ПРАВОВАЯ ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ ВО ФРАНЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

КРИВЕЛЬСКАЯ Ольга Валентиновна,

заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права по научной работе МГИМО МИД России, кандидат юридических наук, e-mail: o.krivelskaya@inno.mgimo.ru

ИВАНОВ Егор Михайлович,

студент 2 курса международно-правового факультета МГИМО МИД России, e-mail: emivanov62@mail.ru

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

ВО ФРАНЦИИ

Аннотация. В статье анализируется современное состояние административной юстиции во Франции, описываются причины формирования существующей системы. Авторы характеризуют нормативную базу, на основании которой функционирует институт административной юстиции во Франции, дают оценку масштабам вмешательства административных трибуналов в деятельность администрации.

Ключевые слова: административная юстиция, публичная администрация, публичная власть, Франция.

KRIVELSKAYA Olga Valentinovna,

Deputy Head of the Department of Administrative and Financial Law for Research at MGIMO MFA of Russia, PhD in Law

IVANOV Egor Mikhailovich,

2nd year student of the Faculty of International Law, MGIMO MFA of Russia

DOI: 10.24412/2076-1503-2023-8-132-136 NIION: 2018-0076-8/23-598 MOSURED: 77/27-023-2023-8-598

LEGAL NATURE OF ADMINISTRATIVE JUSTICE IN FRANCE

Annotation. The article analyzes the current state of administrative justice in France, describes the reasons for the formation of the existing system. The authors characterize the regulatory framework on the basis of which the institute of administrative justice operates in France, assess the extent of interference of administrative tribunals in the activities of the administration.

Key words: administrative justice, public administration, public authority, France.

Существование системы, специализирующейся на рассмотрении административных споров и отделенной от судебных инстанций, хотя и существующей в единой судебной системе, является одной из специфических черт французской системы административной юстиции. Под влиянием исторических предпосылок концепция деятельности административных судов во Франции сложилась совершенно в уникальном виде, что вызывает множество споров о ее природе как во французской, так и отечественной доктрине. Так, ряд администра-тивистов полагают, что административные трибуналы во Франции являются судебными органам [7]. Есть и противоположная позиция, признающая за французской административной юстицией квазисудебный характер [4]. Целью настоящей статьи является попытка выяснения подлинной при-

роды концепции административной юстиции во Франции.

Ввиду исторических особенностей во Франции формируется абсолютно самобытный подход к разделению властей и месту судебной власти. Происходит это потому, что судебная власть, по мнению самих французов, не является ветвью власти (даже в самой Конституции 1958 года соответствующая глава называется «De l'autorité judiciaire»1, а не «pouvoir», что значит «государственная власть»), а поэтому не имеет права вмешиваться в деятельность ни законодательной, ни тем более исполнительной власти2. В связи с этим

1 Chapitre VIII de Constitution du 4 octobre 1958. // https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/ LEGITEXT000006071194/ (дата обращения: 10.06.2023)

2 Laferrière (Julien). La raison de la proclamation de la règle de la séparation des autorités administrative et

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023

до сих пор действует Закон о судоустройстве 1790 года в части ст. 10-12, которые непосредственно закрепляют этот принцип. Так, ст. 12 гласит, что судебные функции отличны и всегда должны оставаться отдельными от административных функций. Судьи под страхом лишения свободы не должны каким-либо образом вмешиваться в деятельность административных органов, а также вызывать к себе соответствующих должностных лиц в связи с их функциями1.

При этом интересной особенностью французского правопорядка является тот факт, что сама Конституция V Республики не содержит никаких принципов деятельности административных трибуналов и административной юстиции в целом (там есть только положения, касающиеся Государственного Совета). Таковые принципы, как отмечается во французской доктрине, сформированы в практике Конституционного Совета2. Конституционный совет в первом решении3 признал конституционную ценность своей независимости, а также независимости судебных органов. Постановление Конституционного Совета от 23 января 1987 г.4 возводит в ранг основных принципов, признанных законами Республики, которые являются частью неконсолидированной французской конституции, правило, согласно которому, в соответствии с французской концепцией разделения властей отмена или пересмотр решений, принятых при осуществлении прерогатив государственной власти, органами, осуществляющими исполнительную власть, в конечном итоге подпадают под административную юрисдикцию.

