CC BY
98Т.И. Метушевская *
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ В XVIII ВЕКЕ
Аннотация. В данной статье рассматриваются проблемы правового и организационного обеспечения госконтроля над коррупцией в России в XVIII веке. С ростом государственного аппарата возрастают злоупотребления чиновников, поэтому подробно анализируются правовые, организационные и социально -экономические меры по пресечению коррупции.
Ключевые слова: государственная служба, борьба с коррупцией, злоупотребления чиновников, антикоррупционные меры.
«Всякий подьячий любит калач горячий. Возьми калачи, только дело не волочи», лишь одна из поговорок, которой русский народ определяет взяточничество чиновников. На Руси давно сложилась практика подношений начальству для быстрого и желаемого разрешения дела, сохранилась она и по сей день. Борьба с коррупцией является стратегической государственной задачей, решение которой направлено на обеспечение безопасности личности, общества и государства. В юридическом аспекте под коррупцией понимается - преступная деятельность в сфере политики или госуправления, заключающаяся в использовании должностными лицами предоставленных им прав и властных полномочий для реализации корыстного умысла в целях достижения личных целей, в первую очередь обогащения.
Проблема коррупции плодотворно изучалась многими поколениями юристов и историков. Однако внимание исследователей чаще всего было направлено на анализ процесса зарождения и развития коррупционных правонарушений в России, их размах и проявления, юридическую ответственность за их совершение.1 Кроме того, исследователи уделяли внимание анализу уголовного законодательства и уголовному процессу частью которого несомненно выступают и антикоррупционных правонарушения.2 Недостаточно исследованной остается проблема государственной политики по противодействию коррупции1.
1 Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал Граж. И Уг. Права. 1884, 2. С. 1 - 54; Ширяев В.Н. Взяточничество и лихоимство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль. 1916; Лохвицкий А. Курс русского уголовного права: Краткий обзор от Уложения царя Алексея Михайловича до Уложения о наказаниях 1885 г. включительно. СПб., 1892; Неклюдов Н.А. Противодействие правосудию и злоупотребления по службе. СПб., 1892; Волженкин Б.В. Жить по закону // Открытая политика. 2000. № 8-9; Еремина Т.И. Правовое регулирование ответственности служащих учебных заведений Российской Империи в XIX - начале ХХ века // Вестник Орловского государственного университета. Серия: Новые гуманитарные исследования, Орёл. 2013. №3 (32). С.16-18;
2 См. подробнее: Егорушин Н.В. Особенности исторического развития уголовного законодательства о разграничении преступных деяний на группы, виды, категории // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. Курск, 2014. № 10. С. 25-35; Хащина Э.Э.
В данной статье рассматриваются проблемы правового и организационного обеспечения госконтроля над коррупцией в России в XVIII веке.
Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I. Именно благодаря его реформаторской и законотворческой деятельности в начале XVIII века складывается система мер направленных на борьбу с коррупцией. Их можно разделить на правовые, организационные и социально -экономические.
Одной из главных причин коррупции в России являлась исторически сложившаяся практика функционирования государственного аппарата за счет населения. В допетровской Руси вся местная власть - воеводы и их штат, казенного жалованья от московской власти не получали и лично устанавливали поборы на собственной содержание. Естественно, кто давал регулярно и обильно, получал от начальства искомое «снисхождение». Петр I признал этот институт «кормления» пагубным и в 1708 году при проведении губернской реформы для противодействия «подкупу» служилых людей организовал службу за жалованье. Таким образом, ликвидация «кормления от дел» должна была нейтрализовать обстоятельство, способствующее существованию коррупции среди государственных служащих. Однако указанное нововведение просуществовало недолго. 23 мая 1726 г последовал указ Верховного тайного совета о том, чтобы «приказным людям жалованья не платить, а довольствоваться ... от дел, по прежнему обыкновению с челобитчиков».2 Возвращалась старая система управления, основанная «на кормлении от дел». Тем самым, попытка государства привязать чиновника к службе экономическими средствами была приостановлена. Только Екатерина II осознала необходимость подобного стимула и возродила жалованье чиновникам на постоянной основе. 15 декабря 1763 г. был опубликован манифест «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток; о взимании с 1 генваря 1764 года по приложенному реестру положенных по новым штатам на жалованье разных сборов и об отсылке оных в Штатс-контору». Вводная часть этого манифеста дает представление о причинах его издания. Правительство вынужденно констатировало тот
Разграничение гражданского и уголовного процесса в Московском государстве: ретроспективный анализ // Российский журнал правовых исследований. 2016. № 2 (7) С. 270-275.
