CC BY
20О ПОНЯТИИ И УПРАВЛЕНИИ ТВЕРДЫМИ КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ЛИСИНА Наталья Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Юридического института Кемеровского государственного университета (г. Кемерово, Россия). E-mail: lisina_nl@mail.ru
Краткая аннотация. В статье анализируются юридическое понятие твердых коммунальных отходов и особенности правового регулирования обращения с ними согласно российскому законодательству, приводится опыт зарубежных стран по правовому обеспечению управления системой безопасного обращения с твердыми коммунальными отходами, выявляется их положительный опыт. Сделанные в статье выводы могут служить основой дальнейших научных исследований, совершенствования законодательства в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами.
Abstract: The article analyzes the legal concept of municipal solid waste and the peculiarities of the legal regulation of its treatment in accordance with Russian law, provides the experience of foreign countries in the legal provision of the management of the system for the safe management of municipal solid waste, reveals their positive experience. The conclusions made in the article can serve as the basis for further scientific research, improvement of legislation in the field of solid municipal waste management.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, обращение с твердыми коммунальными отходами, правовое регулирование, принцип расширенной ответственности, интегрированная система управления.
Keywords: environmental protection, solid municipal waste management, legal regulation, principle of expanded responsibility, integrated solid waste management system.
Ежегодный рост объемов отходов потребления и иных отходов, образующихся в процессе повседневной деятельности не только граждан, но юридических лиц и индивидуальных предпринимателей привел к введению в законодательство термина «твердые коммунальные отходы» взамен ранее существовавшего более узкого понятия «твердые бытовые отходы» и установлению для обращения с ними специальных правовых норм.
Согласно ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» [5] твердые коммунальные отходы (далее - ТКО) это: отходы, которые образуются в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами; товары, которые утратили свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд; отходы, которые образуются в процессе деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.
В общем следует заметить, что закрепленное в ФЗ «Об отходах...» определение ТКО, несмотря на его расширение, имеет свои недостатки, обусловленные неясностью словосочетания «в процессе потребления» и термина «потребления», как обязательного условия признания отхода ТКО. Также непонятно, почему законодатель связывает такое потребление физическим лицом именно в жилом помещении, хотя практически возможно потребление физическим лицом и в нежилом помещении. Утрата потребительских свойств товара, как условие признания объекта ТКО, тоже вызывает сомнение, поскольку лицом может быть выброшена любая вещь, в том числе сохранившая в себе полезные свойства. В связи с этим в некоторых зарубежных странах понятие отходов расширено, поскольку невозможно предугадать, какой физический объект может оказаться отходом юридически. Так, Закон «Об охране окружающей среды» Сингапура (1968 г.) в понятие отходы включает в себя: а) любое вещество, которое представляет собой отходы, сточные воды или другие нежелательные излишки вещества,
возникающие в результате применения какого-либо процесса; б) любое вещество или изделие, которое необходимо утилизировать, как сломанное, изношенное, загрязненное или иным образом испорченное; в) все, что выбрасывается или обрабатывается иным образом, как если бы оно было отходом, считаются отходами, если не доказано обратное [7, с. 22].
В Правилах муниципальных твердых отходов (их обращения) (Индия, 1999 г.) под твердыми бытовыми отходами понимаются коммерческие и бытовые отходы, образующиеся в муниципальном или закрепленном (подведомственном) районе в твердой или полутвердой форме, за исключением промышленных опасных отходов, но включая обработанные медицинские отходы [7].
Росприроднадзором утвержден Федеральный классификационный каталог отходов, в том числе перечень «Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве и при предоставлении услуг населению» (код 73000000000) [4]. Как следует из утвержденного перечня к ним, помимо отходов из жилых и офисных помещений, также относятся отходы, образующиеся от уборки, в том числе зимней, территории городских и сельских поселений, отходы при ликвидации свалок ТКО, отходы от уборки береговых объектов портов, включая воды промывки системы выносных причальных устройств, загрязненные нефтепродуктами, и другие подобные. При анализе утвержденного перечня возникают сомнения относительно неопасности для окружающей среды и здоровья человека указанных отходов, включенных в перечень, и отнесения их к ТКО.
Кроме того, в ФЗ «Об отходах.» определение понятия «обращение с отходами» как деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, не является универсальным и неприменимо к обращению с ТКО, поскольку, как следует из п. 2 ст. 24.6 ФЗ «Об отходах.», накопление ТКО, а не сбор ТКО, есть первая стадия жизненного цикла обращения с ТКО, урегулированного данным законом.
