CC BY
7С.Ю.Королёв, S.Yu.Korolev,
кандидат юридических наук, доцент, Candidate of Law, Associate Professor, старший научный сотрудник Senior Researcher of the Saratov
Саратовского филиала Branch of the Institute of State and Law
Института государства и права of the Russian Academy of Sciences 0
Российской академии наук skorolevl976@mail.ru ¡J
I
DOI: 10.24412/1608-8794-2023-4-73-82 |
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ КОММУНАЛЬНЫМИ |
ОТХОДАМИ В КОНТЕКСТЕ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО |
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ I
Аннотация: в статье рассматривается правовая политика РФ в сфере обра- ;§ щения с твердыми коммунальными отходами и ее влияние на состояние земельного | д фонда страны. Актуальность исследования определяется происходящими измене- n J
ниями рассматриваемого вида общественных отношений. Целью работы являлась | п оценка состояния нормативно-правовой базы в области обращения с твердыми е коммунальными отходами, выявление существующих недостатков и определение
т л
з |
путей их устранения. о а
ё I
Ключевые слова: правовая политика, государство, право, законодательство, g ^
модернизация правовой системы, твердые бытовые отходы, охрана земель, кон- s °
s о
троль, надзор. g §(
■с "
I1
Л в
LEGAL POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION g £
IN THE FIELD OF SOLID MUNICIPAL WASTE 3 f
И
о CO
Abstract: the article examines the legal policy in the field of solid municipal waste J management and its impact on the .state of the land fund of the Russian Federation. g ®
MANAGEMENT
£ о S
The relevance of the study is determined by the ongoing changes in the type of .social §
relations under consideration. The goal is to determine the state of the regulatory framework ® £
£ 2
¡1
in the field of solid municipal waste management, identify existing shortcomings, and propose ways to eliminate them.
Keywords: legal policy, state, law, legislation, modernization of the legal system, solid 73
household waste, land protection, control, supervision. -
о S
Правовая политика любого государства, в том числе О и Российской Федерации, обусловлена происходящими изменени- § ями в экономической, социально-политической и иных сферах об- ю щественной жизни, теми проблемными ситуациями, которые возникают на разных этапах развития, насущными потребностями общества и т.д. Нередко мы говорим о разных ее направлениях, на-
пример о правовой политике государства в сфере устойчивого развития, правовой политике в области цифровизации отдельных отраслей экономики, правовой политике в области использования природных ресурсов. Но никогда не задаем вопрос, может ли правовая политика в одной сфере влиять на другую сферу жизни общества и государства, тем самым отрицая взаимосвязь происходящих процессов. А такая связь, безусловно, существует. Яркой иллюстрацией этого является импакт правовой политики РФ в такой сфере, как обращение с твердыми коммунальными отходами, их рациональное и эффективное использование.
Россия - крупнейшее государство в мире. Ее земельный фонд составляет 1712, 5 млн га, или 12,5 % мировой территории, на которой сосредоточено 55 % черноземных почв мира, более 20 % запасов пресных поверхностных и подземных вод и пятая часть лесных ре-„о сурсов планеты [1]. На 1 января 2022 г. на территории РФ проживало го 146 980 061 человек, из них в городах 109 982 396 человек, в сельской местности 36 997 665 человек [2]. По словам министра природных а ресурсов и экологии РФ А. А. Козлова, «ежегодно в стране образуется § порядка 60 миллионов тонн твердых коммунальных отходов» [3]. § В то же время, как отметил генеральный директор ППК «Российский 2 экологический оператор» Д. П. Буцаев, «в 2022 году достигнуты клю-^ чевые показатели и результаты федерального проекта по ТКО, а какие— то из них превышены в полтора-два раза. Так, не менее половины § образованной массы твердых коммунальных отходов (50,2 %) было 25 направлено на обработку в России, тогда как в федпроекте значится § цель в 32,7 %. На утилизацию было направлено 11,9 % ТКО, то есть ^ эти отходы были далее отправлены во вторичный оборот. Это почти вдвое больше цели в федпроекте - 7,6 %...» [4]. Для сравнения всего о лишь 7-9 лет назад доля твердых коммунальных отходов, направлен-^ ная на обработку, была крайне низкой. В 2014 г. она составляла 7,5 %, С в 2015 г. - 7,8 %, в 2016 г. - 8,9 % [5]. И даже на фоне такого, казалось бы, успеха государство обязано проводить грамотную политику в этой 74 сфере (в том числе и правовую), которая в идеале позволит достичь ^ создания экономики замкнутого цикла.