1 Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы // Государство и право. 2002 . № 9; Голованова Е. И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI - XIX вв. : Историко-правовое исследование : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 Моск. акад. МВД РФ М., 2002; Тарасов А. Государственный контроль и коррупция // Государственная служба, 2004. № 1.
2 Полное собрание законов Российской империи: Собр. I. СПб., 1830. Т. VII. № 4889; № 4897. Далее при ссылках на это издание указывается его сокращенное название - ПСЗ, номер тома и номер законодательного акта.
факт, что «...многие наши верноподданные . в отдаленных местах, не только не получают в делах своих скорого и справедливого по законам решения, но еще от насилия и лихоимства . во всеконечное разорение и нищенство приходят». 1 Иначе говоря, местный государственный аппарат не справлялся со своими управленческими функциями. Одной из причин этого было процветание лихоимства и взяточничества. Но эти явления можно рассматривать не только как причину, но и как следствие неудовлетворительного состояния дел на местах и, в частности, положения чиновничества. По-видимому, масштабы злоупотреблений были столь значительны, а положение чиновников столь бедственно, что правительство вынуждено было признать, что «...неимущих судей угнетающая бедность к лихоимству побуждала...»2. Правительство видело выход из сложившегося положения в том, чтобы дать чиновникам жалование. Этим оно поставило благосостояние чиновника в прямую зависимость от государства, что способствовало большей эффективности в работе бюрократического аппарата и преодолению коррупционных проявлений.
Важным источником для оценки удовлетворенности своим экономическим положением являются мемуары чиновников. Особое место в них занимают вопросы вознаграждения за службу. Большинство чиновников считали свое жалованье достаточным, на задержку выплат не жаловались. Т.П. Калашников так описывал получение им жалованья при поступлении на службу: «Первой раз за первую треть получил я жалованье 93 копейки -великая для меня сумма». Конечно же, для мелких канцелярских служащих весьма ощутима была прибавка жалованья при занятии более высокой должности. Тот же Т.П. Калашников замечал: «...В 21-е апреля 1776 года сделан был подканцеляристом, а с чином и жалованья уже стал получать 60 рублей в год».3 О получении жалованья как значимом в его жизни факте пишет в своем дневнике титулярный советник Михаил Семенович Ребелинский. 15 сентября 1794 г. он записывает: «Жалованья получил 82 р. 10 к. в треть». 4 О жалованье как о единственном источнике существования писал и И.И. Мешков, правда, применительно уже к началу XIX в.: «Без должности оставаться было мне невозможно, так как у нас с женою особенных средств к жизни не было, и мы жили одним только моим жалованьем». 5
Помимо выплаты денежного содержания в 1764 г. была определена общая сумма в размере 25 000 рублей на ежегодные пенсии статским
1 ПСЗ. Т. XVI. № 11988.
2 Там же.
3 Калашников Т.П. Жизнь незнаменитого Тимофея Петровича Калашникова, простым слогом описанная с 1762 по 1794 год // Русский архив. 1904. Кн. 2. Вып. 10. С. 152 - 157.
4 Ребелинский М.С. Из дневника // Русский архив. 1897. Кн. 1. Вып. 3. С. 466.
5 Мешков И.И. Записки Ивана Ивановича Мешкова // Русский архив. 1905. Кн. 2. Вып. 6. С. 222.
чиновникам. Данная мера была направлена на стабилизацию финансового положения чиновничества в отставке.
Таковы основные меры социально-экономического характера, направленные на противодействие коррупционным проявлениям в работе бюрократического аппарата.