Признание статуса суда имеет большой интерес и значение: оно предполагает соблюдение целого ряда гарантий: уважение прав на защиту, публичность прений, противоречивый характер процедуры и т.д. [1] При этом с очевидностью из системного толкования Кодекса административной юстиции (Code de justice administrative) можно декларировать отсутствие многих гарантий из списка необходимых5.

Согласно ст. 34 Конституции Франции 1958 г., именно законодателю принадлежит обязан-

judiciaire par l'Assemblée constituante, in Mélanges Paul Negulesco, Bucarest, 1935, p. 427-443.

1 Loi des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire. // https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/ JORFTEXT000000704777/ (дата обращения: 17.06.2023)

2 Patrice Garant, Droit administratif, 7e édition, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2017. P. 488.

3 22 juillet 1980, Gr. Dec. C. C., p. 431.

4 R.F.D.A., 1987, p. 299, et la note de B. Genevois, R.D.P., 1987, p. 1341, note Y. Gaudemet.

5 Commentaire DALLOZ de Code de justice

administrative. Introduction. // https://www.dalloz.fr/

documentation/ (дата обращения: 08.06.2023)

ность устанавливать правила, касающиеся создания новых порядков юрисдикции и статуса мировых судей. Из этого правила Конституционный Совет в своей практике вывел широкое правило, в силу которого только законодатель имеет право решать весь комплекс вопросов, касающихся деятельности всей судебной системы6.

Однако законодательное регулирование не вносит ясности относительно правовой природы административных судов. В частности, Счетная палата рассматривает счета государственных бухгалтеров с учетом компетенции, которую положения соответствующего Кодекса относят, в первую очередь, к региональным и территориальным палатам аудиторов7. Тот факт, что Счетная палата выносит решения, безусловно, указывает на то, что она является органом, осуществляющим юрисдикционную деятельность. В то же время, например, некоторые решения Высшего аудиовизуального совета могут быть обжалованы в Государственном совете8. Это означает, что решения данного органа не являются окончательными решениями. Таким образом, учреждение может быть юрисдикционным органом по части своих полномочий и административным органом по другой части. Это относится, в частности, к профессиональным орденам, которые обладают как административными, так и юрисдикционными полномочиями9.

Французская доктрина выработала три совокупных условия, необходимых для квалификации органа в качестве судебного: орган должен обладать полномочиями по принятию решений; он должен быть коллегиальным по своей природе; и он должен осуществлять миссию, аналогичную миссии суда [1].

Орган, который может только выражать мнения или вносить предложения, не является судом. Высший совет магистратуры в своем компетентном образовании в отношении прокуроров, когда ему предлагается рассмотреть возможность наложения дисциплинарного взыскания, не имеет полномочий принимать решения и ограничивается выдачей заключения компетентному органу о принципе наложения дисциплинарного взыскания

6 Conseil d'Etat, Assemblée, du 2 mars 1962 Rubin de Servens et a., 55049 55055, publié au recueil Lebon. // https://www.legifrance.gouv. fr/ceta/id/ CETATEXT000007636269/ (дата обращения: 10.07.2023)

7 Art. L. 111-1 du Code des juridictions financières. // https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIA RTI000019704624/2016-01-28.

8 Art. 48-8 de loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée. // https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/ J0RFTEXT000000512205 (дата обращения: 13.06.2023)

9 M.-C. Rouault. Droit administratif. 12e edition. Gualino. 2017. P. 196.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023

и, если необходимо, о его размере1, поэтому в рамках этих полномочий он не сопоставим с судом. При этом данный орган практически единогласно относят к числу входящих в систему административной юстиции [2], так как Высший совет магистратуры выносит решения по спорам, которые касаются организации государственной службы правосудия2. Очевидно, данный орган является, в том числе, квазисудебным.

