CC BY
65
КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 4 (57). С. 44-48.
УДК 342
DOI 10.25513/1990-5173.2018.4.44-48
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В ОТНОШЕНИИ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ (НА ПРИМЕРЕ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ)
REGULATORY POLICY IN RESPECT OF ADMINISTRATIVE JURISDICTIONS (ON THE EXAMPLE OF ARBITRATION COURTS)
Л. А. ТЕРЕХОВА (L. A. TEREKHOVA)
Исследуются особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности арбитражными судами; соотношение норм административного и арбитражного процессуального законодательства; делаются выводы о влиянии процессуальной формы на дела о привлечении к административной ответственности.
Ключевые слова: административное правонарушение; административная ответственность; рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности; процессуальная форма; специализированный суд; специальный кодекс.
The article explores the peculiarities of cases for imposition of administrative liability consideration by the arbitration courts; the correlation between the rules of administrative and arbitration procedural legislation; the conclusions are drawn concerning the effect of procedural form on the cases for imposition of administrative liability.
Key words: administrative offense; administrative responsibility; proceedings for imposition of administrative liability; procedural form; specialized court; specific Code.
Государство выступает главным субъектом правовой политики. В современной российской юридической науке приобретают актуальность исследования правовой политики как деятельности, предшествующей правотворчеству [1]. Результаты, оформленные в нормативных актах, в ряде случаев требуют критического анализа. Одним из таких сомнительных достижений правовой политики видится утверждение в числе органов, уполномоченных привлекать к административной ответственности, судов. Как орган правоприменительный (а не правоохранительный) суд всё же более органичен
в своей контрольной функции - при рассмотрении жалоб на постановления о привлечении к административной ответственности.
Порядок привлечения к ответственности за административное правонарушение имеет целью использование правоохранительной функции, предупреждение и недопущение административных правонарушений. Фундамент рассмотрения дел об административных правонарушениях - нормы, обеспечивающие поддержание правопорядка, в то время как суды разрешают споры на основе принципов законности, справедливости и состязательности [2].
© Терехова Л. А., 2018
Правовая политика в отношении органов административной юрисдикции..
Арбитражные суды РФ - один из органов, осуществляющих привлечение к административной ответственности. Перечень дел, отнесённых к подведомственности арбитражного суда, определён Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). Процедура рассмотрения, по логике вещей, должна определяться в Арбитражном процессуальном кодексе (АПК).
В АПК имеется специальная глава 25 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях». В ней предусмотрены две категории дел: рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности (ст. 202-206) и оспаривание решений административных органов о привлечении к административной ответственности (ст. 207211). Именно вторая категория дел соответствует правоприменительной сущности судебной власти, в то время как привлечение к административной ответственности, возложенное на арбитражные суды, противоречит сущности этого органа.
В литературе было высказано мнение, что включение главы 25 в АПК имело целью распространить на дела об административных правонарушениях судебной процедуры с её гарантиями процессуальной формы, что в 2002 г. с учётом экономических реалий того времени было объяснимо, хотя и теоретически ошибочно [3]. Позднее, напротив, преобладающей позицией в литературе становится обоснование необходимости специального кодекса, объединяющего нормы о привлечении к административной ответственности [4]. Так, С. А. Старостин полагает, что имеются и научные, и организационные, и даже политические предпосылки для общей кодификации процессуальных норм привлечения к административной ответственности и создания самостоятельного административного процессуального кодекса, поскольку очевидна сущность привлечения к административной ответственности как самостоятельного вида процессуальной деятельности [5].
Согласимся с высказанным мнением о том, что дела об административных правонарушениях, отнесённые к компетенции арбитражных судов, лишь формально могут быть отнесены к арбитражному судопроизводству, а по сути они противоречат цивили-
стической природе этого судопроизводства [6]. О чужеродности для арбитражного суда дел об административных правонарушениях пишут многие авторы [7]. Высказываются также идеи создания специализированных судов для рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности [8].
Как было отмечено выше, дела о привлечении к административной ответственности отнесены к подведомственности арбитражных судов ради возможностей и гарантий, которые даёт процессуальная форма рассмотрения дел судом. Следует, однако, внимательнее присмотреться к тому, многое ли из этих гарантий получают участники таких дел.
Начнём с правил, по которым в суде рассматриваются дела. В соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесённые к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в главе 25 АПК и в федеральном законе об административных правонарушениях (т. е. Кодексе об административных правонарушениях - КоАП). Особенности, согласно правилам разделения гражданского судопроизводства на виды, устанавливаются с целью дополнения правил искового производства либо с целью исключения некоторых из них из сферы применения. Для административных дел особенности рассмотрения должны учитывать две цели: дела необходимо рассматривать быстро, чтобы быстрее восстановить нарушенные в административном правоотношении права субъекта; доказательственная деятельность перестраивается под потребность оказания судом помощи слабой стороне в судебном процессе.