Следующая группа мер носила уголовно -правовой характер, т.е. нормативно закрепляла ответственность чиновников за совершение должностных правонарушений, в том числе за взяточничество и лихоимство. Юридическое оформление ответственности государственных служащих прослеживается в Соборном уложении 1649 г. Складывалась следующая система коррупционных преступлений: умышленное неправосудие вследствие мести или дружбы (Гл. X, ст. 5); отказ в правосудии (Гл. X, ст. 20); медленность суда - «волокита» (Гл. X, ст.ст. 4, 15, 16,); доставление средств преступнику уклониться от суда (Гл. X, ст. 13); взяточничество (Гл. X, ст. 5, 12, 16); подделка судебного дела (Гл. X, ст. 12) и т.д. За вышеперечисленные нарушения устанавливались наказания в виде отрешения от дел; бития кнутом или батогами, лишение чина, штрафа, отсечения руки подъячему, торговой казни, бесчестия, пени или «что государь укажет». Исключение составляет взяточничество, которое наказывалось в связи с преступными деяниями, произошедшими из него (умышленым неправосудием, подлогом). Соборное уложение 1649 г. было единственным систематизированным нормативным правовым актом, вплоть до составления Свода законов Российской империи 1830 г. Однако, в связи с проведением преобразований государственного строя в первой четверти XVIII в. оно постепенно утрачивало свою актуальность по отношению к коррумпированному чиновничеству, требовало изменений и дополнений.
В 1713 г. издается указ, в соответствии с которым «посулы», т.е. взятки, выделяются в самостоятельный состав преступления, как «лукавые приобретения и похищения государственных интересов» 1, в отличие от предыдущего периода, который рассматривал их как нарушение служебного долга в судопроизводстве. Далее в 1714 году Петр I издает Указ «О воспрещении взяток и посулов». Этот акт подтверждал установление жалованья государственным служащим, а также запрещал «лихоимство», причинявшее «вред и убыток государству». 2 Посул квалифицировался как преступление, за которое «тот весьма жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или смертно казнен будет». Данный указ был обнародован «дабы неведением никто не отговаривался», а при вступлении в должность каждый чиновник обязан был «сему указу приложить руки».3
Следует указать на две черты петровских антикоррупционных указов, важность которых бесспорна. Во-первых, восстанавливалось основное
1 ПСЗ. Т. V. № 2707; № 2726.
2 ПСЗ. Т. V. № 2871.
3 Там же.
понятие взяточничества, как преступления по службе, которое не содержалось в Уложении 1649 г. В указе 1714 г. прямо объявлялось, что получение должностным лицом мзды, помимо содержания, получаемого от государства, и независимо от того влияния, какое взятка оказывает в сфере служебной деятельности чиновника - есть преступление по службе, поскольку, доставляя незаконный доход чиновнику, взятка причиняет ущерб платящему.1 Во-вторых, устанавливалась точка зрения на условия успешной борьбы со взяточничеством. Речь идет об указе 1724 г., в котором законодатель убеждал высшие классы чиновников подавать пример служебной безупречности своим подчиненным. Этой точки зрения не существовало в XVII веке. Между тем, важная по своему практическому значению, она не менее важна в том отношении, что является непререкаемым основанием для применения начала равенства ответственности для всех классов должностных лиц2. Данный факт подтверждается тем, что законодатель соразмерял наказание за взяточничество с тяжестью преступления, а не с классом занимаемой чиновником должности. Доказательством тому служит должностной статус привлекаемых к ответственности лиц. Например, в апреле 1715 г. был публично высечен кнутом московский вице-губернатор Корсаков, а сенаторам князю Г.И. Волконскому и В.А. Апухтину публично жгли языки раскаленным железом за казнокрадство и взятки. А в ноябре 1722 г. за взяточничество был казнен и сам обер-фискал А.Я. Нестеров.
При Екатерине II имена взяточников и лихоимцев, наказанных по суду, публиковались для всеобщего сведения, причем этой каре подвергались многие лица из высшей администрации. Кроме того, императрица принимала личное участие в борьбе со злоупотреблениями чиновников. В мемуарах В.А. Муханова нами обнаружен пример справедливости и великодушия императрицы.3 В Сенате судили дело. Один из тяжущихся был бедняк, и право было на его стороне; другой - богач и он подкупил судей. Решение было принято в пользу последнего и было отправлено на утверждение императрице. Но «по множеству скопившихся дел или по доверенности к большинству, Государыня (что с ней редко бывало), не прочтя дело, утвердила подписью мнение большинства». Повытчик должен был передать дело в исполнение, но, как человек справедливый в порыве досады написал под подписью государыни: «на одну тебя и надеялся, что ты спасешь невинного от лихоимства, но обманулся в своей надежде. Так все дары Божьи: ум, сердце, совсем нас оставляют, когда мы впадаем в сластолюбие». О случившемся доложили генерал-прокурору и повытчика посадили в крепость. Екатерине II сказали, что бумага залита чернилами, и указ надо подписать заново. Императрица затребовала дело и, рассмотрев его,
1 Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства// Журнал Граж. И Уг. Права. 1884, 2. С. 39.