В соответствии с п. 2 ст. 13 ФЗ «Об отходах.» организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2019. № 11(179)
накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с требованиями указанного федерального закона. Помимо общих положений ФЗ «Об отходах...», для сферы обращения с ТКО предусмотрены и специальные требования (ст. 24.6 - 24.13 ФЗ «Об отходах.»), выражающиеся в установлении: специальных правил обращения с ТКО [2], требований к региональным операторам по обращению с ТКО, особенностей к заключению договоров на оказание услуг по обращению с ТКО, правил тарификации видов деятельности по обращению с ТКО и ценообразования (с установлением для расчетов по договорам объема и (или) массы ТКО), требований к информированию участников правоотношений в сфере обращения с ТКО, порядка государственного контроля (надзора) в сфере регулирования тарифов в области обращения с ТКО, планированию деятельности в сфере обращения с ТКО, принципа «расширенной ответственности» для ТКО от использования товаров.
Попутно заметим, во многих странах действуют законы о твердых отходах или твердых бытовых отходах. Встречается термин «муниципальные твердые отходы», который относится к сбору отходов, образующихся на городских территориях (например, Сингапур).
Агентство по охране окружающей среды (США, 2008 г.) определяет муниципальные твердые отходы (МЭ\М) как материалы, которые традиционно управляются муниципалитетами, будь то путем сжигания, захоронения, переработки или компостирования.
Можно встретить термин «домашние» сточные воды. Так, Закон «Об охране окружающей среды» Финляндии (2002 г.) к ним относит сточные воды туалетов, кухонь, офисов, молочных ферм и т.п. Для предотвращения загрязнения окружающей среды такими отходами указанный закон содержит требование для собственников недвижимости устанавливать оборудование для очистки «домашних» сточных вод [1, с. 350].
Также внедренный ФЗ «Об отходах.» в России принцип «расширенной ответственности производителя», который актуален для ТКО, не является отечественным изобретением. После Стокгольмской Конференции ООН по окружающей среде (1972 г.), приняв на себя международные обязательства по охране окружающей среды, на политику расширенной ответственности производителя (БРК) стали переходить, как правило, европейские страны для совершенствования системы управления отходами. Указанная политика характеризуется тем, что ответственность за воздействие продукта на окружающую среду в конце срока его службы возлагается на первоначального производителя/продавца. БРК является продолжением принципа «платит загрязнитель» и направлен на то, чтобы производитель взял на себя ответственность за те продук-
ты, срок годности (использования) которых истек. Таким образом, производитель вынужден принимать меры по сокращению отходов путем совершенствования возможности повторного использования продукта.
Впервые этот принцип был введен в 1994 г. в Швеции, законодательство об ответственности производителя которой содержит правовые требования об ответственности в отношении различных товаров, продуктов. Так, оно включает правовые акты общего характера - об ответственности производителя, и специального характера: об ответственности за печатные издания, об ответственности производителя за упаковку, об ответственности производителя за транспортные средства, об ответственности производителя за электрическую и электронную продукцию.
В Великобритании также действует законодательство об ответственности производителя за упаковку (и его переработку). Примечателен в этом отношении Закон Германии о «возврате» упаковки, он как раз основан на принципе EPR.
Законодательством этих стран предусмотрен целый комплекс мер по реализации принципа EPR, направленных на улучшение возможности повторного использования продукта и (или) упаковки, сокращение количества (объемов) продуктов, сокращение объемов использования материалов, привлечение к деятельности в сфере «дизайн для окружающей среды» [7, с. 39-40], заключающихся в субсидиях на переработку, запретах на захоронение отходов, целевых показателях рециркуляции, ценообразовании сбора и (или) утилизации отходов, поощрении повторного использования продукции, упаковки и другие меры.
В иных зарубежных странах самостоятельное правовое регулирование в отдельных законах получили такие вопросы как: утилизация бытовых приборов (к примеру, Япония); обращение с опасными отходами (Австралия, Индия), предупреждение («избежание») отходов и восстановление природных ресурсов (например, Австралия); управление отходами (Австрия), управление твердыми отходами (Камбоджа); обращения с биомедицинскими отходами и твердыми бытовыми отходами (например, Индия).
Если обратить внимание на начальную стадия жизненного цикла ТКО, как накопление ТКО, то российское законодательство предъявляет ряд требований к обустройству мест накопления ТКО с возможностью раздельного складирования ТКО по видам отходов, группам отходов, группам однородных отходов, то есть раздельное накопление. Обязанности по определению схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведению реестра мест (площадок) накопления ТКО согласно установленным санитарным правилам и нормативам, а также Правилам обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра» [3] возлагаются на органы местного самоуправления. Как следует из ст. 13.4 ФЗ «Об отходах.» и Правил обустройства мест накопления ТКО, обустройство мест (площадок) накопления ТКО относится к
мероприятиям по благоустройству территории города.
Установление нормативов накопления ТКО, определяемых исходя из данных о массе и объеме отходов, в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об отходах.» относится к полномочиям субъектов Российской Федерации. Кроме того, нормативным правовым актом субъекта РФ также устанавливается порядок раздельного накопления ТКО. Следует заметить, что в субъектах РФ идет процесс принятия подобных нормативных правовых актов, они, как правило, регулируют порядок раздельного накопления ТКО наряду с общими вопросами обращения с ТКО.