Если законом не предусмотрено иное, что все чаще встречается в отношении административных судов, имеет место несовместимость одного судьи и суда, что оправдано с двух разных точек зрения. С одной стороны, коллегиальность является гарантией беспристрастности. С другой стороны, система единоличного судейства слишком напоминает старую, сильно порицаемую систему «администратор-судья» для органа, статус которого не определен [1]. Отсутствие коллегиальности будет достаточным, чтобы лишить орган характера судебного. Данному же критерию не отвечают дисциплинарные секции административных советов университетов, которые относятся к числу органов, составляющих систему французской административной юстиции. В одном из решений Государственный Совет прямо отказал в признании судебного характера данного органа при осуществлении полномочий по дисциплинарным разбирательствам3.

Что касается третьего критерия, относительно функционального предназначения и компетенции органа, то изначально он имел комплексное проявление в двух аспектах: материальном, касающемся характера спора, и формальном, касающемся процедурного аспекта разбирательства4. Однако затем Конституцион-

1 CE, 18 octobre 2000, requête numéro 208168, Terrail (Rec. p.430 ; AJDA 2001, p. 288, note Rouault ; JCP G 2001, IV, 2333, obs. Rouault ;JCP G 2002, II, 10011, note Lanov ; RFDA 2000, p. 1368). // https://www. revuegeneraledudroit.eu/blog/2021/06/08/droit-administratif-francais-troisieme-partie-chapitre-1-section-1/ (дата обращения: 03.05.2023)

2 CE Ass., 12 juillet 1969, L'Etang (Rec. p. 388 ; AJDA 1969, p. 558, chron. Dewost et Denoix de Saint-Marc ; RDP 1970, p. 387, note Waline). // https://www. revuegeneraledudroit.eu/blog/2021/06/08/droit-administratif-francais-troisieme-partie-chapitre-1-section-1/ (дата обращения: 09.06.2023)

3 CE Sect., 20 novembre 1970, requête numéro 77133, requête numéro 77297, Bouez et UNEF (Rec. p.690; AJDA 1971, p.483, note Chevallier et concl. Théry). // https://www.revuegeneraledudroit.eu/blog/2021/06/08/ droit-administratif-francais-troisieme-partie-chapitre-1-section-1/ (дата обращения: 11.06.2023)

4 Rouault, M-C. L'essentiel de l'organisation

administrative, Gualino, Lextenso-editions, 2e ed. Paris, 2011. P. 144. M. Degoffe, Juridictions administratives

spécialisées, Répertoire de contentieux administratif,

Dalloz 2003, No. 33.

ный совет в одном из решений заявил, что орган является судом «с учетом характера вопроса», в который он вмешивается, и независимо от форм, в которых он выносит решения5. Главенство материального подхода подтверждается и доктриной, которая позитивно оценивает подход судебной практики6. Хотя материальный критерий играет существенную роль, он не полностью вытеснил формальный критерий. Именно это наблюдение заставляет некоторых ученых считать, что Государственный совет никогда явно не отказывался от последнего критерия. В качестве примера приводится тот факт, что формальный критерий появляется вновь, когда создание данного органа является результатом частной инициативы и когда санкции, которые он устанавливает, являются положениями устава ассоциации7.

Однако один и тот же орган, в зависимости от формации, в которой он действует, и в зависимости от характера решаемого им вопроса, может принять административное или юрисдикционное решение. Таким образом, между двумя консультативными и судебными функциями прослеживается разделение, которое следует четко отличать от разделения властей: последнее касается взаимоотношений исполнительной и судебной власти, в то время как разделение функций касается только распределения полномочий, в силу чего в составе органа существуют функционально различные подразделения [1]. Такое положение дел является причиной ряда важных процессуальных отличий. Например, решение, отменяющее предыдущее решение о регистрации практикующего врача в списке Ордена хирургов-стоматологов, который обладает, в том числе, административ-но-юрисдикционными полномочиями, должно быть обжаловано на основании злоупотребления властью, а не на основании апелляции, поскольку оно ставит под сомнение выполнение админи-