сч Правовое регулирование рассматриваемой сферы осуществляется ® на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Основой ^ деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами являются:
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. .№ 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», который определяет основные понятия; полномочия РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления
X
в области обращения с отходами; общие требования к обращению с отходами; нормирование, государственный учет и отчетность; экономическое регулирование в области обращения с отходами; регулирование деятельности в области обращения с твердыми ком- о мунальными отходами; оценку соблюдения обязательных требова- 3 ний, ответственность за нарушение законодательства РФ в области § обращения с отходами [6]; |
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окру- § жающей среды», который устанавливает общие принципы и требования к охране окружающей среды, в том числе определяет круг лиц, обязанных вносить плату за негативное воздействие на окружающую § среду при размещении твердых коммунальных отходов [7]; I
Распоряжение Правительства РФ от 25 января 2018 г. № 84-р | «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года», которое определяет современное состояние и проблемы обращения с отходами, развития промышленности по их обработке, утилизации и обезвреживанию; цели, принципы, | | приоритеты и задачи Стратегии; основные целевые показатели; сце- ■! ■
^ I
нарии развития отрасли; основные направления действий и перечень § 5 мероприятий по решению поставленных задач; ресурсное обеспече- | ние реализации Стратегии [5];
Постановление Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156
I 3 ■ 8! I 3 31
5 о
■о 5 .с "
I1
§ 3
«Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении 5 £
изменения в постановление Правительства Российской Федерации I С
от 25 августа 2008 г. № 641», которое устанавливает правила обра- 8! 1
щения с твердыми коммунальными отходами, форму типового дого- |
вора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными | £
р со о
■е-
1 I
отходами [8]; |.§>
и другие. £ 1
5 Ф
И
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» под твердыми коммунальными отходами
понимаются отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе 75
потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои п
потребительские свойства в процессе их использования физическими з
лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и быто- 5
т г
вых нужд. К твердым коммунальным отходам, кроме того, относятся §
(О:
отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами [6].
Сегодня порядок действий, который сложился в рассматриваемой области в рамках реализации государственной программы РФ «Охрана окружающей среды» [9] национального проекта «Экология», а также федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» [10], кратко можно представить следующим образом.
Деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории каждого субъекта РФ обеспечивается региональным оператором. Основанием для этого является договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенный с собственниками таких отходов. Оператор действует в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.
Схемами обращения с отходами определяются места накопления § твердых бытовых отходов (в том числе крупногабаритных), складирование которых осуществляется потребителями: ^ "в бункерах, расположенных на контейнерных площадках;
§ "на специальных площадках для складирования крупногаба-00
ритных отходов.
С Вывоз крупногабаритных отходов обеспечивается региональным ^ оператором, в том числе по заявкам потребителей либо самостоя-2 тельно потребителями путем доставки крупногабаритных отходов на площадку для их складирования.
