CC BY
28
К ВОПРОСУ ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
© Очаковский В.А.*
Кубанский государственный аграрный университет, г. Краснодар
В статье рассматриваются некоторые аспекты правового регулирования служебных правоотношений государственных служащих, исследование природы возникновения, причин развития взяточничества на государственной службе.
Думается, что первоначально будет более правильным рассмотреть сущность понятий «взятка» и «лихоимство».
Писарькова Л.Ф. отмечает, что слово «взятка» в русском языке является аналогом «лихоимства, подкупа, совращения, вымогательства, корыстолюбия» и обозначает корыстные злоупотребления должностных лиц [1].
Термин «лихоимство», с точки зрения представителя правовой науки XIX века - Н.А.Неклюдова, произошел от слова «лихва», обозначающего взимание сверх того, что необходимо или следует [2].
Важнейшей негативной тенденцией возникновения коррупциогенных факторов на государственной службе являлась «система кормлений», сущность которой сводилось к тому, что должностные лица, осуществляющие государственное управлявшие на местах, получали от населения продовольствие для себя и своего семейства на постоянной основе.
Следует подчеркнуть, что в период правления Петра I неоднократно предпринимались попытки реформирования законодательства о государственной службе и, в частности, институт юридической ответственности. Указом от 23 октября 1713 года «О доношений всяким людям о государственных интересах царскому величеству самому» было установлено следующее правило: в случае, если лицу стало известно о совершении противоправных деяний государственными служащими и, в случае подтверждения сведений, лицо, сообщившее о преступлении получало вознаграждение.
Абсолютно новым шагом в развитии законодательства, направленного на предотвращение и профилактику противоправных коррупционных деяний, явилось издание Указа от 24 декабря 1724 года «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное». Нормодателем впервые было дано легальное определение термина «лихоимство». Так, согласно нормам Указа от 24 декабря 1724 года лихоимство означало получение должностными лицами при
* Преподаватель кафедры Административного и финансового права, аспирант.
отправлении своих служебных обязанностей посулов (взяток) и сборов с населения не предусмотренных законодательством. Служащий, нарушивший запрет, подлежал наказанию - «жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или и смертию казнен будет» [3].
Новеллой в правовом регулировании рассматриваемой проблемы явилось введение обязательного ознакомления всех государственных служащих с текстом законодательного акта под расписку, чтобы впоследствии неведением никто не отговаривался.
Полагаем, что одной из существенных причин взяточничества и лихоимства на государственной службе являлось недостаточное материальное обеспечение и денежное стимулирование службы должностных лиц. Без установления достойного материального обеспечения искоренить такую проблему как взяточничество было просто невозможно даже, несмотря на ужесточение карательных мер и установления такого вида уголовного наказания как смертная казнь за получение взятки.
Однако позитивного правового регулирования в борьбе с преступными деяниями на государственной службе было недостаточно и, безусловно, менее эффективно без наличия контроля за деятельность государственных служащих. Данной функцией был наделен институт фискалов.
Следует отметить, что Указом от 5 марта 1711 года была утверждена иерархическая система фискалов. Так, во главе стоял обер-фискал, у него в подчинении находилось несколько провинциал-фискалов, «и у каждого дела по одному, которые еще под собою несколько нижних имеют» [4]. Эта особая категория лиц, состоявших при Сенате, была призвана тайно выявлять должностных лиц, виновных в преступлениях, наносящих вред государству, в том числе, во взяточничестве, казнокрадстве. Было предусмотрено финансовое стимулирование работы фискалов в случае, если фискал уличит государственного служащего в получении взятки или иных противоправных деяниях. В соответствии с Указом от 17 марта 1714 г., вознаграждение фискала, выявившего преступление, составляло 1/4 от взысканного штрафа [5].
Институт надзорной деятельности фискалов показал свою эффективность, многие государственные чиновники были привлечены к ответственности за совершенные должностные преступления. Так, например, по доносу фискала Нестерова за подобные злоупотребления был казнен сибирский губернатор князь Гагарин. Аналогичному наказанию был подвергнут и ре-вельский комиссар Лопухин [6].
К большому сожалению, несмотря на положительные результаты работы института фискалов болезнь, лихоимства и взяточничества была характерна и для самих фискалов. Так, Нестеров был уличен в получении взятки с провинциала-фискала Попцова, в размере 300 рублей, а также скотиной,
часами и др. В результате совершения данного преступления Нестеров был казнен [7].
«При Екатерине II борьба с лихоимством вновь стала одним из главных направлений деятельности правительства, - пишет Н.В. Гущева, осознававшего, что взяточничество распространено повсеместно» [8]. С точки зрения ученых того времени, это противоправное деяние совершали как привычное дело и губернские секретари, и служащие в канцеляриях Сената, коллегий, и иных высших столичных учреждений [9].
Во многом борьба с взяточничеством осложнялась сложной экономической и политической обстановкой, а также несовершенством нормативно-правовой базы. Так, Указ Александра I от 18 ноября 1802 года [10] подтверждал факт не только существования, но и распространенности между государственными служащими лихоимства и взяточничества. Однако рост должностных преступлений неуклонно рос. В начале XIX века было обычным явлением, что занимавшие высшие посты чиновники получали приношения. В губерниях подарки в натуральном выражении, например, мукой, вареньем, маслом, овсом, сеном, приносили губернатору, вице-губернатору и прокурору. Иным чиновникам, в частности, секретарям, приказным, наряду с натуральными подарками, выплаты производились и деньгами.