5 L'arrêt d'Assemblée du Conseil d'Etat du 12 décembre 1953, de Bayo, paraît avoir tranché en faveur de ce second critère (Rec. p. 544 ; RPDA 1954, p. 3, concl. Chardeau ; AJDA 1954, II, p. 138, note de Soto et II bis, p. 2, chron. Gazier et Long). // https://www. revuegeneraledudroit.eu/blog/2013/08/16/droit-administratif-francais-troisieme-partie-chapitre-1/ (дата обращения: 09.08.2023)

6 Droit du contentieux administratif, coll. Domat, Montchrestien, 12 éd. 2006, p.116. // https://www. revuegeneraledudroit.eu/blog/2021/06/08/droit-administratif-francais-troisieme-partie-chapitre-1-section-1/ (дата обращения: 23.05.2023)

7 Auby and Drago, Traité de contentieux administratif, Montchrestien 1998, t. 1, no. 279. // https:// www.revuegeneraledudroit.eu/blog/2021/06/08/droit-administratif-francais-troisieme-partie-chapitre-1-section-1/ (дата обращения: 07.06.2023)

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023

стративной, а не юрисдикционной функции Ордена1.

Разбирательство в административном трибунале происходит, как правило, на основе жалобы физического или юридического лица на действия власти. Административный трибунал устанавливает наличие, содержание и реальное значение субъективного права частного лица, которое нарушено актом администрации и которое гражданин (юридическое лицо) отстаивает перед судом. Процесс в административном судебном органе является следственным, как и, например, в административных судах в Германии [6], и роль административного судьи в сборе доказательств по делу очень велика. В процессе принимают участие «правительственные комиссары» [3], которые независимы, и их задача заключается в том, чтобы указать судьям на правовые нормы, применимые к данному делу. Комиссары не представляют ни трибунал, ни администрацию, ни частных лиц, обжалующих административное решение. Они представляют закон, который должен быть использован при разбирательстве дела. Основаниями для обращения лица в административный трибунал могут быть некомпетентность автора административного акта, пороки формы, т.е. несоблюдение формальных требований, предъявляемых к акту, злоупотребление властью и нарушение приобретенных прав.

Отличительной особенностью органов административной юстиции во Франции является также их состав. Треть судей набирается по результатам «внешнего» тура (члены корпуса советников административных трибуналов и административных апелляционных трибуналов, государственные служащие, относящиеся к высшему руководству действующей администрации). При этом есть еще и аудиторы, которые назначаются постановлением заместителя председателя Государственного совета для выполнения консультативных и судебных функций сроком на три года без права продления 2. Будущие судьи проходят обучение в Национальном административном школе вместе с чиновниками. В отсутствии необходимого количества судей, в случае отпуска или невозможности исполнения должностных обязанностей, административные трибуналы вправе призывать судей из другого состава для совеща-

1 CE Sect., 6 mars 2009, requête numéro 306084, Coulibaly : Dr. adm. 2009, 64, note Melleray ; RFDA 2009, p. 215, concl. de Salins et 439, note Eveillard. // https:// www.revuegeneraledudroit.eu/blog/2013/08/24/droit-administratif-francais-premiere-partie-chapitre-1/ (дата обращения: 01.08.2023)

2 Art. L133-5 du Code de justice administrative. // https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/ LEGIARTI000043632534/2023-08-2 (дата обращения: 16.06.2023)

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023

ния.3 Подводя итоги, на основе французской доктрины и судебной практики можно утверждать, что административная юстиция, согласно ее современному пониманию [5], имеет квазисудебный характер. Об этом свидетельствует характер полномочий и деятельности административных трибуналов, а также тот факт, что ряд органов, входящих в данную систему, не отвечает доктриналь-ным критериям для отнесения их к числу судебных. Безусловно, такая система не в полной мере соответствует традиционной теории разделения властей, однако благодаря именно квазисудебному характеру системы обеспечивается ее стабильное функционирование и практичность, которая обуславливает ее существование.