Вышеуказанное дополняется созданной государственной инфор-о ~
С мационной системой учета отходов, включая электронную модель ^ федеральной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами, § а также внедрением системы раздельного сбора отходов. ^ Несмотря на все преобразования, существующие проблемы (нес; достаточность инфраструктуры, низкая степень сортировки и переработки отходов, недостаточное финансирование, низкий уровень 76 эколого-правовой культуры) никуда не ушли. Так, в Саратовской области осведомленность людей в возрасте 17-23 лет по вопросам су сортировки, накопления и утилизации ТБО составила:
" на вопрос «Знаете ли Вы, что такое ТБО?» положительно ответили 89,6 % респондентов, отрицательно - 10,4 %;
" на вопрос «Сортируете ли Вы ТБО по их классам?» 12,5 % респондентов ответили «Да», 87,5 % - «Нет»;
" на вопрос «Знаете ли Вы, что такое рециклинг?» 47,9 % сказали «Да», 52,1 % - «Нет»;
О
«V
■ на вопрос «Знаете ли Вы о пунктах приема вторсырья в Саратове?» 20,8 % респондентов ответили «Да», 79,2 % - «Нет»;
■ на вопрос «Сдаете ли Вы вторсырье в пункты приема?» 8,35 % опрошенных сказали «Да», 91,7 % - «Нет»; о
■ на вопрос «Используете ли Вы контейнерный шкаф для ути- 3 лизации пластиковой тары?» 33,3 % респондентов ответили «Да», 1 66,7 % - «Нет» [11]. I
Кроме того, внедрение инноваций происходит в основном в боль- § ших городах. В населенных пунктах с населением 10-12 тыс. человек
применение новых принципов и методов происходит в последнюю §
очередь, не говоря уже о селах и деревнях, где, согласно статистиче- §
ским данным, проживает около 37 млн человек. В данном случае сам I
процесс сбора твердых коммунальных отходов и транспортировки §
их до мест захоронения выглядит следующим образом. Собственник §
домовладения в течение определенного времени (чаще всего одной * 3
недели) накапливает отходы. Затем в определенное время выставляет | I
их в пластиковых или любых других емкостях перед домом. Далее ■ *
по населенному пункту (или его части) проезжает мусороуборочная I |
машина, оператор забирает отходы и вывозит их на соответствующий | I
полигон. Это не касается крупногабаритных отходов. В отношении § §
них сложился другой порядок. 0 1
Для сбора такого вида отходов на территории муниципальных об- | §
разований должны быть организованы специальные площадки. Однако 3
в большинстве случаев такие площадки отсутствуют. Домовладелец § £
должен за определенную плату заказать у регионального оператора, I С
О1
с которым заключен договор на оказание услуг, контейнер для вывоза. 3 I
§
При его заполнении оператором осуществляется транспортировка | .§. мусора на установленную для таких случаев территорию. Существует 11 еще вариант, при котором собственник домовладения самостоятель- | 0 но доставляет накопленные отходы на полигон для их захоронения. § Л Следует заметить, что при проведении реформы в сфере обращения | | с твердыми коммунальными отходами большое количество так называемых муниципальных свалок были закрыты, как не соответству- 77 ющие установленным санитарным нормам [12]. Как итог - отходы п необходимо транспортировать за 50-60 км (иногда и больше) от места з их сбора. Для хозяйствующих субъектов, как для физических, так и для §
"о
юридических лиц, транспортировка отходов влечет дополнительную §
финансовую нагрузку, которую даже при большом желании, учитывая * доходы в сельской местности, многие не могут себе позволить. Все это в совокупности создает ситуацию, когда в свалку превращается вся прилегающая к населенному пункту территория. Образуются
стихийные места размещения отходов по принципу «где удобно, там и выкинул». Во многих случаях такие очаги захламления возникают на землях сельскохозяйственного назначения.
Описанная ситуация позволяет выделить несколько негативных моментов:
1) недостаточно активную деятельность, а нередко просто бездействие органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере;
2) отсутствие заинтересованности собственников домовладений в соблюдении порядка вывоза крупногабаритных коммунальных отходов ввиду больших затрат и неудобства.
Возникает закономерный вопрос «Как активизировать деятельность органов муниципальной власти в этом направлении и создать условия, которые будут стимулировать хозяйствующих субъектов соблюдать установленные правила?». Проведя анализ действующего „о законодательства, можно предложить следующие решения для корректировки сложившегося положения.