Установленный в АПК срок рассмотрения - 2 месяца (ч. 1 ст. 205) вряд ли можно назвать кратким. К тому же допускается его продление ещё на 1 месяц (ч. 2 ст. 205).
Что касается доказательственной деятельности, отметим два важных фактора.
Первое - в § 1 гл. 25 АПК всего 5 статей. Следовательно, если исходить из поло-
жений ч. 1 ст. 202 АПК, именно эти статьи определяют «особенности» данной категории дел, а во всех остальных случаях надлежит пользоваться правилами искового производства? Предмет доказывания определяется в ч. 6 ст. 205 - арбитражный должен установить:
1) событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении;
2) имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол;
3) предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол.
Распределение обязанностей по доказыванию предполагает, что основания для составления протокола об административном правонарушении доказывает тот, кто составил протокол (ч. 5 ст. 205). Арбитражный суд может собирать доказательства по своей инициативе, признавать явку лиц обязательной и налагать штрафы за неявку (ч. 5 и 6 ст. 205).
Второе. Прямых отсылок к общим правилам искового производства в § 1 гл. 25 АПК немного. Они касаются порядка вынесения решений и их обжалования (ч. 1 и 4.1 ст. 206 АПК). Как быть с остальными «общими правилами искового производства»? В данном случае следует признать, что они неприменимы. Применять следует нормы КоАП. В данном кодексе процедура рассмотрения дел подробно регулируется разделом IV. В частности, глава 26 КоАП регулирует порядок доказывания. И предмет доказывания здесь определён несколько иначе: так, в соответствии со ст. 26.1 КоАП по делу об административном правонарушении выяснению подлежат:
1) наличие события административного правонарушения;
2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность;
3) виновность лица в совершении административного правонарушения;
4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
5) характер и размер ущерба, причинённого административным правонарушением;
6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;
7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Особых противоречий с ч. 6 ст. 205 АПК не усматривается, однако и приведённая норма, и другие положения КоАП, несмотря на их внешнюю «процессуальность» и наличие статей и разделов, аналогичных по названиям статьям АПК, имеют иную направленность. В КоАП эти нормы рассчитаны на применение любыми органами, имеющими компетенцию привлекать к административной ответственности, а суд - только один из этих органов. И он единственный, кто не относится к числу органов правоохранительных. Таким образом, судебная деятельность в нормах КоАП нивелируется, выравнивается с деятельностью несудебных органов, что вряд ли правильно.
Высшие судебные органы также отдают предпочтение нормам КоАП. Руководящие указания по рассмотрению арбитражными судами дел об административных правонарушениях исходят из необходимости особого внимания к протоколу об административном правонарушении; акцентируется внимание на сборе доказательств в рамках дела о привлечении к административной ответственности по правилам главы 26 КоАП; на оценке доказательств по правилам ст. 26.11 КоАП [9].
Можно сделать вывод, что собственно от судебной процессуальной формы лица, привлекаемые к административной ответственности, мало что получают. «Форма» в основном представлена нормами КоАП.
Кроме того, тенденцией последних лет в отношении судов выступает развитие разнообразных упрощённых процедур, среди которых приоритетное место занимают расширение категорий дел, рассматриваемых
Правовая политика в отношении органов административной юрисдикции.
в порядке упрощённого производства, а также отказ во многих случаях от составления мотивированного решения. Многие дела об административных правонарушениях попадают в число дел, рассматриваемых в порядке упрощённого производства (п. 3 ч. 1 ст. 227 АПК), и этот факт необходимо учитывать. Дела о привлечении к административной ответственности, рассматриваемые судами, во многом лишаются той самой процессуальной формы, под защиту которой якобы и передавались.
В порядке упрощённого производства могут быть рассмотрены следующие категории дел:
1) о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения назначено административное наказание только в виде административного штрафа, максимальный размер которого не превышает 100 тыс. руб.;
2) об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения назначено административное наказание только в виде административного штрафа, размер которого не превышает 100 тыс. руб.
Упрощённое производство - письменная, электронная процедура, рассмотрение дела без участия сторон с вынесением немотивированного решения (ст. 206 АПК, п. 37 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 апреля 2017 г.) [10]. Глава АПК об упрощённом производстве содержит всего 4 статьи и регулирование дополняется вышеупомянутым Постановлением Пленума Верховного Суда, в котором 57 пунктов. Принятие Постановления Пленума от 18 апреля 2017 г. означает особое внимание Верховного Суда к упрощённому производству, его значимость как процедуры рассмотрения дел, а также, к сожалению, слабость нормативной базы, требующей разъяснений и дополнений.