Список литературы:

[1] Pierre Tifine, 'Droit administratif français -Troisième Partie - Chapitre 1, Chapitre 1: La juridiction administrative': Revue générale du droit on line, 2013, numéro 4408. §1. // www. revuegeneraledudroit.eu/?p=4408 (дата обращения: 10.06.2023)

[2] Rivero J., Waline J. Droit administratif. 17e edition. Paris - Dalloz. 1998. P. 539.

[3] Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр./Под ред. и со вступ. ст. С. В. Боботова. — М.: Прогресс, 1988. С. 278-279.

[4] Козырин, А. Н. Административное право зарубежных стран / А. Н. Козырин, А. Б. Зеленцов.

- Москва: Издательство «СПАРК», 2003. - С.190.

- ISBN 5-88914-205-4. - EDN UCXWMF.

[5] Кривельская, О. В. Административная юстиция в зарубежных странах: масштабы и перспективы применения положительного опыта в России / О. В. Кривельская // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова, Москва, 11 февраля 2011 года. - Москва: Российский университет дружбы народов, 2011. - С. 437-444. - EDN TPBJOV.

[6] Кривельская, О. В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германии: специальность 12.00.14 «Административное право; административный процесс»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Кривельская Ольга Валентиновна. -Москва, 2004. - 181 с. - EDN NMXOZH.

[7] Маклаков, В. В. Административная юстиция во Франции / В. В. Маклаков // Правовые исследования во Франции : Сб. науч. тр / Центр

3 Art. L221-2 du Code de justice administrative. // https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/ LEGIARTI000024967320/2023-08-21 (дата обращения: 16.06.2023)

социальных науч.-информ. исслед. Отд. правоведения; под общ. ред. Маклакова В.В. - МОСКВА, 2007. - С. 130-141. - EDN NCJGKT.

Spisok literatury:

[1] Pierre Tifine, 'Droit administratif français -Troisième Partie - Chapitre 1, Chapitre 1 : La juridiction administrative ' : Revue générale du droit on line, 2013, numéro 4408. §1. // www.revuegeneraledud-roit.eu/?p=4408 (data obrashcheniya: 10.06.2023)

[2] Rivero J., Waline J. Droit administratif. 17e edition. Paris - Dalloz. 1998. P. 539.

[3] Breban G. Francuzskoe administrativnoe pravo: Per. s fr./Pod red. i so vstup. st. S. V. Bobot-ova. — M.: Progress, 1988. S. 278-279.

[4] Kozyrin, A. N. Administrativnoe pravo zarubezhnyh stran / A. N. Kozyrin, A. B. Zelencov. -Moskva: Izdatel'stvo "SPARK", 2003. - S.190. -ISBN 5-88914-205-4. - EDN UCXWMF.

[5] Krivel'skaya, O. V. Administrativnaya yus-ticiya v zarubezhnyh stranah: masshtaby i perspek-

tivy primeneniya polozhitel'nogo opyta v Rossii / O. V. Krivel'skaya // Aktual'nye problemy publichnogo prava v Rossii i za rubezhom: Materialy Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii, posvyashchennoj 60-letiyu d.yu.n., prof. A.B. Zelencova, Moskva, 11 fevralya 2011 goda. - Moskva: Rossijskij universitet druzhby narodov, 2011. - S. 437-444. - EDN TPB-JOV.

[6] Krivel'skaya, O. V. Administrativnaya yus-ticiya v Federativnoj Respublike Germanii: spe-cial'nost' 12.00.14 "Administrativnoe pravo; adminis-trativnyj process": dissertaciya na soiskanie uchenoj stepeni kandidata yuridicheskih nauk / Krivel'skaya Ol'ga Valentinovna. - Moskva, 2004. - 181 s. - EDN NMXOZH.

[7] Maklakov, V. V. Administrativnaya yusticiya vo Francii / V. V. Maklakov // Pravovye issledovaniya vo Francii : Sb. nauch. tr / Centr social'nyh nauch.-in-form. issled. Otd. pravovedeniya; pod obshch. red. Maklakova V.V. - MOSKVA, 2007. - S. 130-141. -EDN NCJGKT.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023