Первое, на что следует обратить внимание, это отсутствие четко предусмотренной обязанности создания и оборудования площадок для
накопления крупногабаритных отходов. Здесь необходимо провести различие между термином «создание площадок» и «оборудование
со
2 площадок». В контексте рассматриваемого вопроса под «созданием ^ площадок» следует понимать определение места складирования отхо-— дов, а под «оборудованием площадок» - наполнение их техническими § средствами, в частности бункерами для вывоза крупногабаритных от-5 ходов. На сегодняшний день ситуация с обязанностями по созданию § и оборудованию площадок для накопления крупногабаритных отходов ^ выглядит следующим образом. Согласно ст. 13, 13.4 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» территория муни-о ципального образования подлежит регулярной очистке от отходов ^ в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованием ями. Накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства 78 в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения ^ и иного законодательства РФ [6]. Такие места создаются органами (V местного самоуправления в соответствии со схемами обращения ® с отходами. На соответствующую обязанность органов местного само-^ управления указывает и п. 3 Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра: «Места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов создаются органами местного самоуправления, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обя-
занность лежит на других лицах. Органы местного самоуправления создают места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов путем принятия решения в соответствии с требованиями правил
благоустройства такого муниципального образования, требованиями о
законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпиде- 3
миологического благополучия населения и иного законодательства §
Российской Федерации, устанавливающего требования к местам (пло- §|
щадкам) накопления твердых коммунальных отходов» [13]. §
Как видим, в действующем законодательстве, определяющем
обязанность органов местного самоуправления по отведению мест §
накопления отходов, прямо не сказано о создании площадок для на- §
копления крупногабаритных бытовых отходов, не говоря уже об обя- |
занности оборудования таких площадок, которая вообще не пред- §
усмотрена ни Правилами обращения с твердыми коммунальными §
отходами, ни Правилами обустройства мест (площадок) накопления * 3
твердых коммунальных отходов и ведения их реестра. Должен это I §
быть орган местного самоуправления или региональный оператор ■ 3
по обращению с твердыми коммунальными отходами - вопрос, I |
который остается открытым. Хотя в ранее действовавшей редакции § I
Правил обращения с твердыми коммунальными отходами указывалось § §
на бремя содержания (но не оборудования) специальных площадок * 1
для складирования крупногабаритных отходов, которое несли органы 1 §
местного самоуправления муниципальных образований, в границах §
которых расположены такие площадки. Теперь же в соответствии § £
с п. 13(1) Правил региональный оператор направляет в орган местного I С
О 1
самоуправления сведения о количестве планируемых к размещению § * контейнеров и бункеров с указанием их объема и о местах (площадках) е? .§. накопления твердых коммунальных отходов, на которых планируется 11 разместить такие контейнеры и бункеры. При подобной схеме работы | 0 количество мест накопления крупногабаритных отходов определяет § Л оператор, не учитывая потребности муниципалитета. Логично пред- | | положить, что количество созданных таким образом мест сбора крупногабаритных коммунальных отходов будет зависеть от наличия бункеров у оператора, которых будет явно меньше необходимой п цифры. Созданный дефицит доступных точек складирования круп- 3 ногабаритных отходов существенно затрудняет для домовладельцев § реализацию соответствующих обязанностей, что, в свою очередь, §§ влечет увеличение совершаемых правонарушений в данной сфере. ю Это подтверждает и статистика. По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2021 году», прирост правонарушений, предусмотренных ст. 8.2
«Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами» КоАП РФ, ст. 8.6 «Порча земель» КоАП РФ составил 1426,6 и 36,9 % соответственно [14].
В связи с изложенным предлагаем конкретизировать действующее законодательство в плане обязанности органов местного самоуправления по созданию мест накопления твердых коммунальных отходов, специально выделив площадки для складирования крупногабаритных отходов, а также установить обязанность по оборудованию таких площадок для регионального оператора по вывозу твердых коммунальных отходов. При таком подходе оптимальное число площадок определяют органы местного самоуправления в зависимости от территории, количества населения и прочего, оператор же несет бремя .а по оборудованию необходимого количества площадок, а не того, го которое он сам для себя определил.
Одновременно с этим необходимо отлаживать работу органов, а осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). § Парадокс заключается в том, что при наличии достаточно действенной § нормативной правовой базы, широких полномочий контрольно-над-2 зорная деятельность указанных органов управления никак не влияет на суть происходящих вещей. На сегодняшний день мы имеем обязан— ности органов местного самоуправления по исполнению законода-§ тельства в сфере обращения твердых бытовых отходов, обязанности 25 собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных § участков по недопущению загрязнения и захламления земли, которые ^ благополучно не исполняются.