2 Там же. С. 39.
3 Муханов В.А. Дневник В.А. Муханова // Русский архив, 1897. № 2. С. 267-305.
приговор изменила, а также велела освободить повытчика, выдать ему годовое жалованье и «иметь его на будущее время в виду, как чиновника, который не убегает опасности из любви к правосудию». 1
Третья группа антикоррупционных мер носила организационный характер, т.к. закон для эффективной реализации требует контроля со стороны верховной власти. С этой целью, создавая новую систему органов государственного управления, Петр I установил различные формы контроля за деятельностью государственного аппарата: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; финансовый контроль и проверку счетов осуществляла ревизион-коллегия. В 1711 г. царь создает именным указом должности фискалов и тем самым осуществляет кадровое обеспечение надзора и контроля от своего имени над должностными лицами во имя пресечения деяний коррупционного характера и принятие мер по привлечению виновных к ответственности. Фискалы выступали доверенными лицами царя. Они приносили присягу царю и были ответственны перед ним. Им вменялось «проведовать и доносить про все, что во вреду государственному интересу может быть». 2 Ст. 2 Указа обязывала фискалов: 1) бороться со взяточничеством; 2) осуществлять надзор за исполнением указов и регламентов должностными лицами, и преследовать относящиеся сюда преступления (лихоимство чиновников, должностные хищения); 3) надзирать за имущественными интересами казны. Указом предусматривались меры по борьбе с возможными злоупотреблениями со стороны фискалов. Так, в ст. 6 устанавливалось наказание за заведомо ложный донос. За превышение должностных полномочий фискала ждал штраф или разорение с ссылкой. Как мы видим, недостатка в превентивных мерах не было, учреждались, кроме того, и органы надзора. В 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора («ока государева»). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и Синоде, прокуроры в коллегиях и губерниях. Они должны были осуществлять гласный общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената. Также, поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным надзором. За всеми учреждениями, в том числе и Сенатом, и Синодом, и прокурорами, и фискалами наблюдала Тайная канцелярии. Таким образом, осуществлялась координация различных видов контроля за деятельностью государственного аппарата. Однако, по мнению В.Н. Ширяева, усилия были тщетны, «ибо те, на обязанности которых лежало предупреждение и пресечение преступлений были плоть от плоти тех, за кем они обязаны были наблюдать, они сами были нечужды основного греха администрации - «мерзкого лакомства» лихоимства»3.
1 Там же. С. 300.
2 ПСЗ. Т. V. № 2786.
3 Ширяев В.Н. Взяточничество и лихоимство в связи с общим учением о должностных
Следует отметить, что Петр I пытался привлечь к борьбе с коррупцией в государственном аппарате все население страны. Государь разрешал всем людям, независимо от чина, доносить лично ему о лихоимстве, а за справедливый донос челобитчик мог получить имущество лихоимца и его чин. С целью «обревизования» работы государственного аппарата Сенат по указу от 4 апреля 1722 г. имел право посылать в губернии и провинции проверяющих, а населению разрешал «в партикулярных обидах бить на сенаторов челом и искать на них судом, где подлежит». 1 При этом сенаторы наделялись чрезвычайными полномочиями, например, могли вершить правосудие на месте, и могли принимать как челобитные на чиновников, так и жалобы чиновников друг на друга. В 1726 году на ревизию был отправлен сенатор граф Матвеев. Он счел нужным отправиться, прежде всего, в г. Суздаль и там ознаменовал свою ревизию тем, что повесил копииста и писца за похищение подушных денег. В дальнейшем отсутствие жалоб на чиновника, становится стимулом для получения должности повторно. При Анне Иоанновне городские воеводы должны были сменяться каждые два года. Но если «жалоб не последует» назначение можно было получить снова. 2
Петр I отлично понимал, что для искоренения злоупотреблений чиновников, уголовно-правовых и организационных мер недостаточно. Авторитет закона и власти зависит от такого, насколько сама власть является законопослушной. Именно поэтому в указе от 5 февраля 1724 г. выдвигается идея служебной безупречности в деятельности государственных служащих. Император писал, что если сами сановники будут не безупречны, то из этого выйдет «не ино что только подчиненных распутное житье, безстрашия, людям разорения еще горшие, прочим судиям соблазн: понеже видя другаго неправильно богатящася и ничего за то наказания не имущаго, редкий кто прельстится и тако мало по малу все в безстрашие придут, людей в Государстве разорят, Божий гнев надвинут и тако Государству не точию бедство, но и конечное падение»3. Таким образом, преобразователь устанавливал свои требования в области служебной безупречности и четко формулировал мысль о необходимости борьбы со злоупотреблениями должностных лиц.