В качестве признаков упрощённого производства в литературе выделяют:
1) письменный (электронный) характер
дела;
2) заочный порядок рассмотрения;
3) сокращённый характер всех процедур - от сроков рассмотрения в суде первой
инстанции до особенностей исполнения и обжалования [11].
Такие признаки, соответственно, ставят вопросы: даёт ли упрощённое производство гарантии, предоставляемые гражданской процессуальной формой? З. А. Папулова предлагает взглянуть на ситуацию следующим образом: она выделяет изменчивость процессуальной формы как новое её свойство, которое ранее в науке не выделялось. Изменчивость гражданской процессуальной формы - это способность приобретать новые черты и свойства под влиянием усложнения гражданских правоотношений, изменений процессуального законодательства, а также специализации судопроизводственной деятельности [12]. Трудно согласиться с тем, что отсутствие судебного разбирательства с участием заинтересованных лиц и ограничения в праве устранения судебной ошибки (при обжаловании решений) всего лишь «изменчивость» процессуальной формы. Скорее можно утверждать об исключении ряда важных черт процессуальной формы в упрощённом производстве. Что касается дел о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения назначено административное наказание только в виде административного штрафа, максимальный размер которого не превышает 100 тыс. руб., то можно констатировать, что они попадают в двойную ловушку: лишены гарантий процессуальной формы в связи с преобладанием правил КоАП и уже вторично лишены «остатков» процессуальной формы в связи с попаданием в перечень дел упрощённого производства в арбитражных судах. В такой ситуации представляется, что дальнейшее нахождение дел о привлечении к административной ответственности среди подведомственных арбитражным судам уже никоим образом не может быть обосновано.
Можно ли «диагностировать» изменчивость процессуальной формы в случаях рассмотрения арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности? Следует ли оставаться на позициях, высказанных в 2002 г. относительно временного характера такой юрисдикции и исключительно с целью влияния процессуальной формы на рассматриваемые дела? Вряд ли.
Скорее следует всё же признать ошибку в правовой политике, что проявляется в самом факте наделения судов (в нашем примере - арбитражных) полномочиями органа, привлекающего к административной ответственности.
1. См.: ЗемченковН. Ф. Местное самоуправление как субъект правовой политики обеспечения прав человека и гражданина // Государ -ственная власть и местное самоуправление. -2016. - № 12. - С. 28-32. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. См.: Романов А. А. Соотношение производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства // Российский юридический журнал. - 2017. - № 1. - С. 136.
3. См.: Громошина Н. А. О единстве процесса и месте административного судопроизводства в системе российского права: продолжение дискуссии // Административное право и процесс. - 2018. - № 3. - С. 42-46. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
4. См., например: Старостин С. А. О необходимости и путях совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Административное право и процесс. - 2014. - № 3. - С. 72; Стахов А. И. О некоторых проблемах судебного рассмотрения административных дел, связанных с осуществлением государственного контроля и надзора // Административное право и процесс. - 2017. - № 10. - С. 42.
5. Старостин С. А. Указ. соч. - С. 72-75.
6. См.: Воскобитова Л. А. Судопроизводство по делам об административных правонарушениях и его место в системе реализации судебной власти // Мировой судья. - 2017. - № 2. -С. 28-34. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. См., например: Арбитражный процесс : учебник / под ред. Р. Е. Гукасяна. - С. 235 (автор главы - А. Т. Боннер); Аргунов В. В. О «бесспорных» моментах проекта Кодекса административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. - 2014. - № 4. -С. 39-44. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Громошина Н. А. Кодекс административного судопроизводства: оценка перспектив // Вестник гражданского процесса. - 2013. - № 3. - С. 55.
8. См., например: Загривко Д. С. Некоторые проблемы реализации лицом права на защиту на стадии рассмотрения дела об административных правонарушениях // Современное право. - 2014. - № 11. - С. 94-100; Упоров Д. А., Школяренко Е. А. К вопросу о подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях // Арбитражный и гражданский процесс. - 2018. - № 5. -С. 42.
9. О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях : Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 2017 г. № 53). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». См.: п. 7-10; 10.11.
10. О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ об упрощённом производстве : Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 апреля 2017 г. № 17. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. См.: Папулова З. А. Ускоренные формы рассмотрения дел в гражданском судопроизводстве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2013. - С. 23-24.
12. Там же. - С. 8.
