектурно-строительный надзор за качеством
10 См. упомянутое выше Решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 29 марта 2007 г. № 23/11.
11 См.: Постановление главы г. Владивостока от 10 сентября 2008 г. № 283 «О подготовке предприятий к работе в зимний период 2008—2009 гг.» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
12 Положение о Департаменте градостроительства и архитектуры Администрации г. Липецка, утвержденное распоряжением Главы Администрации г. Липецка от 6 марта 2006 г. № 1117-р, предусматривает в числе функций Департамента осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве, землеустройстве и иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции (документ опубликован не был). СПС //
«КонсультантПлюс».
строительства и реконструкции объектов жилищно-гражданского и коммунального строительства производственного и непроизводственного назначения и др.13
В целях реализации возложенных обязанностей названному подразделению городской Администрации предоставлены соответствующие права: производить контроль за ходом работ на любых объектах строительства, на предприятиях и в организациях, выпускающих строительные материалы, изделия и конструкции, независимо от ведомственной подчиненности этих предприятий и организаций и форм собственности; запрещать дальнейшее производство строительно-монтажных, ремонтно-строительных и других видов работ, выполняемых с нарушениями и отклонениями от утвержденной проектной документации, нормативных требований, представляющих угрозу жизни и здоровью людей, уничтожения исторических и культурных ценностей, городских и пригородных ландшафтов, а также наносящих ущерб собственности, правам и интересам граждан, государства и юридических лиц; прекращать производство топогеодезических и инженерно-геологических работ и раскопок, выполняемых с нарушением действующих инструкций и нормативов или без разрешения, выданного в установленном порядке; требовать и получать необходимые данные от органов статистики, организаций, учреждений, предприятий, расположенных на территории города, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, а также плановые отчетные данные по вопросам, относящимся к компетенции Главного управления, и т. д.
13 См.: Положение о Главном управлении архитектуры и градостроительства администрации г. Казани, утвержденное постановлением Главы администрации г. Казани от14 апреля 1997 г. № 711 (документ опубликован не был) // СПС «Консультант-Плюс».
Управлению муниципальных экологических программ, мониторинга и контроля Администрации г. Владивостока предоставлено право в установленном законодательством порядке посещать объекты производственного и социального назначения на территории г. Владивостока, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти; составлять по результатам проверок акты, протоколы и направлять их в административную комиссию по подведомственности или специально уполномоченным органам государственного экологического контроля для принятия мер административного воздействия в соответствии с КоАП РФ14.
Правовую основу некоторых видов муниципального контроля образует федеральное законодательство. Так, муниципальный лесной контроль и надзор упоминается в ст. 98 Лесного кодекса РФ, муниципальный земельный контроль — в ст. 72 Земельного кодекса РФ и т. д.
Законами субъектов РФ осуществляется передача органам местного самоуправления государственных полномочий, в том числе полномочий лицензионного органа. Так, например, Законом Республики Алтай от 25 июня 2003 г. № 12-32 (в ред. от 30 ноября 2007 г.)15 органам местного самоуправления делегируются полномочия по осуществлению контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий. Им предоставляется также право приостанавливать и аннулировать лицензии на розничную продажу алкогольной продукции. Законом Республики Татарстан от 27 декабря 2007 г. № 66-ЗРТ16 органам местного
14 См.: Постановление Главы Администрации г. Владивостока от 11 сентября 2006 г. № 2206 (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
15 См.: Сборник законодательства Республики Алтай. 2003. № 10 (16). С. 301.
16 См.: Ведомости Государственного Сове-
та Татарстана. 2007. № 12. Ч. II. Ст. 1155.
самоуправления переданы полномочия по контролю за деятельностью застройщиков, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; по направлению застройщикам предписаний об устранении нарушений с установлением сроков устранения таких нарушений; по принятию мер, необходимых для привлечения застройщиков (их должностных лиц) к ответственности, установленной фе-
17
деральным законодательством17.
В администрациях муниципальных образований создаются также структурные подразделения, задачей которых является обеспечение исполнительской дисциплины в системе местной власти. Такие подразделения осуществляют внутренний контроль за деятельностью других подразделений администраций, муниципальных предприятий и учреждений. Предметом внутреннего контроля является финансовая и исполнительская дисциплина, а также исполнение требований нормативных правовых актов муниципального образования18.
Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют следующие виды финансово-бюджетного контроля:
17 В ст. 14.28 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение законодательства о долевом участии в строительстве многоквартирных домов, соответственно, к необходимым мерам относятся меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, составление протоколов об административных правонарушениях и совершение иных процессуальных действий, предусмотренных КоАП РФ.