В контексте рассматриваемой тематики необходимо выделить о Федеральную службу по надзору в сфере природопользования [15] ^ и Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному над-С зору [16], которые, соответственно, осуществляют надзор в сфере охраны и использования земель в пределах своей компетенции. В све-80 те последних изменений законодательства (принятие Федерального ^ закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном (V контроле в Российской Федерации» [17], Положения о федеральном ® государственном земельном контроле (надзоре) [18]) им предостав-^ лен широкий набор как контрольных (надзорных) мероприятий и действий, к которым относятся инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка, так и профилактических мероприятий (объявление предостережений, консультирование, профилактический визит). В сложившейся ситуации следует
За &
I 3
л
рекомендовать указанным органам власти занимать более активную позицию и применять все предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и ликвидацию последствий, о вызванных нарушением обязательных требований. 3
Подводя итог изложенному, необходимо отметить, что, несмотря S на все положительные изменения в сфере обращения с твердыми | бытовыми отходами, существует ряд проблем как правового, так § и правоприменительного характера, которые негативно влияют на качественное состояние и использование земель: |
■ отсутствие обязанности органов местного самоуправления ? по созданию площадок для складирования крупногабаритных отходов; I
■ отсутствие закрепления в законодательстве обязанности по обо- § рудованию площадок для складирования крупногабаритных отходов;
■ недостаточная активность органов федерального государственного контроля (надзора) в сфере охраны и использования земель в контексте деятельности по обращению с твердыми бытовыми отходами. | 3
Думается, что предложенные изменения законодательства и реко- I | мендации будут способствовать дальнейшему достижению поставлен- | I ных государством целей по рациональному использованию земель в том числе и в такой деятельности, как сбор, накопление, транспор- 3 s тировка производства и потребления твердых коммунальных отходов. | g'
I I g в
Список литературы: § в
1. Аналитическая записка «Земельный потенциал России: состояние, | Ц проблемы и меры по его рациональному использованию и охране». - М., 2023.
2. Официальный сайт Росстата. - URL: http://rosstat.gov.ru (дата обращения: 10.10.2023).
3. Минприроды: Ежегодно в России образуется около 60 млн тонн твердых коммунальных отходов // Официальный сайт «Российской газеты». I -I
- URL: http://rg.ru (дата обращения: 10.10.2023). | £
4. Утилизация отходов достигла 11,9 % по итогам 2022 года // Российский экологический оператор. - URL: http://reo.ru (дата обращения: 17.10.2023).
5. Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации 81 и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 — года : распоряжение Правительства РФ от 25 января 2018 г. № 84-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2018. - № 6, ст. 920.
6. Об отходах производства и потребления : федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. |
- № 26, ст. 3009; 2023. - № 32, ч. 1, ст. 6208. в
7. Об охране окружающей среды : федеральный закон 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 2. - ст. 133; 2023. - № 32, ч. 1, ст. 6183.
5 ~о
Е о
а I
О со 5 с
в в
ш ® X
Ii
о 5
f
8. Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 641 : постановление Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 47, ст. 6640; 2021. - № 13, ч. 1, ст. 2242.
9. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» : постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 326 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 18, ч. 3, ст. 2171.
10. Паспорт национального проекта «Экология». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.10.2023).
11. Павленко, А. И. Проблемы твердых бытовых отходов / А. И. Павленко // Bulletin of Medical Internet Conferences. - 2019. - Vol. 9, issue 12.
12. МУ 2.1.7.1185-03. 2.1.7. Почва. Очистка населенных мест. Отходы производства и потребления. Санитарная охрана почвы. Сбор, транспортирование, захоронение асбестсодержащих отходов : метод. указания.
„О - М. : Федер. центр госсанэпиднадзора Минздрава России, 2003.
13. Об утверждении Правил обустройства мест (площадок) накопле-§ ния твердых коммунальных отходов и ведения их реестра : постановление * Правительства РФ от 31 августа 2018 г. № 1039 // Собр. законодательства ^ Рос. Федерации. - 2018. - № 37, ст. 5746.
§ 14. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей
® среды Российской Федерации в 2021 году». - М., 2022.
15. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору ^ в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление
Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 года № 370 : постанов-< ление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 // Собр. законодательства ¡5 Рос. Федерации. - 2004. - № 32, ст. 3347; 2022. - № 27, ст. 4861.
16. Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарно-
0 С
1
му и фитосанитарному надзору: постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 // Рос. газ. - 2004. - 15 июля; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2023. - № 38, ст. 6929. б 17. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле
® в Российской Федерации : федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ С; // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 51, ч. 1, ст. 5007.
18. О федеральном государственном земельном контроле (надзоре) : 82 постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1081 // Собр. зако-- нодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 28, ч. 1, ст. 5511.
го