В развитых странах мира ключевое значение в обеспечении системы безопасного обращения с отходами имеет надлежащая организация системы управления отходами, в том числе местами (территориями) их размещения. Если одни страны полностью отказались от захоронения отходов, то другие - научились надлежащим образом управлять свалками, формируют устойчивую эксплуатационную практику, контролируют тип отходов, принимаемый на захоронение, обрабатывают фильтрат перед выгрузкой, осуществляют сбор метана и т.д. [6, с. 67-69].
Несмотря на сложность унификации управления отходами, многие страны стремятся к выстраиванию интегрированной системы управления твердыми отходами (1в\МУ1), включающей правовые, технические, политические, экологические, социально-экономические и культурные аспекты [8, с. XVI]. В развитых странах система управления отходами основывается на принципе минимизации рисков в будущем, в связи с этим делается ставка на профилактические меры, на эффективное управление, поскольку только на эффективные методы управления будет возрастать спрос с ростом численности населения и ускоряющегося промышленным развитием.
Важной предупреждающей мерой образования отходов в системе управления является оценка жизненного цикла отходов (ЮЛ), которая представляет собой целостный подход к предотвращению отходов путем анализа срока службы продукта (процесса деятельности), включающий заготовку сырья, хранение сырья, производство, хранение продуктов, транспортировку, распределение, использование, повторное использование, техническое обслуживание, переработку отходов, хранение отходов, транспортировку отходов, утилизацию и удаление отходов. Однако все же специалистами отмечается проблема объективности отчетов ЮЛ, обусловленная экономическими интересами (например, в отношении сигарет, алкоголя, крекеров и т.п.) [7, с. 37-38].
Кроме того, предупредительной мерой является реа-
лизация принципа «естественной справедливости». В случае выявления нарушения требований законодательства в сфере обращения с отходами, нарушитель предупреждается о нарушении, ему предоставляется возможность исправления ситуации и только затем следует уголовное наказание (следует заметить, что во многих странах, реализующих систему эффективного управления отходами, за нарушение требований законодательства в сфере обращения с отходами предусмотрена только уголовная ответственность).
В системе управления отходами во всем мире активно участвуют местные органы власти, поскольку для системы управления отходами, в том числе твердыми отходами, важен уровень развития страны и города, численность городского населения, площадь территории города, особенности внутренней организации территории города (к примеру, вывоз отходов может быть осложнен в коммерческих районах, густонаселенных районах), типа отходов и объемов их образования. В тоже время для муниципальных властей установлены запреты участвовать в управлении отдельными видами отходов (например, опасными, радиоактивными, инфекционными).
Для эффективного управления отходами в зарубежных странах немалое внимание уделяется экологическому воспитанию, обучению обращению с отходами, информированию населения в этой сфере, контролю деятельности в сфере регулирования с отходами, разрешительной и учетной системе, стимулированию безопасного обращения с отходами, в том числе внедрение «системы возврата» (йКв), финансированию реализации проектов по безопасному обращению с отходами (через бюджет, гранты, пользовательские сборы, штрафы за загрязнение) [7, с. 50-52].
Таким образом, изменение подхода в обращении с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами, как наиболее значимого и болезненного направления в области обеспечения благоприятной окружающей среды, возложило принятие основополагающих решений на субъекты Российской Федерации. В свете преобразований системы безопасного обращения с отходами производства и потребления в нашей стране нельзя не отметить смещение акцента в уровне правового регулирования, условно выражающегося в схеме: «от муниципального образования - к субъекту РФ - от субъекта РФ - к Российской Федерации», что не всегда оправданно. Вместе с тем, имеется положительный опыт зарубежных стран в области обращения с твердыми отходами, который заслуживает внимания и претворения в российское законодательство.
Библиография:
Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 400 с.
Постановление Правительства Российской Федерации «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 641» от 12 ноября 2016 г. № 1156 (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2016. № 47. Ст. 6640.
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальный отходов и ведения их реестра» от 31 августа 2018 г. № 1039 // СЗ РФ. 2018. № 37. Ст. 5746. Далее по тексту - Правила обустройства мест накопления ТКО.
Приказ Росприроднадзора «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» от 22 мая 2017 г. № 242 (в действ. ред.) (регистрация в Минюсте России 8 июня 2017 г. № 47008) // Доступ из СПС «Консультант Плюс».
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (в действ. ред.) // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009. Далее по тексту - ФЗ «Об отходах...». Municipal Solid Waste Management: Strategies and Technologies for Sustainable Solutions / Christian Ludwig, Stefanle Hellweg, Samuel Stuckl. Springer Science and Business Media, 2012. 535 p. Ramesha Chandrappa, Diganta Bhusan Das. Solid Waste Management. Principes and Practice. Springer. 2012. 414 p.
Sunil Kumar Municipal Solid Waste Management in Developing Countries CRC Press, 2016 178 p
2
3