18 Например, Управление протокольно-организационной работы Администрации г. Самары, положение о котором утверждено распоряжением Главы Администрации г. Самары от 24 мая 2004 г. № 179-р (документ опубликован не был) // СПС «Консуль-тантПлюс».
1) осуществляемый контрольным органом муниципального образования;
2) осуществляемый специализированным структурным подразделением администрации муниципального образования в отношении других подразделений местной администрации и органов местного самоуправления;
3) осуществляемый структурными подразделениями администрации муниципального образования в отношении муниципальных предприятий и учреждений;
4) осуществляемый структурными подразделениями администрации муниципального образования и иными органами местного самоуправления в отношении неподчиненных субъектов (предприятий, учреждений, коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей и граждан) на предмет соблюдения требований федерального и регионального законодательства, требований актов местного самоуправления;
5) осуществляемый органами местного самоуправления в отношении неподчиненных субъектов в форме реализации переданных муниципальному образованию государственных полномочий.
Очевидна неоднородность названных видов муниципального контроля. Как справедливо отмечает В. В. Бурцев, в основу типологии должен быть положен сущностный признак19 . Такими сущностными признаками, востребованными для осуществления классификации муниципального контроля, могут быть объект, предмет, объем властных полномочий и правовая основа. С учетом этих признаков выделим виды муниципального контроля:
по объекту (местная администрация и муниципальные органы; муниципальные учреждения и предприятия; все организации и граждане,
19 См.: Бурцев В. В. Государственный фи-
нансовый контроль: методология и органи-
зация. М., 2000. С. 86.
находящиеся на территории муниципального образования);
по предмету (использование муниципального имущества, местного бюджета; выполнение требований правовых актов муниципального образования, требований федерального и регионального законодательства);
по объему властных полномочий контролирующих органов (проведение проверок в форме участия и информирование уполномоченных органов о выявленных нарушениях; самостоятельное проведение проверок и информирование уполномоченных органов о выявленных нарушениях; самостоятельное применение мер принуждения, составление протоколов об административных правонарушениях);
по правовой основе (предусмот-ренность данного вида контроля федеральными законами; региональными законами; нормативными правовыми актами муниципального образования).
При рассмотрении видов муниципального контроля по признаку субъекта возникающие в ходе реализации властных полномочий правоотношения должны быть причислены к муниципально-правовым. Однако при рассмотрении по признаку объекта контроля оказывается, что муниципальный контроль может осуществляться внутри системы органов местного самоуправления, в пределах сферы муниципального хозяйства (в отношении муниципальных предприятий и учреждений), во внешней сфере (в отношении всех организаций и граждан). По признаку предмета контроля в соответствии с отраслевым делением выделяются: финансовый (финансово-бюджетный), экологический, лесной контроль, а также контроль в области рекламы, осуществления предпринимательской деятельности, розничной торговли, в том числе оборота алкогольной продукции.
Предмет правового регулирования лежит в основе разграничения
отраслей российского права. Принято считать, что предметом административного права являются общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти, при этом одним из участников этих отношений (причем обязательным участником и властным субъектом) всегда выступает представитель исполнительной власти. Кроме того, к предмету административного права относят управленческие по характеру отношения, возникающие в связи с деятельностью органов государственной власти, не входящих в систему исполнительной власти, а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрения во внесудебном порядке жалоб граждан. При этом из всей совокупности отношений, обладающих перечисленными признаками, исключаются отношения, урегулированные нормами других отраслей права: гражданского, трудового, финансового, информационного, муниципального, а также процессуальных отраслей российского права20.
В свою очередь, к предмету муниципального права относят общественные отношения, возникающие в процессе осуществления организации и функционирования местно-21
го самоуправления21 .
При этом признается, что административное право есть базовая от-
20 См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000. С. 15—21; Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Ха-манева. М., 2004. С. 13—18; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. I. М., 2002. С. 307 и др.
21 См., например: Игнатюк Н. А, Павлуш-кин А. В. Муниципальное право: Учеб. пособие. М., 2007; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. М., 2004. С. 13 и др.
расль в системе права с мощным императивно-регулирующим потенциалом, обеспечивающим функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав граждан22 . Именно в административном праве наиболее ярко выражается обеспечиваемый правом публичный интерес, закрепляется статус управленческого аппарата и персонала, проявляются властные начала и реализуются властные полномочия, применяются меры принуждения, запрета и т. д.23 Муниципальное право определяется как комплексная отрасль права, предмет которой включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права24 . Исходя из этого можно заключить, что, например, отношения между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления одновременно являются и админист-ративно-правовыми25 , и муниципаль-но-правовыми26. Распространимо ли данное правило на контрольные отношения с участием органов местного самоуправления? Вероятно, не всегда. Это зависит от предмета и объекта муниципального контроля.