Политика борьбы с взяточничеством продолжилась с принятием Указа от 10 марта 1812 года, в соответствии с которым запрещалось приносить подарки начальникам губерний и иным должностным лицам губернских учреждений. Вскоре Император Александр I повторно запретил любые приношения служащим губерний. При этом, динамика должностных преступлений продолжала расти. Писарькова Л.Ф. отмечает, что если за период с мая 1804 года по май 1805 года расходы князей Голицыных на администрацию (Пермская губерния) составляли 3180 руб., то уже к 1812 году эта сумма возросла до 8941 руб., а за период с 1814 г. по 1840 г. расходы увеличились с 9258 руб. до 72861 руб., т.е. на 63603 руб., или на 87 % [11].
По информации, содержащейся в Отчете Министерства юстиции за 1841 год наибольшее число чиновников было предано суду в Тамбовской губернии - 71. Нижегородская губерния занимала в этом списке одно из последних мест, где число судимых за указанное преступление чиновников составило 3 человека [12]. Полагаем, что реальное количество совершенных преступлений на государственной службе было более высоким, так как по своей природе взяточничество и лихоимство относятся к высоко латентным преступлениям. Кроме того, отсутствие должного вознаграждения за службу сказывалось на росте данной группы преступлений.
Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода Законов, в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15.
Свод Законов давал определение понятия «лихоимство» под которым понимались незаконные поборы под видом государственных податей, вымогательство вещами, деньгами или припасами, взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.
Под незаконным побором понимался: всякий сбор деньгами или вещами, неопределенный законом; всякий излишек в казенной подати или повинности; наряд уездных обывателей на работу для частой выгоды и под видом казенной или земской повинности.
Исходя из приведенного определения следует, что взяточничество являлось составной частью лихоимства. Взятка - это всякого рода подарки, которые делались чиновникам для ослабления силы закона.
При назначении наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила:
1. не смотреть ни на чины и достоинства, ни на прежние заслуги;
2. если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его ведома, то наказывать того, кто принял взятку;
3. учитывать степень преступления и происшедшие от того последствия [13].
Совершенствование законодательства было продолжено с принятием Уложения о наказаниях 1845 года. В отличии от предыдущих нормативно-правовых актов, Уложение содержало в себе целую главу, посвященную мздоимству и лихоимству, однако, содержания данных понятий в Уложении не раскрывалось. Полагаем, что было бы более правильным раскрыть сущность указанных понятий на нормативном уровне, создавалась почва для усмотрения со стороны непосредственных руководителей государственных служащих, поскольку единый подход к определению понятий «мздоимство» и «лихоимство» отсутствовал.
Отметим, что нормадатели в статье 401 Уложения о наказаниях 1845 года установили перечень действий, не признававшихся взяточничеством. К таковым относились: получение вознаграждения за сочинение и переписку проектов прошений, объявлений, договоров, закладных, купчих и каких-либо других актов и деловых бумаг, когда эти документы должны были поступить не в то место, где служит чиновник, сочинявший или переписывавший проекты указанных актов, или, когда на данный вид работы он получил разрешение от своего начальства.
Реформирование института государственной службы активно проводилось от политики реформирования в целом. Очевидно, что ликвидировать, полностью искоренить разросшуюся «болезнь» государственного аппарата единовременно, сразу было невозможно. К сожалению, отсутствовал комплексный подход к реформированию рассматриваемого нами института права. Полагаем, что политика модернизации института юридической ответственности должна была строиться в тесном соотношении с такими ин-
ститутами права как поощрение, системой запретов, гарантий и, безусловно, представлялось необходимым оказывать воздействие на причины и условия, культивирующие преступления на государственной службе.
Таким образом, взяточничество и лихоимство так и не были искоренены. Как свидетельствует статистика, эти деяния все более распространялись среди государственных служащих. Если в 1847 г. число чиновников государственной службы, судимых в палатах Уголовного суда за мздоимство и лихоимство, составляло 220 чел., то в 1883 г. эта цифра составляла уже 303 чел., а к 1913 г. достигла 1071 чел.
Список литературы:
1. Писарькова Л.Ф. К истории взяток в России // Отечественная история. - 2002. - № 5. - С. 33.
2. Неклюдов Н.А. Взяточничество и лихоимство // Юридическая летопись. - 1890. - Июнь. - С. 516.
3. ПСЗ. I. X V № 2871.
4. ПСЗ. I. X IV. № 2331.
5. Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. - М.; Л.: Ак. наук СССР, 1945. - С. 332-335.
6. Соловьев С.М. История России с древнейших времен: В 15 книгах Кн. VIII. - М, 1962. - С. 494-497.
7. Соловьев С.М. Указ. соч. - С. 467.
8. Гущева Н.В. Указ. соч. - С. 170.
9. Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II: В 2 т. Т. 1. - М.: изд. имп. общ. истории и древностей российских при Московском университете, 1913. - С. 308.
10. ПСЗ. I. Т. XXVII. № 20516.
11. Писарькова Л.Ф. Указ. соч. - С. 38-40.
12. Отчет Министерства юстиции за 1841 г. - СПб., 1842. - С. 90-91.
13. ПСЗ. II. Т. VII. № 5223.
14. Миронов Б.Н. Указ. соч. - С. 172.
