CC BY
49
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
СМ. ЗЫРЯНОВ, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России zyryanov.s@gmail.com
Аннотация. Федеральное законодательство об административном надзоре регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением муниципального контроля, входящие в предмет отрасли муниципального права. В статье рассматриваются виды муниципального контроля с точки зрения допустимости их регулирования нормами административного права, предлагается их классификация. Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что предмет административного права охватывает лишь отношения, возникающие в связи с осуществлением исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями переданных им государственных административно-надзорных полномочий.
Ключевые слова: административный надзор, муниципальный контроль, функции органов местного самоуправления.
LEGAL NATURE AND TYPES OF MUNICIPAL SUPERVISION.
S.M. ZYRYANOV,
an associate professor of the department of administrative law disciplines of Moscow university of Ministry of the interior of Russian Federation
Annotation. Federal legislation of administrative supervision regulates relationships of municipal supervision as a subject of the municipal law. At the article types of municipal supervision are considered as a subject of administrative law regulation. The author suggests the classification of municipal supervision. The analysis of Russian legislation allows us coming to the conclusion that only the relationships intended for execution of authorities by municipal executive-administrative bodies and authorities delegated state bodies to municipal institutions can be subject of administrative law.
Key words: administrative supervision, municipal supervision, municipal bodies' authorities.
Первого июля 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1. Этим актом впервые предполагается поставить в законодательные рамки активную контрольную деятельность местных властей, решив, тем самым, уже давно назревшую проблему обеспечения юридических гарантий предпринимательской деятельности в сфере осуществления публичного контроля и надзора.
В то же время появление Федерального закона, одновременно регулирующего государственную и муниципальную деятельность, вызывает вопросы, связанные с отраслевой принадлежностью норм данного законодательного акта. Является ли он отраслевым — административно-правовым либо комплексным и его нормы подлежат включению как в административно-правовую, так и в муниципально-правовую материю? Во втором случае — применимы ли административно-правовые методы, принципы, формы к регулированию муниципально-правовых отношений или они нуждаются в соответствующей корректировке с учетом особенностей метода муниципального права и особенностей места, занимаемого муниципальной властью в системе публичной власти Российской Федерации? Единое правовое регулирование государс-
твенного и муниципального контроля требует поиска точек соприкосновения, объективных оснований для установления общих правил.
Муниципальный контроль в соответствии с определением, данным в Федеральном законе № 294-ФЗ, представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Главным юридическим признаком, выделяющим муниципальный контроль в качестве самостоятельного вида публичного контроля, следовательно, является признак субъекта контроля. Им является орган местного самоуправления. В то же время структура муниципальной власти в самом общем виде определена ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-Ф3 (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные
органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Статус контрольного органа муниципального образования определен ст. 38 Федерального закона № 131-Ф3. Ему может быть придана организационно-правовая форма контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии или иного органа. Состав этого органа может быть сформирован на муниципальных выборах или решением представительного органа муниципального образования. Цели образования контрольного органа — осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, — аналогичны целям образования Счетной палаты РФ, но ограничены местным бюджетом и муниципальной собственностью. А юридические лица и индивидуальные предприниматели не входят в круг объектов муниципального контроля.
Таким образом, термин «муниципальный контроль» применен в Федеральном законе № 294-ФЗ в значении, не соответствующем отраслевому Федеральному закону № 131-Ф3. О каких же органах муниципального контроля идет речь в Федеральном законе № 294-ФЗ?
Структура местной администрации и иные органы местного самоуправления определяются каждым муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с его уставом. На практике встречаются отделы, станции, управления, департаменты, инспекции и даже такие «экзотические» муниципальные контролирующие органы, как ООО «Отдел санитарного контроля», действующий в г. Владивостоке. Перечисленные и аналогичные им органы наделяются муниципальными правовыми актами полномочиями по проведению проверок соответствия деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требованиям, устанавливаемым актами органов местного самоуправления, а также требованиям федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации3. Следовательно, именно эти органы и получили наименование «органы муниципального контроля» в Федеральном законе № 294-ФЗ.
В администрациях муниципальных образований создаются также структурные подразделения, задачей которых является обеспечение исполнительской дисциплины в системе местной власти. Такие подразделения осуществляют внутренний контроль за деятельностью других подразделений администраций, муниципальных предприятий и учреждений. Предметом внутреннего контроля является и финансовая дисциплина, и исполнение нормативных правовых требований муниципального образования4.
Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют следующие виды контроля:
1) осуществляемый контрольным органом;
2) осуществляемый специализированным контрольным структурным подразделением администрации муниципального образования в отношении других подразделений местной администрации и органов местного самоуправления, а также в отношении муниципальных предприятий и учреждений;
3) осуществляемый структурными подразделениями муниципального образования в отношении неподчиненных субъектов (предприятий, учреждений, коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей и граждан) на предмет соблюдения требований федерального и регионального законодательства, требований актов местного самоуправления.
Очевидно, что эти виды муниципального (по признаку субъекта) контроля неоднородны по своему содержанию. Как справедливо отмечает В.В. Бурцев, в основу типологии должен быть положен сущностный признак5. Такими сущностными признаками, востребованными для осуществления классификации муниципального контроля, могут быть объект, предмет, объем властных полномочий и правовая основа. На этой основе выделим виды муниципального контроля:
Ф по объекту (местная администрация и муниципальные органы; муниципальные учреждения и предприятия; все организации и граждане, находящиеся на территории муниципального образования);
Ф по предмету (использование муниципального имущества, местного бюджета; требования правовых актов муниципального образования; требования федерального и регионального законодательства);
Ф по объему властных полномочий контролирующих органов (проведение проверок в форме участия; самостоятельное проведение проверок и информирование уполномоченных органов о выявленных нарушениях; самостоятельное применение мер принуждения, составление протоколов об административных правонарушениях);
# по правовой основе (предусмотренность данного вида контроля федеральными законами; региональными законами; нормативными правовыми актами муниципального образования).
Какова же юридическая природа муниципального контроля? В первом приближении, по признаку субъекта возникающие в ходе реализации властных полномочий правоотношения должны быть причислены к муниципально-правовым. Однако при рассмотрении по признаку объекта контроля оказывается, что муниципальный контроль может осуществляться внутри системы муниципальной власти, в пределах сферы муниципального хозяйства (в отношении муниципальных предприятий и учреждений), во внешней сфере (в отношении всех организаций и граждан). По признаку предмета контроля в соответствии с отраслевым делением выделяются: финансовый (финансово-бюджетный), экологический, лесной контроль, а также контроль в области рекламы, осуществления предпринимательской деятельности, розничной торговли, в том числе оборота алкогольной продукции.
В основе разграничения отраслей российского права лежит предмет правового регулирования. Принято считать, что предметом административного права являются общественные отношения, складывающиеся
в сфере деятельности исполнительной власти, при этом одним из участников этих отношений, причем обязательным участником и властным субъектом, всегда выступает представитель исполнительной власти. Кроме того, к предмету административного права относят управленческие по характеру отношения, возникающие в связи с деятельностью органов государственной власти, не входящих в систему исполнительной власти, а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрения во внесудебном порядке жалоб граждан. С другой стороны, из всей совокупности отношений, обладающих перечисленными признаками, исключаются отношения, урегулированные нормами других отраслей права: гражданского, трудового, финансового, информационного, муниципального, а также процессуальных отраслей российского права6.
В свою очередь, к предмету муниципального права относят общественные отношения, возникающие в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления7.
Современные отечественные представления о роли и месте местного самоуправления тяготеют к общественной теории местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление — это решение вопросов местного значения, управление местным хозяйством. На этом базовом постулате основывается тезис о негосударственной природе местного самоуправления, реализованный в ст. 12 Конституции РФ. Один из основоположников общественной теории местного самоуправления в России, В.Н. Лешков, писал, что земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это — система права земского, или общественного8.
Негосударственная природа местного самоуправления означает, прежде всего, существование более или менее четко определенного круга вопросов, естественным образом относящихся к ведению местного самоуправления. Эти вопросы, очевидно, не должны иметь государственного значения, оставаясь при этом публичными, поскольку публичная природа муниципальной власти не отрицается никем. В полном соответствии со сказанным ч. 1 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вопросы местного значения в общем виде обозначены в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в которой вновь повторяется самостоятельное управление муниципальной собственностью и к этой функции добавляются формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного
значения. Кроме того, в ч. 2 данной статьи предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основе закона и при условиях: а) передачи государством необходимых материальных и финансовых средств; б) подконтрольности государству реализации переданных полномочий.