Подведем итоги. В XVIII веке профессиональная государственная служба становится основным звеном государственного управления, формируется ее нормативная база. С ростом государственного аппарата возрастают и злоупотребления чиновников, поэтому государство вынуждено устанавливать правовые, организационные и социально-экономические меры по пресечению коррупции. Начиная с указов Петра I, взятка теряет свой
преступлениях. С.48. Ярославль, 1916. С. 99.
1 ПСЗ. Т. VII. № 4886.
2 ПСЗ. Т. VIII. № 5522.
3 ПСЗ. Т. VII. № 4460; Т. XVII. № 12537.
легитимированный характер, как было при институте «кормления» и принимает нелегальный или полулегальный вид, но не исчезает. Весь XVIII в. шла упорная борьба со взяточничеством, монархи издавали новые указы и манифесты. Сенат проводил ревизии по всей стране, мздоимцев «нещадно» били кнутами и батогами, рвали им ноздри, клеймили, ссылали с конфискацией всего имущества. При этом Петр I, Екатерина II в борьбе с коррупцией использовали не только запрещающие и карательные меры, но и старалась найти и создать общие условия, способствующие искоренению этих правонарушений. С этой целью законодательно закреплялись права чиновников на жалованье и пенсионное обеспечение, получение последнего было возможно только при условии беспорочности службы; создавалась система надзорных и контролирующих органов за деятельностью чиновничьего аппарата; выдвигалось требование служебной безупречности по отношению к чиновникам. На наш взгляд, рассмотренные меры носили комплексный характер и в какой-то мере достигали поставленной цели -борьбы с коррупцией.
Библиографический список
1. Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал гражданского и уголовного права: Февраль. Издание С.-Петербургского Юридического Общества. СПб.: Тип. Правительствующего Сената, 1884, Кн. 2. С. 1-54.
2. Волженкин Б.В. Жить по закону // Открытая политика. 2000. № 8-9. С.34-46.
3. Голованова Е. И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI - XIX вв. : Историко-правовое исследование : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 Моск. акад. МВД РФ М., 2002. - 187 с.
4. Егорушин Н.В. Особенности исторического развития уголовного законодательства о разграничении преступных деяний на группы, виды, категории // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. Курск, 2014. № 10. С. 25-35
5. Еремина Т.И. Правовое регулирование ответственности служащих учебных заведений Российской Империи в XIX - начале ХХ века // Вестник Орловского государственного университета. Серия: Новые гуманитарные исследования, Орёл. 2013. №3 (32). С.16-18
6. Калашников Т.П. Жизнь незнаменитого Тимофея Петровича Калашникова, простым слогом описанная с 1762 по 1794 год // Русский архив. 1904. Кн. 2. Вып. 10. С. 152 - 157.
7. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы // Государство и право. 2002 . № 9. С.21-28.
8. Лохвицкий А. Курс русского уголовного права: Краткий обзор от Уложения царя Алексея Михайловича до Уложения о наказаниях 1885 г. включительно. СПб., 1892. 628 с.
9. Мешков И.И. Записки Ивана Ивановича Мешкова // Русский архив. 1905. Кн. 2. Вып. 6. С. 222.
10. Муханов В.А. Дневник В.А. Муханова // Русский архив, 1897. № 2. С. 267-305.
11. Неклюдов Н.А. Противодействие правосудию и злоупотребления по службе. СПб., 1892. - 68 с.
12. Ребелинский М.С. Из дневника // Русский архив. 1897. Кн. 1. Вып. 3. С. 466.
13. Тарасов А. Государственный контроль и коррупция // Государственная служба. 2004. № 1.
14. Хащина Э.Э. Разграничение гражданского и уголовного процесса в Московском государстве: ретроспективный анализ // Российский журнал правовых исследований. 2016. № 2 (7) С. 270-275.
15. Ширяев В.Н. Взяточничество и лихоимство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. - 575 с.