В соответствии с постулатами общественной теории местного самоуправления, местное самоуправле-
22 См., например: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 60.
23 См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 332—334.
24 См., например: Игнатюк Н. А., Павлуш-кин А. В. Указ. соч.
25 См., например: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. С. 61; Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 18 и др.
26 См., например: Игнатюк Н. А., Павлуш-кин А. В. Указ. соч.
ние — это самостоятельное решение вопросов местного значения, управление местным хозяйством. На этом базовом постулате основывается тезис о негосударственной природе местного самоуправления, реализованный в ст. 12 Конституции РФ. Один из основоположников общественной теории местного самоуправления в России — В. Н. Лешков писал, что земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом; что права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного так же точно, как и от права государственного. Это — система права земского, или общественного27 .
Негосударственная природа местного самоуправления означает, прежде всего, существование более или менее четко определенного круга вопросов, естественным образом относящихся к ведению местного самоуправления. Эти вопросы, очевидно, не должны иметь государственного значения, оставаясь при этом публичными, поскольку публичная природа муниципальной власти не отрицается никем. Сказанное полностью соответствует ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, которая устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вопросы местного значения в общем виде обозначены в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в которой вновь повторяется положение о самостоятельном управлении муниципальной собственностью и к этой функции добавляются:
формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов;
27 См.: Лешков В. Н. Опыт теории земства // День. 1865. № 42. Цит. по: Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.
установление местных налогов и сборов;
осуществление охраны общественного порядка;
решение иных вопросов местного значения.
Кроме того, в ч. 2 данной статьи предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основе закона и при условиях: а) передачи государством необходимых материальных и финансовых средств; б) подконтрольности государству реализации переданных полномочий.
Конституционные положения конкретизируются в Федеральном законе № 131-ФЗ. По нашему мнению, при этом не выдерживаются требования формальной логики. Ведь отнесение конкретных вопросов к ведению местного самоуправления должно означать, что население муниципального образования самостоятельно решает для себя, будет оно заниматься данными вопросами или не будет, а если будет, то в каком объеме и за счет каких средств. В связи с этим нельзя не привести мнение Н. И. Лазаревского, в 1903 г. критиковавшего представителей общественной теории местного самоуправления, тщетно стремившихся установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, так как земское самоуправление имело принудительный характер. Они постоянно стремились дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые по существу своему отличались бы от дел государственного управления. При этом оказывалось, что делами негосударственного характера приходилось признавать местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т. д., государственное значение которых очевидно для всякого человека без предвзятых мнений.
«Но самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»28.
К проблеме возможности выделения перечня дел местного значения обращаются и современные ученые-административисты. Глубокие и вполне аргументированные размышления на этот счет высказаны в мемориальном издании учебника административного права Ю. М. Козлова29. В свою очередь, Ю. Н. Старилов безапелляционно относит к предмету административного права управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса, т. е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих дейст-
вий30.
Действительно, Федеральный закон № 131-ФЗ к вопросам местного значения относит газификацию, водоснабжение, строительство и содержание автомобильных дорог местного значения, коммунальное, транспортное, библиотечное и культурное обслуживание населения и некоторые другие вопросы, уровень значимости которых можно определить как местный с большой долей условности. Можно подумать, что население муниципального образования примет решение об отказе от централизованного газоснабжения или вывоза бытовых отходов, а государству до этого нет дела... То же относится и к осуществлению мероприятий по гражданской обороне, обес-
печению безопасности людей на водных объектах, содержанию аварийно-спасательных служб, организации и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью и др.
Н. В. Кичигин, определяя правовую природу муниципального экологического контроля, пишет, что его содержанием является проверка соблюдения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществляемой в рамках собственной компетенции от имени муниципального образования, за счет средств местного бюджета и иных разрешенных источников фи-нансирования31 . Подобное ограничение предмета контроля возможно лишь при условии, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления будут полностью охватывать (дублировать) положения федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды. В противном случае утрачивается смысл контроля. В то же время ученый полагает, что объектами муниципального экологического контроля должны быть все субъекты хозяйственной и иной деятельности, расположенные на территории муниципального образования32 . В этом автор, безусловно, прав: к местным делам должно относиться обеспечение экологической безопасности всех потенциально опасных для жителей муниципального образования объектов, независимо от их статуса, равно как, впрочем, безопасность труда жителей муниципального образования на всех расположенных на его территории предприятиях и т. д. В результате установления правовой природы муниципального экологического контроля Н. В. Кичи-гин приходит к закономерному вы-
28 Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. ст. СПб., 1903. С. 12.