Дальнейшее развитие проблема определения вопросов местного значения находит в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9.
По нашему мнению, отнесение конкретных вопросов к ведению местного самоуправления означает, что население муниципального образования самостоятельно решает для себя, будет оно заниматься данными вопросами или не будет, а если будет, то в каком объеме и за счет каких средств. В связи с этим нельзя не привести мнение Н.И. Лазаревского, в 1903 г. критиковавшего представителей общественной теории местного самоуправления, тщетно стремившихся установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, так как земское самоуправление имело принудительный характер. Стремление дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые, по существу своему, отличались бы от дел государственного управления, приводило к тому, что делами негосударственного характера приходилось признавать местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т.д., государственное значение которых очевидно для всякого человека без предвзятых мнений. «Но самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»10.
К проблеме возможности выделения перечня дел местного значения обращаются и современные уче-ные-административисты. Глубокие и вполне аргументированные размышления на этот счет высказаны в мемориальном издании учебника административного права Ю.М. Козлова11. Ю.Н. Старилов, в свою очередь, безапелляционно относит к предмету административного права управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса, т.е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий12. Так и Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения относит вопросы, уровень значимости которых можно определить как местный с большой долей условности.
Сомнительна и самостоятельность решения названных вопросов местной властью. Г.В. Барабашев прав в том, что причинами вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспе-
чить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. Контроль центральной власти над муниципалитетами прежде всего служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни. В современных условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления13.
Вместе с тем местное самоуправление не следует рассматривать как низший уровень государственной власти. На этом уровне в муниципальных образованиях функционируют территориальные органы государственных органов, решающие вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, руководствуясь иными правилами разграничения предметов ведения и полномочий между собой. В то же время невозможно отрицать утверждение А.И. Елистратова о том, что, предписывая или допуская принудительное осуществление известных задач в порядке самоуправления, закон тем самым признает за этими задачами значение необходимых для общежития функций и, следовательно, значение задач государственного управления. Таким образом, предметы самоуправления являются предметами государственного управления14.
Все это подтверждает вывод о реально осуществляемой в нашей стране теории дуализма местного самоуправления15, согласно которой в местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное начала. Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов, отнесенных государством к их ведению, и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. О единстве природы «муниципальных дел» свидетельствует также предусмотренная законодательством возможность передачи государственных дел под юрисдикцию местного самоуправления и, напротив, передачи местных дел в ведение органов государственной власти. Оценивая названные возможности, В.И. Васильев пишет: «Главный смысл новаций, предлагаемых Федеральным законом от 6 октября 2003 г., — встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответственность»16.
Таким образом, общественные отношения, складывающиеся между структурными подразделениями местных администраций и неподчиненными им гражданами и организациями по поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая обязательные на территории муниципального образования акты местного самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и муниципально-правовую) природу.
Соответственно, нормы источников административного права, регулирующие данный вид общественных отношений, не посягают на «суверенитет» отрасли муниципального права и подлежат включению в муниципально-правовую материю. При этом осуществление данного вида контроля может регламентироваться нормативными правовыми актами муниципального образования в части, не противоречащей административно-правовым актам.
1 См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6249.
2 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 Так, Положение о Департаменте градостроительства и архитектуры администрации г. Липецка, утвержденное распоряжением главы администрации г. Липецка от 6 марта 2006 г. № 1117-р, предусматривает в числе функций Департамента осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве, землеустройстве и иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
4 Например, Управление протокольно-организационной работы администрации г. Самары, положение о котором утверждено распоряжением главы администрации г. Самары от 24 мая 2004 г. № 179-р. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 См.: Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. 2000. С. 86.
6 См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. 2000. С. 15—21; Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева 2004. С. 13—18; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. 2002. С. 307 и др.
7 См., напр.: Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учеб. пособие. 2007; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник.
2004. С. 13 и др.
8 См.: Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. 1865. № 42. Цит. по: Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.
9 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
10 Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. СПб., 1903. С. 12.
11 См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник.
2005. С. 48-49.
12 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 311-312.
13 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. №., 1996. С. 230.
14 См.: Елистратов АИ. Основные начала административного права. М., 1917. С. 26, 27.
15 См., напр.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Ч. I. 1894. С. 242; Пешин Н.Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24 и др.
16 Васильев В.И. Муниципальное право: Учебник. 2008. С. 174.