29 См.: Козлов Ю. М. Административное право: Учеб. М., 2005. С. 48—49.
30 См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 311—312.
31 См.: Кичигин Н. В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 6.
32 См.: Кичигин Н. В. Указ. соч. С. 7.
воду о существовании двух видов экологического контроля: публичного и частного33 . А поскольку объективных критериев разграничения государственного и муниципального контроля не обнаруживается, исследователь предлагает считать таковыми ограниченный объем полномочий муниципальных инспекторов, которые, по его мнению, вправе лишь сообщать органам государственного контроля о выявленных нарушениях34, что не соответствует действительности, как было показано выше. С одной стороны, дополнительный, даже такой бесправный контроль может быть полезен, с другой — он создает дополнительную нагрузку на предпринимательскую деятельность, в особенности на малый бизнес, что в настоящее время признается недопустимым. Президент РФ и Правительство РФ предпринимают значительные усилия по минимизации нагрузки, создаваемой контролирующими органами.
Не меньшее сомнение вызывает и самостоятельность решения названных вопросов местной властью. Г. В. Барабашев прав, отмечая, что причинами вмешательства центра в муниципальные дела обычно объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. Контроль центральной власти над муниципалитетами прежде всего служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни. В современных условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления35 . Если бы не было государственного интереса в этих муниципальных де-
33 Там же. С. 13.
34 Там же. С. 23.
35 См.: Мишин А. А. Конституционное (го-
сударственное) право зарубежных стран. М.,
1996. С. 230 (автор главы — Г. В. Барабашев).
лах, не было бы ни прямого распорядительства, ни контроля, ни государственного финансирования.
Мы не призываем рассматривать местное самоуправление как низший уровень государственной власти. На этом уровне в муниципальных образованиях функционируют территориальные органы государственных органов, решающие вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время невозможно отрицать утверждение А. И. Елистратова о том, что, предписывая или допуская принудительное осуществление известных задач в порядке самоуправления, закон тем самым признает за этими задачами значение необходимых для общежития функций и, следовательно, значение задач государственного управления. Таким образом, предметы самоуправления являются предметами государственного управления36.
Все это подтверждает вывод ряда ученых о реально осуществляемой в нашей стране теории дуализма ме-
37
стного самоуправления37 , согласно которой в местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное начала. Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов, отнесенных государством к их ведению, и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Многие задачи местного самоуправления являются именно таковыми. О единстве природы «муниципальных дел» свидетельствует также предусмотренная законодательством возможность передачи государственных дел под юрисдикцию мест-
36 См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 26, 27.
37 См., например: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Часть I. М., 1894. С. 242; Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24 и др.
ного самоуправления и, напротив, передачи местных дел в ведение органов государственной власти. Оценивая названные возможности, В. И. Васильев пишет: «Главный смысл новаций, предлагаемых Федеральным законом от 6 октября 2003 г., — встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответ-ственность»38.
Вышеизложенное позволяет утверждать, что общественные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления (преимущественно структурными подразделениями местных администраций) и неподчиненными им гражданами и организациями по поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая акты местного самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и муниципально-правовую) природу. Соответственно, нормы источников административного права, регулирующие данный вид общественных отношений, не посягают на «суверенитет» отрасли муниципального права и подлежат включению в муниципально-пра-вовую материю. При этом осуществление данного вида контроля может регламентироваться нормативными правовыми актами муниципального образования в части, не противоречащей административно-правовым актам.
С другой стороны, муниципальный контроль в отношении соблюдения (исполнения) актов, изданных
38 Васильев В. И. Муниципальное право: Учеб. М., 2008. С. 174.
органами местного самоуправления в целях регулирования внутриап-паратных отношений, публичная природа которых не столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю, потому государство не должно вмешиваться в регулирование этого вида муниципального контроля.
Библиографический список
1. Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004.
2. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000.
3. Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2000.
4. Васильев В. И. Муниципальное право: Учеб. М., 2008.
5. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917.
6. Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учеб. пособие. М., 2007.
7. Кичигин Н. В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: Ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
8. Козлов Ю. М. Административное право: Учеб. М., 2005.
9. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. М., 2004.
10. Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. ст. СПб., 1903.
11. Лешков В. Н. Опыт теории земства // День. 1865. № 42.
12. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996.
13. Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.
14. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. I. М., 2002.
15. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.
16. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995.
17. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Часть I. М., 1894.
